Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 23/20

Uzasadnienie

Przedmiot postępowania sądowoadminisreacyjnego stanowi skarga G. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 12 listopada 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu z dnia 7 sierpnia 2019 r.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 7 sierpnia 2019 r., nr [...], Naczelnik Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu, działając na podstawie art. 92a ust. 2, ust. 4 i ust. 8 oraz art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, nałożył na G. S. (zwanego dalej skarżącym) – jako na zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie A Sp. z o.o. B sp. k., karę pieniężną w kwocie 500 zł, za niewyposażenie kierowcy w wypis z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, tj. za naruszenie określone pod lp. 1.5 załącznika nr 4 do ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 20 lutego 2019 r. w miejscowości [...] funkcjonariusze służby celno-skarbowej zatrzymali do kontroli drogowej pojazd o nr rej. [...]. Kierujący – A. J. (zwany dalej kierowcą) oświadczył, że wykonuje przewóz drogowy na potrzeby własne dla przedsiębiorstwa A Sp. z o.o.

B sp. k. Na żądanie kontrolujących nie okazał on jednak wypisu z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, wypisu z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub innego wymaganego w związku z przewozem drogowym dokumentu, o którym mowa w art. 87 ustawy. W trakcie czynności sprawdzających w Krajowym Rejestrze Elektronicznym Przedsiębiorców Transportu Drogowego (KREPTD) nr wpisu [...] ustalono, że zarządzającym transportem w przedsiębiorstwie jest G. S., który posiada certyfikat nr [...], wydany dnia 4 lutego 2010 w zakresie wykonywania krajowego transportu drogowego rzeczy. Po wszczęciu postępowania - postanowieniem z dnia 13 czerwca 2019 r., skarżący złożył wyjaśnienia, z których wynika, że komplet dokumentów zawsze znajduje się w pojazdach floty, jaką dysponuje spółka, a wyposażanie kierujących tymi pojazdami każdorazowo przed wyruszeniem w trasę stanowiłoby duże utrudnienie z uwagi na profil działalności Spółki.

Dokonując oceny tak ustalonego stanu faktycznego organ wskazał, że szczególny zakres wymagań merytorycznych dotyczących osoby zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie, został określony w załączniku nr I Rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 (Dz.U.UE.L.2009.300.51 z dnia 01.07.2013 r.). Definicja "zarządzającego transportem" została sformułowana w art. 2 pkt 5 tego aktu, a obowiązkiem wyznaczenia takiej osoby obarczona została każda firma transportowa. Odpowiedzialność zarządzającego transportem (analogicznie jak odpowiedzialność przedsiębiorcy) ma charakter administracyjny i nie jest oparta na zasadzie jego winy. Do stwierdzenia zaistnienia naruszenia wystarczające jest, co do zasady, stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym, nawet jeżeli doszło do niego w sposób niezawiniony. Wskazując na art. 92a ust. 2 ustawy organ uznał, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 92b i art. 92c ustawy przewidujące możliwość zwolnienia zarządzającego z odpowiedzialności za naruszenia stwierdzone w czasie kontroli.

Wyjaśnił, że art. 4 ust. 2 lit. b rozporządzenia WE nr 1071/2009 wprost wskazuje, że zarządzający transportem w przedsiębiorstwie winien dopełnić obowiązku sprawdzenia dokumentów przewozowych, do których zalicza się m.in. wypis ze stosownej licencji/zezwolenia/zaświadczenia. W sprawie nie można natomiast dopatrzeć się żadnych zdarzeń lub okoliczności, których osoba zarządzająca transportem w przedsiębiorstwie, będąca certyfikowanym specjalistą w dziedzinie transportu drogowego nie mogła przewidzieć, a które powinien udowodnić zarządzający jako wywodzący skutki prawne wynikające z przepisów ewentualnie zwalniających go z odpowiedzialności. Organ wskazał na obowiązek kierowcy dotyczący posiadania i okazywania wymaganych dokumentów - w tym wypisu z zaświadczenia, potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej i zaznaczył, że zgodnie z art. 92a ust. 8 ustawy wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 2, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 4 do ustawy.

