Uzasadnienie
D. P. - zwany dalej również "skarżącym", pismem z dnia 23 kwietnia 2020 r. wystąpił do Prezesa Okręgowej Rady Lekarskiej w Opolu o udzielenie informacji publicznej w kwestii: "czy w roku bieżącym zwracał się ktoś do OIL w Opolu o udzielenie informacji dotyczącej wypełnienia/nie wypełnienia przeze mnie obowiązku doskonalenia zawodowego? Jeśli tak, to proszę o podanie imienia i nazwiska wnioskodawcy, formy wniosku, formy i podstawy prawnej udzielonej odpowiedzi, analizy prawnej zgodności przetwarzania moich danych osobowych w powyższym zakresie z przepisami ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych". Powołując się na art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.) - zwanej dalej "u.d.i.p.", skarżący zwrócił się również o wydanie kopii wniosku oraz kopii odpowiedzi.
Prezes Okręgowej Rady Lekarskiej w Opolu pismem z dnia 5 maja 2020 r. (l.dz.. [...]), powołując się na treść art. 14 ust. 1 oraz art. 4 ust. 3 u.d.i.p., udostępnił informację publiczną w następującym zakresie:
"a. Do Opolskiej Izby Lekarskiej w bieżącym roku zgłosił się Konsultant Wojewódzki w dziedzinie [...] dla województwa [...] – dr hab. n. med. D. Ł. z pisemnym wnioskiem o wskazanie wypełnienia przez Pana obowiązku doskonalenia zawodowego.
b. Odpowiedzi udzielono w formie pisemnej, wskazując zgodnie z istniejącym stanem faktycznym, że obowiązku doskonalenia zawodowego dopełnił Pan wyłącznie za okres od [...] do [...]. Podstawą prawną takiego działania był art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (...).
c. OIL w Opolu nie jest w posiadaniu analizy prawnej zgodności przetwarzania Pańskich danych osobowych w przedmiotowym zakresie, co też powoduje stan braku możności udzielenia informacji publicznej w tym przedmiocie. Należy nadto nadmienić, że na gruncie u.d.i.p. nie ma obowiązku czynienia analiz prawnych, a jedynie istnieje obowiązek udzielenia informacji, które dany podmiot posiada i które jednocześnie stanowią informacje publiczną.
d. W zakresie żądanych kopii wniosku Konsultanta Wojewódzkiego i odpowiedzi udzielonej przez OIL wskazuję, iż kopia dokumentu /nośnik/ nie stanowi informacji publicznej, co potwierdzone zostało w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 22 maja 2012 r., II SAB/Bk 26/12 (...)".
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu D. P. zakwestionował:
- - opisane wyżej pismo określone mianem "decyzji Prezes Okręgowej Rady Lekarskiej w Opolu z dnia 5 maja 2020 r. w zakresie odmowy udostępnienia kopii wnioskowanych dokumentów",
- - postanowienie Prezes Okręgowej rady Lekarskiej w Opolu z dnia 23 czerwca 2020 r. w zakresie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,
- - bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej w Opolu w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 23 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej (kopii dokumentów).
Sprawy te zostały rozłączone przez Sąd do odrębnego rozpoznania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga D. P. na pismo określone mianem "decyzji Prezes Okręgowej Rady Lekarskiej w Opolu z dnia 5 maja 2020 r. w zakresie odmowy udostępnienia kopii wnioskowanych dokumentów". W odniesieniu do tego przedmiotu zaskarżenia skarżący zażądał uchylenia w całości decyzji Prezes Okręgowej Rady Lekarskiej w Opolu. W uzasadnieniu skarżący wskazał na normatywne i doktrynalne rozumienie pojęcia informacji publicznej, wskazał na podstawy prawne oraz formy jej udostępniania. Główne zarzuty uzasadnienia skargi odnoszą się do nieudostępnienia żądanych kopii dokumentów, przynależą więc do skargi na bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej w Opolu w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 23 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej (kopii dokumentów), która jest przedmiotem odrębnego rozpoznania przez Sąd.
W odpowiedzi na skargę w zakresie przedmiotu zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie Prezes Okręgowej Rady Lekarskiej w Opolu wniósł o odrzucenie skargi, argumentując, że pismo z dnia 5 maja 2020 r. nie było i nie mogło być decyzja administracyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skargę D. P. należało odrzucić.
Sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, w tym objęcie sprawy kognicją sądu administracyjnego – w istocie dopuszczalność drogi postępowania przed sądem administracyjnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a.", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu.
Z treści niniejszej skargi wynika, że dotyczy ona pisma Prezesa Okręgowej Rady Lekarskiej w Opolu będącego formą udostępnienia informacji publicznej w oparciu o złożony przez niego wniosek.
Granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego zostały unormowane w regulacji art. 3 p.p.s.a., która w art. 3 § 1 stanowi, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Art. 3 § 2 zaś stanowi dalszą konkretyzację granic dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc, że "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg (...)". Właściwość sądu administracyjnego wyznaczona jest kryterium przedmiotowym: - po pierwsze, jest to działalność administracji publicznej; - po drugie, wykonywana w formach prawnych wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W ramach odesłania do przepisów szczególnych mieści się regulacja ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – nadal zwanej "u.d.i.p., która w art. 21 przewiduje, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a.
W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udostępnienia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a więc, gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie w terminie informacji (czynność materialno-techniczna), bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.).
Powyższe oznacza, że w wypadku, gdy dany podmiot będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, wbrew tym przepisom, ani nie udostępni w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W oparciu o przepisy art. 3 § 2 pkt 1 i 8 oraz § 3 p.p.s.a. a także art. 14, 16 i 21 u.d.i.p. skarga do sądu administracyjnego w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej przysługuje na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, decyzję o umorzeniu postępowania oraz na bezczynność w zakresie udostępnienia tej informacji.
Czynność materialno-techniczna udostępnienia informacji publicznej co prawda jest formą wykonywania kompetencji przez organy administracji publicznej, brak jej jednak elementu władztwa administracyjnego. W przypadku, gdy administracja publiczna, wykonując zadania i kompetencje, działa w formach niewładczych, ten zakres działania administracji publicznej nie jest objęty właściwością sądów administracyjnych. Z uwagi na szczególne znaczenie prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca na zasadzie regulacji szczególnej postanowił zagwarantować każdemu prawo do sądu w sytuacji działań negatywnych (decyzja odmowna i umorzenie postępowania) i zaniechania (bezczynność) w tej sferze. Działanie pozytywne (udostępnienie informacji) nie podlega kognicji sądu administracyjnego.
Analizując kwestię właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej skargi należy wyjaśnić, że w stanie faktycznym, w którym została wniesiona skarga udzielenie informacji publicznej nastąpiło w formie czynności materialno-technicznej, która nie stanowi przejawu władczej działalności administracji publicznej, a w konsekwencji wyklucza dopuszczalność drogi postępowania przed sądem administracyjnym. Niedopuszczalność drogi sądowej oznacza, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, a wobec tego skarga wniesiona w takiej sprawie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.