Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 221/20

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 16 stycznia 2020 r., nr [...], Powiatowy Lekarz Weterynarii w Kędzierzynie-Koźlu (dalej w skrócie: PLW) zobowiązał A. W. (zwanego dalej również skarżącym) do:

1. 1) zapewnienia, zgodnie z obowiązującymi normami, możliwości schronienia się zwierząt przed niekorzystnymi warunkami ("§ 3 ust. 3 Dz. U. z 2010 r. nr 56 poz. 344 z późn. zm. oraz § 2 ust. 2 Dz. U. z 2019 r. poz. 1966 t.j."),
2. 2) zapewnienia, zgodnie z obowiązującymi przepisami, niezagrażających życiu i zdrowiu bydła i kóz: wybiegu, pastwiska i pomieszczenia inwentarskiego, do których zwierzęta mają dostęp, poprzez usunięcie przedmiotów i sprzętów powodujących takie zagrożenie ("§ 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Dz. U. z 2019 r. poz. 1966 t.j. oraz § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Dz. U. z 2010 r. nr 56 poz. 344 z późn. zm."),
3. 3) zapewnienia odpowiedniej czystości w pomieszczeniach inwentarskich poprzez usunięcie kurzu, pyłu, pajęczyn itp., odmalowania i oczyszczenia ścian, okien i wygrodzeń oraz instalacji wewnętrznych, przeprowadzenia okresowych dezynfekcji, deratyzacji i wykonywania tych czynności na bieżąco ("§ 2 pkt 2 Dz. U. z 2003 r. nr 168, poz. 1643, § 7 ust. 1 pkt 2 Dz. U. z 2010 r. nr 56 poz. 344 z późn. zm., § 6 ust. 1 pkt 2 Dz. U. z 2019 r. poz. 1966 t.j."),
4. 4) zabezpieczenia lub skonstruowania poideł i żłobów tak, aby uniknąć zanieczyszczenia wody i paszy zadawanej zwierzętom ("§ 7 ust. 3 Dz. U. z 2010 r. nr 56 poz. 344 z późn. zm., § 6 ust. 3 Dz. U. z 2019 r. poz. 1966 t.j."),
5. 5) zapewnienia twardej, równej i stabilnej podłogi w pomieszczeniu inwentarskim, do którego dostęp mają zwierzęta ("§ 7 ust. 5 Dz. U. z 2010 r. nr 56 poz. 344 z późn. zm., § 6 ust. 5 Dz. U. z 2019 r. poz. 1966 t.j."),
6. 6) usunięcia z pomieszczeń przeznaczonych dla zwierząt obornika i niedojedzonych resztek paszy ("§ 7 ust. 2 Dz. U. z 2010 r. nr 56 poz. 344 z późn. zm., § 6 ust. 2 Dz. U. z 2019 r. poz. 1966 t.j."),
7. 7) zapewnienia wydzielonego miejsca do składowania obornika ("§ 1 pkt 2 Dz. U. z 2003 r. nr 168 poz. 1643"),
8. 8) zapewnienia mat dezynfekcyjnych w liczbie zapewniającej zabezpieczenie wszystkich wejść/wjazdów i wyjść do gospodarstwa ("§ 1 pkt 5 Dz. U. z 2003 r. nr 168 poz. 1643"),
9. 9) zabezpieczenia pomieszczeń inwentarskich przed dostępem zwierząt innych niż utrzymywane w gospodarstwie ("§ 2 pkt 1 Dz. U. z 2003 r. nr 168 poz. 1643"),
10. 10) zapewnienia na terenie gospodarstwa miejsca do izolowania sztuki rannej, chorej lub podejrzanej o chorobę zakaźną ("§ 14 ust. 1 Dz. U. z 2010 r. nr 56 poz. 344 z późn. zm.").

Organ określił też, że wykonanie czynności zawartych w punktach 1, 2, 5, 9 powinno nastąpić do dnia 31 marca 2020 r., a czynności zawartych w punktach 3, 4, 6, 7, 8 i 10 - w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia decyzji. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał "art. 7 zd. 1, art. 138 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. f), załącznika V cz. 1 >>Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004<<, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (Dz. Urz.

WE L 95, z dn. 07.04.2017 r., s. 1-142, z późn. zm.), w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16.12.2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2019 r. poz. 824, z późn. zm.), § 3 ust. 3, § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, § 7 ust. 1 pkt 2, ust. 2, 3, 5 i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. z 2010 r., Nr 56, poz. 344, z późn. zm.)", zwanego dalej rozporządzeniem z 2010 r., "§ 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, § 6 ust. 1 pkt 2, ust. 2, 3 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1966 tj.), § 1 pkt 2 i pkt 5, § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych, jakie muszą spełniać gospodarstwa w przypadku, gdy zwierzęta lub środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego pochodzące z tych gospodarstw są wprowadzane na rynek (Dz. U. z 2003 r., Nr 168, poz. 1643)", zwanego dalej rozporządzeniem z 2003 r., art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.; w dacie orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn, zm.), zwanej dalej K.p.a., oraz protokołów kontroli z dnia 31 lipca 2019 r. i 29 października 2019 r., przeprowadzonych w siedzibie stada nr: [...], należącego do skarżącego, w którym utrzymywane jest bydło i kozy.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono wyniki kontroli, podczas których stwierdzono niewykonanie wydanych przez organ zaleceń dotyczących naruszeń w zakresie warunków weterynaryjnych dla prowadzonej działalności nadzorowanej, w tym co do warunków, jakie muszą spełniać gospodarstwa w przypadku, gdy zwierzęta lub środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego pochodzące z tych gospodarstw są wprowadzane na rynek. Organ pierwszej instancji podał, że oba protokoły kontroli zostały podpisane przez skarżącego i nie wniesiono do nich zastrzeżeń. W związku z nieusunięciem naruszeń określonych w protokołach, wskazał w zakresie czynności opisanych w rozstrzygnięciu, że:

ad 1 - wszystkim zwierzętom z gatunku kozy i bydło, w każdej kategorii wiekowej, należy zapewnić możliwość ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi; nieprawidłowość wykazano w protokole kontroli nr [...] z dnia 31.07.2019 r. w pkt 21 części - Dobrostan zwierząt, oraz w protokole kontroli sprawdzającej nr [...] z dnia 29.10.2019 r., ad 2 - teren pastwiska, wybieg i pomieszczenie inwentarskie należy przygotować i utrzymywać w należytym porządku, tak aby zwierzęta mające do nich dostęp nie były narażone na utratę zdrowia lub życia, wszystkie elementy, tj. gruz, złom, maszyny rolnicze, mogące być przyczyną zranień lub utraty życia przez zwierzęta, należy usunąć z terenu dostępnego dla nich; nieprawidłowość wykazano w protokole nr [...] z dnia 31.07.2019 r. w pkt 22 części - Dobrostan zwierząt, oraz w protokole kontroli sprawdzającej nr [...] z dnia 29.10.2019 r., ad 3 - w pomieszczeniu inwentarskim oraz w bezpośrednim otoczeniu musi być zawsze czysto, na bieżąco należy zamiatać oraz usuwać gromadzący się pył, kurz i pajęczyny, należy systematycznie odmalowywać ściany, sufity i instalacje wewnętrzne, w gospodarstwie, w którym utrzymuje się zwierzęta hodowlane należy okresowo przeprowadzać dezynfekcję, dezynsekcję i deratyzację; nieprawidłowość wykazano w protokole kontroli nr [...] z dnia 31.07.2019 r. w pkt 11 części - Warunki weterynaryjne, oraz w pkt 32 części - Dobrostan zwierząt, a także w protokole kontroli sprawdzającej nr [...] z dnia 29.10.2019 r., ad 4 - poidła i żłoby w pomieszczeniu obory muszą być tak skonstruowane i zabezpieczone, aby uniknąć możliwości zabrudzenia zadawanej wody i paszy poprzez ściółkę i odchody oraz aby uniemożliwić zwierzętom ich przewrócenie; nieprawidłowość wykazano w protokole kontroli nr [...] z dnia 31.07.2019 r. w pkt 34 części - Dobrostan zwierząt, oraz w protokole kontroli sprawdzającej nr [...] z dnia 29.10.2019 r., ad 5 - w pomieszczeniu inwentarskim, gdzie przebywają zwierzęta podłoga musi być równa, gładka, stabilna i nieśliska, co umożliwi zwierzętom zachowanie właściwej postawy oraz zapobiegnie możliwości powstania urazów w wyniku potknięć czy poślizgnięć; nieprawidłowość wykazano w protokole kontroli nr [...] z dnia 31.07.2019 r. w pkt 36 części - Dobrostan zwierząt, oraz w protokole kontroli sprawdzającej nr [...] z dnia 29.10.2019 r., ad 6 - wszystkie pomieszczenia gospodarskie należy czyścić na bieżąco, usuwając obornik oraz niezjedzone resztki paszy, należy zapewnić zwierzętom dostęp do świeżej ściółki w takiej ilości, aby uniknąć gromadzenia się szkodliwych gazów i zalegania płynnych odchodów, poprzez regularne czyszczenie kojców oraz ścielenie świeżej ściółki unika się wystąpienia śliskiej podłogi, co może stwarzać zagrożenie dla zdrowia zwierząt, dodatkowo ściółka zapewnia zwierzętom możliwość przejawiania właściwych zachowań i absorbuje ich uwagę; nieprawidłowość wykazano w protokole kontroli nr [...] z dnia 30.07.2019 r. w pkt 33 części - Dobrostan zwierząt, oraz w protokole kontroli sprawdzającej nr [...] z dnia 29.10.2019 r., ad 7 - w gospodarstwie musi być wydzielone miejsce do składowania obornika usuwanego z pomieszczeń inwentarskich w związku z koniecznością systematycznego czyszczenia obory z odchodów i niedojedzonej paszy; nieprawidłowość wykazano w protokole kontroli nr [...] z dnia 31.07.2019 r. w pkt 5 części - Warunki weterynaryjne, oraz w protokole kontroli sprawdzającej nr [...] z dnia 29.10.2019 r., ad 8 - w gospodarstwie muszą być przygotowane maty dezynfekcyjne lub materiał do ich stworzenia w celu zabezpieczenia wszystkich wejść i wyjść oraz wjazdów i wyjazdów do i z gospodarstwa w przypadku wystąpienia zagrożenia epizootycznego, stosowanie mat dezynfekcyjnych jest jednym ze sposobów na graniczenie możliwości przedostania się choroby zakaźnej zwierząt do gospodarstwa; nieprawidłowość wykazano w protokole kontroli nr [...] z dnia 1.07.2019 r. w pkt 8 części - Warunki weterynaryjne, oraz w protokole kontroli sprawdzającej nr [...] z dnia 29.10.2019 r., ad 9 - pomieszczenia inwentarskie muszą być zabezpieczone przed przedostaniem się do nich zwierząt innych niż te utrzymywane w gospodarstwie, wszystkie wejścia i wyjścia oraz otwory okienne muszą być zabezpieczone; nieprawidłowość wykazano w protokole kontroli nr [...] z dnia 31.07.2019 r. w pkt 10 części - Warunki weterynaryjne, oraz w protokole kontroli sprawdzającej nr [...] z dnia 29.10.2019 r., ad 10 - w gospodarstwie musi być wydzielone miejsce, w którym można izolować od reszty stada zwierzęta chore, podejrzane o chorobę zakaźną lub okaleczone - na czas leczenia lub obserwacji, zapewniając im obowiązujące normy utrzymania, miejsce takie musi być dostosowane do izolacji zarówno sztuki młodej, np. cielęcia, jak również sztuki dorosłej, np. krowa czy opas; nieprawidłowość wykazano w protokole kontroli nr [...] r. w pkt 40 części - Dobrostan zwierząt, oraz w protokole sprawdzającym nr [...] z dnia 29.10.2019 r.