W odwołaniu skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika) zarzucił powyższej decyzji naruszenie:

1. - art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że odwołujący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, które nastąpiło wskutek działania kierowcy, gdyż poruszał się on samochodem wyposażanym w wypis z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, lecz nie okazał tego zezwolenia w trakcie kontroli 20 lutego 2019 roku;
2. - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak należytego, wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy i w konsekwencji błędne przyjęcie, że odwołujący nie wyposażył kierowcy w zezwolenie na wykonywania zawodu przewoźnika drogowego, podczas gdy do nieokazania wypisu z zaświadczenia w trakcie kontroli doszło z wyłącznej winy kierowcy.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie, a także o przeprowadzenie dowodów z pisma Spółki z dnia 2 kwietnia 2019 r., z zeznań skarżącego oraz z dokumentów z akt Starosty [...] dotyczących licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego nr [...]. Skarżący wywodził, że nieprzedstawienie wypisu w trakcie kontroli wynikało wyłącznie z zaniechania kierowcy. Wskazał, że zapewnił właściwą organizację pracy w przedsiębiorstwie tak, aby uniknąć naruszeń przepisów prawa przez pracowników. Podlegający mu kierowcy mają obowiązek sprawdzać stan techniczny pojazdu oraz komplet dokumentów przed wyruszeniem w trasę. W sytuacji wykrycia usterki lub braku dokumentów kierowca ma zakaz opuszczania terenu przedsiębiorstwa oraz jest zobowiązany do poinformowania przełożonego o tym fakcie. Kierowca wykonujący przedmiotowy przewóz naruszył te obowiązki.

Wskazując, że na początku 2019 r. przeprowadził kontrolę wszystkich pojazdów w firmie pod względem tego, czy samochody wyposażone są w wymagane dokumenty, w wyniku której nie stwierdzono braków w tym zakresie, odwołujący zaakcentował, że za wyposażeniem wszystkich kierowców w wymagane wypisy z zaświadczenia przemawia także to, że dysponując siedemnastoma samochodami, uzyskał siedemnaście wypisów tego zaświadczenia od Starosty [...]. Dalej odwołujący podniósł, że obarczenie go odpowiedzialnością za działania kierowcy stoi w sprzeczności z celem ustawy o transporcie drogowym, nawet pomimo tego, iż odpowiedzialność ta ma charakter administracyjny. Wskazując na art. 92c ustawy stwierdził, że nie mógł przewidzieć, że kierowca nie dopełni swoich obowiązków i nie sprawdzi przed wyjazdem, czy dysponuje kompletem dokumentów oraz nie okaże tych dokumentów w trakcie kontroli. Na koniec zaznaczył, że dopełnił wszelkich wymaganych w takich sytuacjach aktów staranności.

Postanowieniem z dnia 16 września 2019 r. organ odwoławczy włączył do akt sprawy uwierzytelnioną kopię protokołu kontroli drogowej z dnia 20 lutego 2019 r., nr [...], a postanowieniem z 24 października 2019 r. włączył do akt sprawy także: uwierzytelnioną kserokopię notatki służbowej z dnia 23 kwietnia 2019 r. - sporządzonej w toku postępowania przed organem pierwszej instancji na okoliczność rozmowy telefonicznej z kierowcą oraz złożonych przez niego wyjaśnień, uwierzytelnioną kserokopię pisma pełnomocnika Spółki znajdującego się w aktach sprawy Spółki, odnośnie do skarżącego, jako zarządzającego transportem w Spółce oraz uwierzytelnioną kopię protokołu przesłuchania kierowcy z dnia 20 lutego 2019 r.

Zaskarżoną decyzją z dnia 12 listopada 2019 r., nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał na art. 33 ust. 1 i ust. 10, art. 87 ust. 2, art. 92a ust. 2 i ust. 8 ustawy oraz zapis lp 1.5 załącznika nr 4 do ustawy i uznał za bezsporny fakt, że podczas kontroli 20 lutego 2019 r., kierujący pojazdem o nr. rej. [...] nie okazał wypisu zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. Nie uznał organ za wiarygodną argumentację skarżącego, że kierowca w rzeczywistości został wyposażony w ten dokument, lecz zaniechał jego okazania. W tym zakresie uzasadniał, że gdyby kierowca w momencie kontroli dysponował wypisem zaświadczenia, to okazałby go, przez co uniknąłby mandatu karnego. Ukrywanie takiego dokumentu przez kierowcę należałoby uznać za nieracjonalne. Nie zgodził się też organ odwoławczy z tym, że całkowita odpowiedzialność za nieokazanie wypisu zaświadczenia obarcza kierowcę.

Na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92c ust. 1a ustawy wyjaśnił, że wyruszenie w trasę kierowcy, który nie dysponuje kompletem wymaganych dokumentów jest możliwe do przewidzenia i właściwe zarządzanie transportem zabezpiecza przed taka sytuacją. Z wyjaśnień kierowcy, udzielonych telefonicznie w dniu 23 kwietnia 2019 r. wynika, że w przedsiębiorstwie istnieje taka praktyka, że w każdym pojeździe jest teczka z dokumentami, jednak pojazd nie jest przypisany do konkretnego kierowcy. Oznacza to, że nie kierowcy są wyposażeni w dokumenty, lecz samochody, co może powodować, że nie czują się oni odpowiedzialni za ewentualne zagubienie dokumentów, gdyż w takiej sytuacji znacznie utrudnione jest ustalenie, który z kierowców jest temu winien. Podnoszona w odwołaniu okoliczność, że w przedsiębiorstwie to kierowcy są zobowiązani do zweryfikowania, czy dysponują kompletem dokumentów świadczy o tym, że skarżący - jako zarządzający transportem - nie zajmował się na bieżąco tą kwestią, delegując odpowiedzialność na podległych pracowników, co jest nieefektywne i nie zapewnia prawidłowej organizacji transportu.

Bez znaczenia w sprawie jest natomiast to, że w styczniu 2019 r. zarządzający transportem przeprowadził kontrolę wewnętrzną w zakresie wyposażenia kierowców w zezwolenia, skoro już w lutym 2019 r. jeden z kierowców nie posiadał takiego dokumentu. Dalej organ stwierdził, że skoro kierowca miał możliwość wyruszenia w trasę bez kompletu wymaganych dokumentów, to w tym zakresie transport nie był dobrze zarządzany. Za niemającą znaczenia uznał okoliczność, że kierowcy wyruszają w trasy o różnych porach, często wcześnie rano, gdyż – jak wskazał, z art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 wynika, że zarządzający transportem w sposób rzeczywisty i ciągły zarządza operacjami transportowymi tego przedsiębiorstwa. W dyspozycji art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy nie mieszczą się z kolei sytuacje, które są skutkiem zachowania pracowników i które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy i osoby zarządzającej.

To powinnością osoby zarządzającej jest takie zorganizowanie pracy kierowców i wprowadzenie takich rozwiązań organizacyjnych w firmie, które pozwolą stwierdzić przed wyjazdem danego pojazdu w trasę, czy jego kierowca jest wyposażony w wymagane prawem dokumenty i to bez względu na porę dnia, czy nocy. Ponadto, do przewidzenia jest okoliczność zagubienia dokumentów i to do zarządzającego transportem należy podejmowanie skutecznych, a nie jedynie formalnych działań w celu uniknięcia sytuacji, jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności organ przyjął, że skarżący nie udowodnił istnienia przesłanek, które pomimo stwierdzonych naruszeń mogłyby zwolnić go z odpowiedzialności za powstałe naruszenia, co w konsekwencji uzasadniało nałożenie na niego kary pieniężnej wynikającej z art. 92a ust. 2 ustawy. Wskazał ponadto organ, że nie są zasadne zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przepisów k.p.a., gdyż postępowanie przeprowadzono w sposób prawidłowy, a ustalony w sprawie stan faktyczny znajduje pełne oparcie materiale dowodowym zebranym wyczerpująco i ocenionym w granicach art. 80 k.p.a.

Powyższą decyzję skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze powtórzył zarzuty i argumenty sformułowane w odwołaniu, tj. dotyczące naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy oraz naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Ponadto zarzucił zaskarżonej decyzji także naruszenie:

1. - art. 79 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niezawiadomienie skarżącego o przesłuchaniu kierowcy i uniemożliwienie skarżącemu zadawania pytań świadkowi, co w konsekwencji doprowadziło do ograniczania prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym;
2. - art. 78 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań skarżącego oraz nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach Starosty [...] dotyczących licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego numer [...].