Końcowo organ wyjaśnił, że wykonanie ww. zaleceń ma na celu zabezpieczenie gospodarstwa przed zagrożeniem epizootycznym oraz poprawę warunków dobrostanu zwierząt. Poza tym w toku postępowania, poza protokołami, zgromadzono materiał dowodowy w postaci zdjęć.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionował - jego zdaniem -nierealny termin wykonania nałożonych obowiązków, z uwagi na brak możliwości finansowych. Następnie opisał warunki panujące w innych gospodarstwach, znajdujących się w sąsiedztwie, i zarzucił, że organ stawia tak wysokie wymagania tylko wobec jego gospodarstwa. Dalej dowodził, że złożył wniosek o przyznanie pomocy ze środków unijnych na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw" i oczekuje na środki z tego tytułu. Dopiero wówczas będzie mógł sprostać finansowo nałożonym obowiązkom. Tych okoliczności Powiatowy Lekarz Weterynarii jednak nie uwzględnił. W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej w skrócie: OWLW) decyzją z dnia 21 maja 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktów 1, 2, 4, 5, 6, 10 i umorzył w tej części postępowanie pierwszej instancji (pkt 1 rozstrzygnięcia) oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 3, 7, 8 i 9. W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg dotychczasowego postępowania i wskazał m.in., że w dniu 21 sierpnia 2019 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzono kontrolę sprawdzającą realizację zaleceń zawartych w protokołach kontroli z dnia 31.07.2019 r. - nr [...] oraz [...]. W trakcie kontroli nie stwierdzono wykonania zaleceń, a jedynie prowizoryczne zabiegi w postaci ustawienia czystych wiader z wodą i paszą treściwą, dostępnych dla cieląt i kóz. Kolejny raz zalecono właścicielowi uporządkowanie terenu posesji, pastwiska i obory w wyznaczonym terminie.

Organ odwoławczy podniósł, że skarżący nie zgłosił organowi pierwszej instancji wykonania zaleceń oraz uporczywie unikał kontaktu telefonicznego i bezpośredniego na miejscu w gospodarstwie. Również podczas kolejnej kontroli w dniu 29 października 2019 r. stwierdzono brak wykonania jakichkolwiek zaleceń, cielęta i kozy nadal przebywały luzem na terenie, gdzie zalegał gruz, złom, odpady budowlane oraz gromadziły się odchody i resztki paszy, a system zadawania wody i paszy nie zabezpieczał przed ich zanieczyszczeniem. Wobec tego wszczęto postępowanie w zakresie naruszeń dobrostanu zwierząt, o czym skarżącego powiadomiono w dniu 14 grudnia 2019 r. i pouczono o przysługujących uprawnieniach.

Dalej organ stwierdził, że w części dotyczącej obowiązków ujętych w pkt 1, 2, 4, 5, 6 i 10 zaskarżonego rozstrzygnięcia nie było podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Argumentował, że wskazane jako podstawa prawna decyzji przepisy rozporządzenia z 2010 r. stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wydanego na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638). Zatem, obowiązek ich przestrzegania wynika z mocy samego prawa. Przepisy prawa, w tym cytowane w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisy krajowe oraz prawa Unii Europejskiej, nie dają organom kompetencji do wydawania decyzji i uściślania w niej sformułowanych w rozporządzeniu obowiązków w tym przedmiocie.

W ocenie OWLW, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, jednak wyłącznie gdy określony obowiązek wynika bezpośrednio z przepisu prawa (treść obowiązku jest wprost zawarta w przepisie i nie wymaga konkretyzacji), powiatowy lekarz weterynarii ma możliwość skierowania sprawy do postępowania egzekucyjnego, stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, z późn. zm.). Organ wywodził, że ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2018 r. poz. 1967, z późn. zm.), zwana dalej ustawą, znajduje zastosowanie przy zobowiązaniu podmiotu do usunięcia nieprawidłowości w zakresie nieprzestrzegania przepisów rozporządzenia z 2003 r., nie zaś w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości dotyczących dobrostanu zwierząt. Zdaniem organu, art. 8 ust. 1 ustawy daje powiatowemu lekarzowi weterynarii podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej w przypadku, gdy przy prowadzeniu działalności nadzorowanej naruszone są wymagania weterynaryjne określone dla tej działalności i stwierdzone zostanie zagrożenie stwarzane dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt.