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy wywodząc, że w sprawie nieprawidłowo został zebrany materiał dowodowy, a organy bezpodstawnie odmówiły zastosowania art. 92c ust. 1 ustawy, gdyż dochował on wszelkich aktów staranności i wyposażył kierowcę w wypis wymaganego zaświadczenia. Wskazał, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do argumentu odwołania dotyczącego uzyskania dla 17 samochodów, 17 wypisów zaświadczenia. Stwierdził również, że osobą wyłącznie odpowiedzialną za brak okazania wypisu jest kierowca, a stanowisko organów stanowi przejaw skrajnego formalizmu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, w tym co do zarzutów sformułowanych już w odwołaniu i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że kierowca nie został przesłuchany w charakterze świadka w przedmiotowej sprawie lecz w innej sprawie - wobec odmowy przyjęcia mandatu karnego - w charakterze podejrzanego o popełnienie wykroczenia z art. 92 ustawy. Nie zaistniały zatem podstawy do zawiadomienia skarżącego o tym przesłuchaniu z uwagi na to, że w dacie przesłuchania nie zostało jeszcze wszczęte postępowanie administracyjne wobec zarządzającego transportem, a skarżący nie był stroną sprawy o wykroczenie. Sporządzony na tę okoliczność protokół, jako dowód mogący się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, został włączony do akt przedmiotowej sprawy postanowieniem z dnia 24 października 2019 r. i skarżący mógł się z nim zapoznać.

W kwestii odpowiedzialności skarżącego za stwierdzone naruszenie organ wyjaśnił, że wobec zeznań kierowcy, że podczas kontroli posiadał on wszystkie inne niezbędne dokumenty i nie sprawdził kompletu dokumentów uznano, że wypisu z zaświadczenia na przewozy drogowe wśród dokumentów nie było, a nie jak twierdzi skarżący, że kierowca go nie dostał. Fakt dysponowania wystarczającą liczbą wypisów z zaświadczeń nie oznacza z kolei, że każdy samochód został w taki dokument wyposażony. W kwestii zakazu opuszczania przez kierowców terenu przedsiębiorstwa w przypadku m.in. braku pełnej dokumentacji w samochodzie organ wskazał, że okazał się on być niewystarczającym do zapewnienia przestrzegania przepisów prawa, a zatem zawiódł nadzór sprawowany przez zarządzającego transportem.

Ponadto, ustanowienie takiego zakazu świadczy o delegowaniu odpowiedzialności na podległych pracowników (kierowców), co jest nieefektywne i nie zapewnia prawidłowej organizacji transportu. Stwierdzając, że w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy organ podkreślił, że zagubienie istotnych dokumentów jest sytuacją, którą można przewidzieć i to do zarządzającego transportem należy podejmowanie skutecznych, a nie jedynie formalnych działań, w celu uniknięcia takiej sytuacji, a także zapobieganie jej skutkom, jeśli jednak wystąpią (np. poprzez pozyskanie większej ilości wypisów z zaświadczenia). Wskazując na treść art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 zaznaczył, że w dyspozycji art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy nie mieszczą się sytuacje, które są skutkiem zachowania pracowników i które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy i osoby zarządzającej.

To powinnością osoby zarządzającej jest takie zorganizowanie pracy pracownikom i wprowadzenie takich rozwiązań organizacyjnych w firmie, które pozwolą stwierdzić przed wyjazdem danego pojazdu w trasę, czy jego kierowca jest wyposażony w wymagane prawem dokumenty. Kontrola sprawowana w ramach zarządzania transportem powinna być zatem skuteczna i rzeczywista, a nie polegająca jedynie na ustanawianiu zasad, których przestrzeganie nie jest następnie weryfikowane. Jako nieuzasadniony organ uznał zarzut naruszenie art. 78 k.p.a. wskazując, że uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu przez stronę podlega ograniczeniu pod względem celowości i konieczności zapewniania szybkości postępowania. W sprawie nie jest kwestionowane to, że Starosta [...] wydał siedemnaście wypisów z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne jednakże okoliczność ta nie może dowieść - jak tego chce skarżący - że taki wypis znajdował się w kabinie samochodu poddanego kontroli.

Przeczą temu ustalenia kontroli zawarte w protokole, do którego kierowca nie wniósł uwag. Przesłuchanie skarżącego było niecelowe również dlatego, że jego stanowisko w zakresie wyposażenia kierowcy w przedmiotowe zaświadczenie zostało wyrażone zarówno w odwołaniu, jak i na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Było zatem znane organowi odwoławczemu i zostało poddane ocenie w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) zwanej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa materialnego. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją nałożono na skarżącego – jako na osobę zarządzającą transportem w A Sp. z o.o. B sp. k., karę pieniężną w kwocie 500 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58, z późn. zm.) zwanej nadal ustawą, która w art. 92a ust. 2 ustala odpowiedzialność osoby zarządzającej transportem za naruszenie przepisów ustalających warunki i obowiązki tego przewozu, określając jednocześnie ogólne granice wysokości kary za naruszenia w tym zakresie. Zgodnie z tą regulacją zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 2000 złotych za każde naruszenie. Na podstawie art. 92a ust. 4 ustawy suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 2, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli, nie może przekroczyć kwoty 3000 złotych.

Odpowiedzialność osoby zarządzającej transportem ma charakter administracyjny. Została ona wprowadzona w miejsce wcześniejszej odpowiedzialności wykroczeniowej, na mocy ustawy nowelizującej z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1481). W konsekwencji, wcześniej obowiązująca odpowiedzialność osoby zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie oparta w istocie na zasadzie winy, została zmieniona i de facto zrównana z odpowiedzialnością podmiotu wykonującego przewóz drogowy, tj. odpowiedzialnością mającą charakter obiektywny, a nie subiektywny. Odpowiedzialność administracyjna ma bowiem charakter odpowiedzialności niezależnej od winy w tym sensie, że jest ponoszona co do zasady z tytułu wystąpienia określonego skutku (stwierdzonego naruszenia), bez konieczności wykazywania związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego a powstałym skutkiem.

Odpowiedzialność ta zbliżona jest zatem do odpowiedzialności ponoszonej na zasadzie ryzyka, choć nie ma charakteru nieograniczonego, gdyż przepisy przewidują możliwość odstąpienia od nałożenia kary w sytuacjach określonych w art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 ustawy. Wykazanie wystąpienia okoliczności określonych w tych przepisach ciąży jednak na osobie chcącej uwolnić się od odpowiedzialności i stąd nie jest obowiązkiem organu prowadzenie w tym zakresie z urzędu postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 580/19 i powołane tam orzecznictwo; dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że dla ustalenia odpowiedzialności przewidzianej w art. 92a ust. 2 ustawy wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem.

Zgodnie z art. 92a ust. 8 ustawy, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 2, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, określa załącznik nr 4 do ustawy.

Ustalone w tym załączniku kary pieniężne zostały określone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów i kara nie może być nałożona w innej wysokości.

Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ, co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 2 i ust. 4 ustawy.

W graniach niniejszej sprawy oceny dokonano w kontekście zaistnienia naruszenia określonego pod lp. 1.5 załącznika nr 4 do ustawy, polegającego na niewyposażeniu kierowcy w wypis z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, za które ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości 500 zł.

W zaskarżonej decyzji zasadnie stwierdzono, że naruszenie to jest konsekwencją rozwiązań prawnych określających warunki wykonywania transportu drogowego i odnosi się ono do obowiązku określonego w art. 33 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z tym przepisem, przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. W art. 33 ust. 10 ustawy zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru zaświadczenia, o którym mowa w ust. 1 oraz wypisu z tego zaświadczenia. Stosownie zaś do art. 87 ust. 2 ustawy, podczas przewozu drogowego wykonywanego na potrzeby własne kontrolowany jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli, oprócz odpowiednich dokumentów wymaganych przy takim przewozie, określonych w ust. 1, wypis zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 10

Z powyższych regulacji wynika, że przed rozpoczęciem wykonywania przewozu drogowego na potrzeby własne przedsiębiorca powinien uzyskać wymagane zaświadczenie, którego wypis kierowca jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli podczas przewozu drogowego wykonywanego przez przedsiębiorcę na potrzeby własne. Konsekwencje niewyposażenia kierowcy w wypis z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne - w postaci kary określonej pod lp. 1.5 załącznika nr 4 do ustawy, obciążają zarządzającego transportem, który zgodnie z art. 2 pkt 5 rozporządzenia (WE) 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26 WE (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, s. 51 z późn. zm.) oznacza osobę fizyczną zatrudnioną przez przedsiębiorcę lub, jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, tę osobę fizyczną lub, w razie potrzeby, inną osobę fizyczną wyznaczoną przez tego przedsiębiorcę na podstawie umowy, zarządzającą w sposób rzeczywisty i ciągły operacjami transportowymi przedsiębiorcy.