Przepis ten nie odnosi się jednak do sytuacji, gdy zostaną ustalone nieprawidłowości dotyczące dobrostanu zwierząt, które zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Ta ostatnio wskazana ustawa nie nadaje organom Inspekcji Weterynaryjnej praw do orzekania w trybie K.p.a. i wydawania decyzji administracyjnych w przypadku ujawnienia nieprawidłowości dotyczących dobrostanu zwierząt. Brak jest bowiem w wymienionej ustawie przepisu prawnego, który stanowiłby podstawę załatwienia spraw w tej formie lub wymagał określenia praw lub obowiązków w drodze decyzji. Nie ma w niej również bezpośredniej delegacji do podjęcia działań określonych w art. 138 ust. 2 rozporządzenia unijnego nr 2017/625.

Następnie organ opisał obowiązki ujęte w pkt 1, 2, 4, 5, 6 kwestionowanej decyzji i podał, że zostały one określone odpowiednio w § 3 ust. 3 rozporządzenia z 2010 r., § 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej oraz § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, a także § 7 ust. 3 i ust. 2 rozporządzenia z 2010 r. Odnośnie do obowiązku z pkt 10 decyzji z dnia 16 stycznia 2020 r. organ wyjaśnił, że zapewnienie na terenie gospodarstwa miejsca do izolowania sztuki rannej, chorej lub podejrzanej o chorobę zakaźną nie wynika z § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. W związku z tym uznał OWLW, że w zakresie obowiązków dotyczących dobrostanu zwierząt (pkt 1, 2, 4, 5, 6, 10) decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez podstawy prawnej, co powoduje konieczność jej uchylenia w tej części i umorzenia postępowania.

Natomiast nieprawidłowości opisane w pkt 3, 7, 8 i 9 zaskarżonej decyzji stanowią naruszenie wymagań weterynaryjnych, co - według organu odwoławczego - daje powiatowemu lekarzowi weterynarii podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej, stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. Odnośnie do obowiązku z pkt 3 decyzji dotyczącego zapewnienia odpowiedniej czystości w pomieszczeniach inwentarskich poprzez usunięcie kurzu, pyłu, pajęczyn itp., oraz odmalowania i oczyszczenia ścian, okien, wygrodzeń, organ stwierdził, że nie wynika on z przepisów prawa, lecz jest konkretyzacją obowiązku zapewnienia odpowiedniej czystości, określonego w § 2 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. Z kolei obowiązek z pkt 7 decyzji, obejmujący zapewnienie wydzielonego miejsca do składowania obornika, został określony w § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2003 r., zaś zapewnienie mat dezynfekcyjnych w liczbie zapewniającej zabezpieczenie wszystkich wejść/wjazdów do gospodarstwa (pkt 8 decyzji) określone jest w § 1 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r. Przepis ten nakazuje stosowanie mat w przypadku wystąpienia zagrożenia epizootycznego, jednak w decyzji brak jest informacji o wystąpieniu takiego zagrożenia.

Odnosząc się do obowiązku z pkt 9 decyzji dotyczącego zabezpieczenia pomieszczenia inwentarskiego przed dostępem zwierząt innych niż utrzymywane w gospodarstwie, organ podał, że został on określony w § 2 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. W ocenie organu, powyższe obowiązki zostały wydane w związku z art. 8 ust. 1 ustawy, a tym samym decyzja PLW jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podniósł, że utrzymywanie zwierząt w niewłaściwych warunkach bytowania, w tym utrzymywanie ich w stanie rażącego zaniedbania lub niechlujstwa, stanowi naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 10 ustawy o ochronie zwierząt i podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.

Postanowieniem z dnia 27 lipca 2020 r., nr [...], organ odwoławczy sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w decyzji z dnia 21 maja 2020 r., polegającą na błędnym zacytowaniu na 1 i 2 stronie decyzji czynności określonych w pkt od 1 do 9, do których zobowiązany został skarżący, zastępując pkt od 1 do 9 następującą prawidłową treścią:

"1. zapewnić, zgodnie z obowiązującymi normami, możliwość schronienia się zwierząt przed niekorzystnymi warunkami (§ 3 ust. 3 Dz. U. z 2010 r. nr 56 poz. 344 z późn. zm. oraz § 2 ust. 2 Dz. U. z 2019 r. poz. 1966 t.j.),