Osoba ta jest odpowiedzialna za zapewnienie realizacji działalności przewozowej zgodnie z przepisami dotyczącymi transportu drogowego, a przez to ponosi także odpowiedzialność za naruszenia w tym zakresie.

W toku postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie ustalono, że skarżący jest osobą zarządzającą transportem w A Sp. z o.o., zwaną dalej również Spółką. Okoliczność ta nie jest sporna, podobnie jak i fakt nieokazania przez kierowcę wypisu z uzyskanego przez Spółkę zaświadczenia. Z protokołu kontroli drogowej, przeprowadzonej 20 lutego 2019 r. bezsprzecznie wynika, że kierowca nie okazał wypisu zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie na rzecz ww. Spółki przewozu drogowego na potrzeby własne. Protokół jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Strona skarżąca nie podważa dokonanych w nim ustaleń i nie kwestionuje przedstawionego przez organ stanu faktycznego. Należy zatem stwierdzić prawidłowość stanowiska organów co do zaistnienia stwierdzonego naruszenia.

Istotą sporu jest natomiast zasadność nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie. Skarżący wskazuje bowiem na wyłączenie jego odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1, ustawy podnosząc, że dochował wszelkich aktów staranności i wyposażył kierowcę w wymagany dokument, a na działanie kierowcy nie miał wpływu i nie mógł go przewidzieć.

W kontekście stanowiska skarżącego zaznaczyć należy, że na podstawie art. 92b ust. 2 i art. 92c ust. 1a ustawy do wyłączenia odpowiedzialności zarządzającego transportem odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 92b ust. 1 pkt 1 oraz art. 92c ust. 1 ustawy. Zwolnienie się z odpowiedzialności przez osobę zarządzająca transportem w przedsiębiorstwie możliwe jest zatem jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych tymi regulacjami.

Z treści art. 92b ust. 1 ustawy jednoznacznie wynika, że dotyczy on wyłącznie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. Nie obejmuje on stwierdzonego naruszenia i wobec tego przepis art. 92b ust. 1 pkt 1 ustawy nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania.

Bez wątpienia też ze stanu faktycznego badanej sprawy nie wynika, aby mogły w sprawie zaistnieć okoliczności stanowiące podstawę do zwolnienia skarżącego z odpowiedzialności, wskazane w art. 92c ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy. Nie ujawniono bowiem, aby za przedmiotowe naruszenie na skarżącego została nałożona kara przez inny uprawniony organ (pkt 2), a od dnia ujawnienia naruszenia nie upłynął okres ponad 2 lat (pkt 3).

Wreszcie też w ocenie Sądu, w toku całego postępowania administracyjnego skarżący nie powołał się na żadne okoliczności faktyczne, które mogłyby być zakwalifikowane przez organy jako wyczerpujące przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Stąd prawidłowo organy uznały, że w sprawie wskazany przepis nie mógł znajdować zastosowania, co organ odwoławczy wyjaśnił w zakażonej decyzji.

Wyjaśnić przyjdzie, że na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92c ust. 1a ustawy nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 2, na zarządzającego transportem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że zarządzający transportem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Wskazane przesłanki odnoszą się do sytuacji wyjątkowych. Przykładowo, chodzić tu będzie o sytuacje spowodowane siłą wyższą lub działaniem osób trzecich, którym pomimo podjęcia niezbędnych środków nie można było zapobiec.

Zastosowanie powyższego przepisu wymaga zatem wykazania przez stronę, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć (obie przesłanki spełnione muszą być kumulatywnie). Tak sformułowane przesłanki odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach zarządzający transportem nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Dla zwolnienia się z odpowiedzialności musi on zatem wykazać, że w ramach rzeczywistego i ciągłego zarządzania operacjami transportowymi przedsiębiorstwa, dołożył należytej staranności, czyli uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek jakichś nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia przepisów prawa.

Podkreślić trzeba, że zadaniem zarządzającego transportem jest sprawowanie takiego nadzoru nad operacjami transportowymi przedsiębiorcy, aby nie dochodziło do naruszeń. Odpowiedzialność ta jest szeroka i nie jest możliwe zwolnienie się z niej poprzez wskazanie, że to kierowca samowolnie dokonuje pewnych czynności bez wiedzy osób odpowiedzialnych za prawidłowe funkcjonowanie przedsiębiorstwem. Zarządzający transportem winien wprowadzić takie rozwiązania organizacyjne, dyscyplinę pracy oraz nadzór nad pracą kierowców, które będą eliminować naruszenia. Nie może też wywodzić braku swojej odpowiedzialności z okoliczności, które wiążą się z obciążeniem obowiązkami w tym zakresie innych osób, w tym kierowców. To do jego obowiązków należy bowiem zarządzaniem operacjami transportowymi, z czym wiąże zapewnienie realizacji transportu zgodnie z przepisami prawa w tym dbałość o to, aby kierowca przed rozpoczęciem przewozu drogowego wyposażony był w wymagane dokumenty.

W niniejszej sprawie skarżący upatruje braku swej odpowiedzialności w tym, że uzyskał 17 wypisów zaświadczeń i wyposażył w nie każdy z 17-tu samochodów, a w przedsiębiorstwie ustanowiono zakaz opuszczania przez kierowców terenu przedsiębiorstwa bez pełnej dokumentacji w samochodzie. Wskazuje, że nie mógł przewidzieć tego, że kierowca nie sprawdzi przed wyjazdem, czy dysponuje kompletem dokumentów oraz, że nie okaże ich w trakcie kontroli.

Dostrzec jednak przyjdzie, że wyjaśnienia te nie zostały poparte przez skarżącego żadnymi dowodami, w tym np. potwierdzającymi wprowadzenie w przedsiębiorstwie procedury sprawdzania kompletu dokumentów przed wyjazdem oraz wskazującymi na to, że w dniu kontroli samochód objęty kontrolą został wyposażony w wymagany wypis zaświadczenia. Okoliczności tych w szczególności nie potwierdził kierowca, który zeznał, że przed wyjazdem z firmy nie sprawdził kompletności dokumentów. Tymczasem to skarżący powinien udowodnić swoje twierdzenia. Organy nie mają bowiem obowiązku z urzędu podejmować ustaleń co do przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Ciężar udowodnienia okoliczności zwalniających z odpowiedzialności za naruszenia popełnione przez kierowców, objętych hipotezą tego przepisu, spoczywa na zarządzającym transportem, gdyż to on wywodzi z tego przepisu skutki prawne. Musi on wykazać, a nie tylko wskazać, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę. Brak takiego wpływu musi przy tym istnieć realnie.

W niniejszej sprawie, skarżący nie wykazał tego rodzaju zdarzeń, jak również żadnych obiektywnych, nieprzewidywalnych, nadzwyczajnych okoliczności, które zwalniałyby go z konsekwencji zaistniałego naruszenia.

W szczególności do okoliczności takich nie można zaliczyć przeprowadzenia przez skarżącego w styczniu 2019 r. kontroli wewnętrznej w zakresie wyposażania kierowców w zezwolenie, skoro, jak słusznie akcentował organ odwoławczy, już w lutym 2019 r. jeden z kierowców nie posiadał takiego dokumentu.

Ponadto, z wyjaśnień samego skarżącego wynika, że to pojazdy, a nie kierowcy zostali wyposażone w dokumenty, przy czym pojazdy te nie zostały przypisane do konkretnych kierowców. Nie można zatem uznać za udowodnioną okoliczności, że przed wyjazdem z przedsiębiorstwa kierowca został wyposażony w wymagany wypis zaświadczenia. Skarżący nie potwierdził w żaden sposób, że ten konkretny kierowca w dniu kontroli, przed wyjazdem z przedsiębiorstwa był w posiadaniu brakującego dokumentu. Nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dowodów. Potwierdzona przez niego praktyka stosowana w przedsiębiorstwie – polegająca wyłącznie na obowiązku sprawdzenia kompletności dokumentów przez kierowców wskazuje natomiast, że nadzór zarządzającego transportem nie jest realizowany prawidłowo. Słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, że wyposażenie w dokumenty samochodów, a nie kierowców może powodować, że kierowcy nie czują się odpowiedzialni za ich zagubienie, zwłaszcza, że trudno ustalić który z kierowców jest temu winien.