1. 2. zapewnić odpowiednią czystość w pomieszczeniach inwentarskich poprzez usunięcie kurzu, pyłu, pajęczyn itp., odmalowanie i oczyszczenie ścian okien i wygrodzeń oraz instalacji wewnętrznych, przeprowadzenie okresowych dezynfekcji, deratyzacji i wykonywanie tych czynności na bieżąco (§ 2 pkt 2 Dz. U. z 2003 r. nr 168, poz. 1643, § 7 ust. 1 pkt 2 Dz. U. z 2010 r. nr 56 poz. 344 z późn. zm., § 6 ust. 1 pkt 2 Dz. U. z 2019 r. poz. 1966 t. j.),
2. 3. zabezpieczyć lub skonstruować poidła i żłoby tak, aby uniknąć zanieczyszczenia wody i paszy zadawanej zwierzętom (§ 7 ust. 3 Dz. U. z 2010 r. nr 56 poz. 344 z późn. zm., § 6 ust. 3 Dz. U. z 2019 r. poz. 1966 t. j.),
3. 4. zapewnić twardą, równą i stabilną podłogę w pomieszczeniu inwentarskim, do którego dostęp mają zwierzęta (§ 7 ust. 5 Dz. U. z 2010 r. nr 56 poz. 344 z późn. zm., § 6 ust. 5 Dz. U. z 2019 r. poz. 1966 t. j.),
4. 5. obornik i niedojedzone resztki paszy usunąć z pomieszczeń przeznaczonych dla zwierząt (§ 7 ust. 2 Dz. U. z 2010 r. nr 56 poz. 344 z późn. zm., § 6 ust. 2 Dz. U. z 2019 r. poz. 1966 t. j.),
5. 6. zapewnić wydzielone miejsce do składowania obornika (§ 1 pkt 2 Dz. U. z 2003 r. nr 168 poz. 1643),
6. 7. zapewnić maty dezynfekcyjne w liczbie zapewniającej zabezpieczenie wszystkich wejść/wjazdów i wyjść do gospodarstwa (§ 1 pkt 5 Dz. U. z 2003 r. nr 168, poz. 1643),
7. 8. zabezpieczyć pomieszczenie inwentarskie przed dostępem zwierząt innych niż utrzymywane w gospodarstwie (§ 2 pkt 1 Dz. U. z 2003 r. nr 168 poz. 1643),
8. 9. zapewnić na terenie gospodarstwa miejsce do izolowania sztuki rannej, chorej lub podejrzanej o chorobę zakaźną (§ 14 ust. 1 Dz. U. z 2010 r. nr 56 poz. 344 z późn. zm.)".

W skardze na decyzję z dnia 21 maja 2020 r. skarżący wniósł o uchylenie "w całości pkt 7, 8 i 9 ze strony nr 2 oraz pkt 3 w zakresie terminu wykonania". Odnosząc się do obowiązku - jak stwierdził - z pkt 3 decyzji, czyli zabezpieczenia lub skonstruowania poideł i żłobów, podniósł, że podobnie jak w innych gospodarstwach w kraju bydło jest pojone z wanny, do której nalewana jest woda z sieci, a zwierzęta są karmione z tzw. pasznika. Natomiast obora jest otwarta dla bydła w celu schronienia. Poza tym zwierzęta są odgrodzone dwumetrowym płotem oraz siatką leśną, stosowaną przy autostradach. Hodowla jest zatem prowadzona tak jak w innych gospodarstwach i z tego powodu zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

Skarżący oświadczył, że ma zamiar zmodernizować gospodarstwo, a w dniu 3 marca 2020 r. otrzymał decyzję z ARiMR przyznającą mu maksymalną kwotę dofinansowania, o czym informował lekarza weterynarii. Jednak termin wykonania tej decyzji został określony na 31 sierpnia 2023 r., co oznacza, że nie jest możliwe wykonanie nałożonych obowiązków w terminie określonym w zaskarżonej decyzji z uwagi na brak środków finansowych. W zakresie obowiązku z "pkt 7" decyzji, tj. zapewnienia mat dezynfekcyjnych, skarżący zarzucił, że nie było podstaw do jego nałożenia, ponieważ organ nie wskazał na wystąpienie zagrożenia epizootycznego, zaś w zakresie "pkt 8" decyzji podkreślił, że miejscem schronienia zwierząt jest obora, która nie jest zamkniętym pomieszczeniem inwentarskim. Poza tym pastwisko jest ogrodzone i nie mają do niego dostępu inne zwierzęta. Odnośnie do obowiązku z "pkt 9" decyzji dotyczącego zapewnienia na terenie gospodarstwa miejsca do izolacji sztuki rannej stwierdził, że nie ma takiego obowiązku określonego w prawie. Z powyższych względów, zdaniem skarżącego, zakwestionowane obowiązki powinny zostać uchylone przez Sąd.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że wprawdzie w decyzji nie ma mowy o zagrożeniu epizootycznym, to jednak konieczność zapewnienia mat dezynfekcyjnych została określona w § 1 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r. Zatem, nawet w przypadku braku wystąpienia takiego zagrożenia maty muszą się znajdować w gospodarstwie w liczbie zapewniającej zabezpieczenie wejść i wjazdów do gospodarstwa. Ponadto organ wskazał, że skarżący, prawdopodobnie na skutek omyłki pisarskiej w zaskarżonej decyzji odniósł się do punktu 9 ze strony 2, zamiast do punktu 9 z decyzji organu pierwszej instancji, czyli odniósł się do punktu 10 z decyzji z dnia 16 stycznia 2020 r., dotyczącego zapewnienia na terenie gospodarstwa miejsca izolowania sztuki rannej. W tym zakresie organ zgodził się ze skarżącym, iż nie ma obowiązku zapewnienia oddzielnego miejsca w gospodarstwie dla zwierząt rannych i dlatego uchylił w tej części decyzję PLW.

Podobnie, skarżący odniósł się do punktu 3 ze strony 2 zaskarżonej decyzji, zamiast do punktu 3 z decyzji PLW, czyli odniósł się do punktu 4 decyzji organu pierwszej instancji dotyczącego zabezpieczenia skonstruowania poideł i żłobów, który to punkt został uchylony zaskarżoną decyzją z tego względu, że nie było podstaw do wydania decyzji administracyjnej.

Zarządzeniem z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt II SPP/Op 52/20, starszy referendarz sądowy pozostawił wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy bez rozpoznania.

W piśmie procesowym z dnia 23 listopada 2020 r. OWLW poinformował, że postanowienie z dnia 27 lipca 2020 r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego przez Głównego Lekarza Weterynarii, zostało utrzymane w mocy postanowieniem tego organu z dnia 13 października 2020 r.

W piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2020 r. (data wpływu) skarżący wniósł o zasądzenie od organu poniesionych kosztów postępowania, zaś w dniu 28 grudnia 2020 r. nadesłał m.in. decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 marca 2020 r. o przyznaniu pomocy finansowej w wysokości 60.000 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

W pierwszej kolejności odnotować należy, że skarżący objął skargą m.in. obowiązki, które zostały zaskarżoną decyzją uchylone i w tej części umorzono postępowanie przed organem pierwszej instancji. Wyjaśnienia wymaga, że obowiązki nałożone na skarżącego, ujęte w kolejnych dziesięciu punktach i do których odnosi się rozstrzygnięcie Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Kędzierzynie-Koźlu, wynikają z decyzji PLW z dnia 16 stycznia 2020 r. Zdaniem Sądu, wadliwość przyjętej przez A. W. numeracji kwestionowanych w skardze obowiązków, w tym pkt 3 zamiast pkt 4 dotyczącego zabezpieczenia poideł i żłobów oraz pkt 9 zamiast pkt 10 dotyczącego zapewnienia na terenie gospodarstwa miejsca izolowania sztuki rannej, mogła być spowodowana błędnym odczytaniem zakresu utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji wobec dokonanego przez organ odwoławczy sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej.

Natomiast w kwestii obowiązków uchylonych zaskarżoną decyzją Sąd podziela stanowisko organu, że w sytuacji, gdy podmiot prowadzący działalność nadzorowaną jest zobowiązany do wykonania obowiązków, które wynikają z mocy samego prawa, nie ma podstaw do ich formułowania przez organ w decyzji administracyjnej. Wówczas nie jest wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Decyzja administracyjna powinna bowiem znajdować swoją wyraźną podstawę materialnoprawną w przepisach prawa w tym sensie, że z przepisu prawa powinno wynikać, że rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej następuje decyzją administracyjną lub też że organ powinien się wypowiedzieć w formie władczej odnośnie do konkretnej sytuacji prawnej. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w przypadku obowiązków, które wynikają wprost z treści przepisów rozporządzenia z 2010 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt.

W konsekwencji w okolicznościach sprawy nie wystąpiły podstawy do orzeczenia o obowiązkach określonych w pkt 1, 2, 4, 5, 6 i 10 decyzji PLW. To zaś oznacza, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylając w tej części decyzję z dnia 16 stycznia 2020 r. i umarzając - również w tej części - postępowanie przed organem pierwszej instancji. Dodać można, że nawet w razie stwierdzenia wadliwości stanowiska organu odwoławczego odnośnie do zakwestionowanych przez skarżącego obowiązków, a które - co istotne - zostały uchylone zaskarżoną decyzją, Sąd w zakresie możliwości uchylenia takiego orzeczenia jest ograniczony wprowadzonym w art. 134 § 2 P.p.s.a. zakazem reformationis in peius. Zgodnie z tym przepisem, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, lecz taka okoliczność nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Przeprowadzona natomiast przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymuje w mocy punkt 3, 7, 8 i 9 decyzji organu pierwszej instancji z dnia 16 stycznia 2020 r., wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Podstawę materialnoprawną ocenianej decyzji w zakresie obowiązków nałożonych na skarżącego w pkt 3, 7, 8 i 9 stanowiły przepisy cyt. już wcześniej ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, nadal zwanej w skrócie "ustawą", oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych, jakie muszą spełniać gospodarstwa w przypadku, gdy zwierzęta lub środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego pochodzące z tych gospodarstw są wprowadzane na rynek, w dalszym ciągu zwanego w skrócie "rozporządzeniem z 2003 r.", wydanego na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 66, poz. 752, z późn. zm.). Powyższa ustawa z dnia 11 marca 2004 r., co wynika z jej art. 1 pkt 1 lit. n, określa wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich, w celu umieszczenia na rynku tych zwierząt lub produktów pochodzących z tych zwierząt lub od tych zwierząt, zwanej dalej "działalnością nadzorowaną".

Zgodnie z § 1 rozporządzenia z 2003 r., w gospodarstwie, z którego zwierzęta lub środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego są wprowadzane na rynek, powinny znajdować się m.in.: wydzielone miejsce do składowania obornika (pkt 2) oraz maty dezynfekcyjne w liczbie zapewniającej zabezpieczenie wejść i wjazdów do gospodarstwa w przypadku wystąpienia zagrożenia epizootycznego (pkt 5). Z kolei w § 2 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia z 2003 r. określono, że budynki, w których utrzymywane są zwierzęta, powinny być zabezpieczone przed dostępem zwierząt innych niż utrzymywane w gospodarstwie i utrzymywane w czystości. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, powiatowy lekarz weterynarii w przypadku stwierdzenia, że przy prowadzeniu działalności nadzorowanej, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-n oraz p, są naruszone wymagania weterynaryjne określone dla tej działalności, w zależności od zagrożenia stwarzanego dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, wydaje decyzję nakazującą usunięcie uchybień w określonym terminie.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżący prowadzi działalność nadzorowaną w rozumieniu przytoczonego wyżej art. 1 pkt 1 lit. n ustawy. Jest on bowiem właścicielem gospodarstwa nr [...], mieszczącego się w [...] przy ul. [...], w którym prowadzona jest działalność polegająca na utrzymywaniu zwierząt gospodarskich z gatunku bydło i kozy. Z materiału dokumentacyjnego sprawy, w tym protokołu kontroli z dnia 31 lipca 2019 r. oraz dwóch kontroli sprawdzających z dnia 2 września 2019 r. i 29 października 2019 r., wynika również, że organ pierwszej instancji stwierdził wystąpienie nieprawidłowości, tj. naruszenie wymagań weterynaryjnych określonych w przytoczonych wyżej przepisach, co stało się podstawą do wydania decyzji o zobowiązaniu skarżącego do wykonania następujących czynności: zapewnienia odpowiedniej czystości w pomieszczeniach inwentarskich poprzez usunięcie kurzu, pyłu, pajęczyn itp., odmalowania i oczyszczenia ścian, okien, wygrodzeń oraz instalacji wewnętrznych, przeprowadzenia okresowych dezynfekcji, deratyzacji i wykonywania tych czynności na bieżąco (pkt 3 decyzji); zapewnienia wydzielonych miejsca do składowania obornika (pkt 7); zapewnienia mat dezynfekcyjnych w liczbie zapewniającej zabezpieczenie wszystkich wejść/wjazdów i wyjść do gospodarstwa (pkt 8), zabezpieczenia pomieszczeń inwentarskich przed dostępem zwierząt innych niż utrzymywane w gospodarstwie (pkt 9).

Przypomnienia nadto wymaga, że w decyzji PLW z dnia 16 stycznia 2020 r. określono termin dwóch tygodni od daty doręczenia rozstrzygnięcia na wykonanie obowiązków ujętych w pkt 3, 7 i 8 oraz 31 marca 2020 r. na wykonanie obowiązku zawartego w pkt 9.

Dostrzec przyjdzie, że organ drugiej instancji w zakresie obowiązków z pkt 3, 7, 8 i 9, opisanych w decyzji organu pierwszej instancji, wydał rozstrzygnięcie oparte o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. orzekł o utrzymaniu ich w mocy. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, istota orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji przez organ odwoławczy stanowi wyrażenie zasady, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji. Inaczej mówiąc, orzeczenie oparte o omawiany przepis oznacza, że organ drugiej instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji, czy też organ ponownie rozpatrujący sprawę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1305/10, dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto zaznaczyć trzeba, że przepis ten stanowi realizację zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 K.p.a., wedle której stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 138 § 1 K.p.a. wprowadza jako zasadę postępowanie merytoryczne przed organem odwoławczym. Skorzystanie przez stronę ze środka prawnego w postaci odwołania powoduje zatem przeniesienie na organ drugiej instancji kompetencji do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale - jak wskazano wyżej - realizując obowiązki wynikające ze swoich kompetencji, winien przeprowadzić samodzielny proces rozpoznawczy i dedukcyjny odnośnie do całości sprawy, a następnie - spełniając postulat z art. 107 § 3 K.p.a. - dać temu wyraz w uzasadnieniu swej decyzji.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz treść wydanej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia 21 maja 2020 r. doszło bowiem do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej obowiązków wskazanych w punkcie 3, 7, 8, która określała termin ich wykonania do dnia 14 lutego 2020 r., oraz w punkcie 9, w przypadku którego termin wykonania obowiązku określono - do dnia 31 marca 2020 r. Organ odwoławczy nie dostrzegł, że w dacie orzekania terminy te już upłynęły i nie wyznaczył nowego terminu, co stworzyłoby stronie możliwość wywiązania się z tych obowiązków. Stosownie bowiem do treści art. 130 § 1 i 2 K.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu, zaś jego skuteczne wniesienie wstrzymuje wykonanie decyzji. Z tego względu - pomijając już merytoryczną zasadność wymienionych obowiązków - skarżący, z uwagi na wniesienie odwołania, do daty jego rozpatrzenia przez organ odwoławczy nie miał obowiązku wykonania decyzji pierwszoinstancyjnej w części określonej w pkt 3, 7, 8 i 9. Natomiast utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji w tym zakresie, stosownie do art. 16 K.p.a., nadało tej decyzji walor ostateczności z dniem wydania decyzji przez organ odwoławczy, co jednak uczyniło nałożone obowiązki niemożliwymi do wykonania w wyznaczonym terminie.

Kwestia terminu wykonania czynności wymagała oceny organu odwoławczego również z tej przyczyny, że skarżący zgłaszał w tym zakresie konkretne zarzuty i wskazywał na brak możliwości dotrzymania terminu. Już zatem tylko z powodu tej wadliwości kontrolowanej decyzji należało ją wyeliminować z obrotu prawnego.

Oceniając jednak dalej kwestionowaną decyzję, zauważenia wymaga, że z przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wynika obowiązek podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięcia na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego całego materiału dowodowego. Ponadto ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny.

Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania wynikającą w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy.

W przekonaniu Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wywiązał się należycie z wyżej omówionych obowiązków i nie dokonał prawidłowej oceny. Dlatego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została podjęta również z naruszeniem przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Wskazać bowiem przyjdzie, że organ odwoławczy w zakresie pkt 8 decyzji organu pierwszej instancji dotyczącego zapewnienia mat dezynfekcyjnych podniósł, że § 1 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r. nakazuje stosowanie mat w przypadku wystąpienia zagrożenia epizootycznego i jednocześnie zarzucił PLW, że brak jest informacji o wystąpieniu takiego zagrożenia, a mimo to utrzymał ten obowiązek w mocy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak, dlaczego pomimo niewystąpienia przedmiotowego zagrożenia uznał za prawidłowe nałożenie tego obowiązku na skarżącego. O tym, że decyzja organu odwoławczego w tej kwestii jest niezrozumiała świadczy także to, iż skarżący zarzucił, w ślad za argumentacją OWLW, że skoro nie wystąpiło zagrożenie epizootyczne, to nie ma podstaw do wydania nakazu posiadania mat.

W ocenie Sądu, opisana wadliwość nie świadczy o merytorycznym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i czyni zasadnym zarzut naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, zobowiązującej do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach, wskazanych w uzasadnieniu decyzji. Pamiętać trzeba, że uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej.

Natomiast motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było poznanie przez stronę i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a w dalszej kolejności - by umożliwić pełną i rzetelną kontrolę takiej decyzji przez sąd (por. wyroki NSA: z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, oraz z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1241/13, a także wyrok WSA w Opolu z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Op 369/10). Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie decyzji jest niejasne i nie tłumaczy motywów wydanego rozstrzygnięcia w zakresie obowiązku z pkt 8 decyzji organu pierwszej instancji. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że brak odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mógł zostać konwalidowany późniejszymi wyjaśnieniami organu odwoławczego, zawartymi w odpowiedzi na skargę, w której przedstawiono wywody dotyczące wymogu posiadania mat dezynfekcyjnym w przypadku braku wystąpienia zagrożenia epizootycznego.

Zwrócić należy uwagę, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym skierowanym do Sądu i nie stanowi uzupełnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, ani też nie służy wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w jego uzasadnieniu. W związku z tym nie może zastępować uzasadnienia w tym znaczeniu, że rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą zostać potraktowane jako element uzasadnienia zaskarżonego aktu i stanowić przedmiotu kontroli Sądu. Dodatkowo odnotowania wymaga, że organ odwoławczy nie zauważył, iż niejasna jest także kwestia wyznaczonego w pkt 3 decyzji pierwszoinstancyjnej terminu na wykonanie dezynfekcji i deratyzacji w pomieszczeniach inwentarskich. Mianowicie zobowiązano stronę do okresowego przeprowadzenia tych czynności, przy czym określono również, że wszystkie wymienione w tym punkcie decyzji czynności powinny być wykonywane na bieżąco. Nie można też nie dostrzec, że na skarżącego nałożono jednocześnie powinność realizacji omawianego obowiązku w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia decyzji.

Kolejna wadliwość kontrolowanej decyzji dotyczy braku określenia w sposób precyzyjny i możliwy do prawidłowej realizacji obowiązków określonych w pkt 7, 8 i 9. Czynności, do wykonania których skarżący został zobowiązany w ww. punktach, stanowią bowiem w istocie powtórzenie przez organ odwoławczy przepisów rozporządzenia z 2003 r. W ocenie Sądu, ogólnikowość tych obowiązków oraz brak ich odniesienia do istniejących w gospodarstwie warunków, na które skarżący wskazywał w toku postępowania, rodzi uzasadnione wątpliwości co do ich skuteczności i jednocześnie wywołuje niepewność adresata w kwestii sposobu, w jaki należy wykonać nakaz, zwłaszcza gdy podaje on konkretne okoliczności związane z dotychczasowym zabezpieczeniem zwierząt i przyjętym sposobem ich chowu. Brak określenia przez organ, choćby przykładowo, działań niezbędnych dla wyeliminowania stwierdzonej nieprawidłowości (ilości potrzebnych mat dezynfekcyjnych, przynajmniej jednego ze sposobów odpowiedniego wydzielenia miejsca do składowania obornika oraz właściwego zabezpieczenia pomieszczenia inwentarskiego przed dostępem innych zwierząt niż utrzymywane w gospodarstwie) prowadzi do sytuacji, że nałożony obowiązek może być uznany za wykonany nieprawidłowo. Inaczej mówiąc, podmiot zobowiązany nie wie, w jaki sposób należy się zachować, aby podjęte działania były wystarczające dla przyjęcia przez organ, że usunięto stwierdzone uchybienia.

Zdaniem Sądu, ujawnienie opisanych powyżej wadliwości skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy poza ogólnymi wywodami i przytoczeniem przepisów prawa nie wyraził wystarczającego stanowiska w odniesieniu do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Tymczasem na organie odwoławczym - o czym była już mowa wyżej - spoczywa obowiązek dokonania nie tylko kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale - co do zasady - organ ten powinien rozpatrzyć całość sprawy i orzec o jej istocie. Natomiast uzasadnienie, w którym nie podano ustaleń w kwestiach ważnych dla rozstrzygnięcia oraz niedostatecznie wyjaśniono jego podstawy prawne, a więc uzasadnienie, które nie tłumaczy przesłanek rozstrzygnięcia, z całą pewnością świadczy o niespełnieniu wymogów z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje w mocy pkt 3, 7, 8 i 9 decyzji PLW, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.

Natomiast z przyczyn ukazanych wyżej Sąd dalej idącą skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 2 wyroku.

Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 3 wyroku, uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.