Skarżący twierdzi, że zaistniałe naruszenia były wynikiem wyłącznie samodzielnego, indywidualnego działania kierowcy, o którym nie wiedział i na które nie miał wpływu. W ocenie Sądu, działanie kierowcy, nawet jeśli zawinione, nie było jednak działaniem nadzwyczajnym, wynikającym z niemożliwych do przewidzenia przez zarządzającego transportem okoliczności, na które nie miał on wpływu.

Na gruncie niniejszej sprawy podzielić należy pogląd, że samowolne działanie kierowcy prowadzące do naruszenia wymogów, jakie przewidują przepisy prawa regulujące wykonywanie działalności w zakresie transportu drogowego, nigdy nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika. To podmiot wykonujący transport drogowy jako pracodawca jest obciążony skutkami niewłaściwego doboru pracowników i w konsekwencji zmuszony jest ponosić straty wynikłe z ich działań. Dlatego profesjonalny przewoźnik winien mieć świadomość, że sprawowany przez niego nadzór nad przestrzeganiem przez kierowców przepisów powinien być nadzorem ciągłym, realnym i skutecznym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 965/19 i powołane tam orzecznictwo; dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na podstawie art. 92c ust. 1a ustawy takie rozumienie omawianego przepisu znajduje zastosowanie również do zarządzającego transportem.

Skarżący, jako profesjonalnym podmiot zarządzający operacjami transportowymi w przedsiębiorstwie w sposób rzeczywisty i ciągły, a w konsekwencji sprawujący bieżący nadzór na kierowcami – powinien przewidywać możliwość przypadkowego zgubienia lub zniszczenia dokumentów i w ramach czynności zarządzania transportem zastosować takie mechanizmy, które wyeliminowałyby powstawanie naruszeń w pracy kierowców. W szczególności też kontrola wyposażenia ich w wymagane dokumenty powinna być na tyle wnikliwa i częsta, aby istniała możliwość wykrycia nieprawidłowości i podjęcia zaradczych działań, mających na celu minimalizację ewentualnych naruszeń.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, słusznie w zaskarżonej decyzji uznano, że wyruszenie w trasę kierowcy, który nie dysponuje kompletem wymaganych dokumentów jest możliwe do przewidzenia i właściwe zarządzanie transportem zabezpiecza przed taką sytuacją. Zobowiązanie kierowców do weryfikowania, czy dysponują kompletem dokumentów świadczyć może z kolei o braku nadzoru w tym zakresie ze strony zarządzającego transportem i braku zapewnia prawidłowej organizacji przewozów. Sam fakt, że przedsiębiorąc dysponował liczbą wypisów zaświadczeń, która odpowiadała liczbie posiadanych pojazdów nie oznacza natomiast, że w dniu kontroli kierowca był wyposażony w taki wypis.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że twierdzenia skarżącego nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy.

W przedmiotowej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania. W sprawie nie zachodziła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącego, tj. z przesłuchania strony i z dokumentów znajdujących się w aktach dotyczących licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego.

Podkreślić trzeba, że szeroki zakres środków dowodowych przewidzianych na podstawie art. 75 k.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania, jeśli dana okoliczność została wyjaśniona. O przeprowadzeniu dowodu decyduje jego przydatność dla wyjaśnienia okoliczności sprawy. Skoro skarżący wypowiedział się w sprawie i przedstawił swoje stanowisko, które zostało rozważone w zaskarżonej decyzji, a wskazane przez niego dowody nie mogą wprost dowieść, że sporny wypis znajdował się w dyspozycji kierowcy w chwili kontroli, to niecelowe było ich przeprowadzanie. W toku prowadzonego postępowania w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustalono okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia.

Nie można zgodzić się ze skarżącym, który zarzuca organowi naruszenie art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. na skutek braku zapewnienia mu udziału w przesłuchaniu kierowcy. W niniejszej sprawie taki dowód nie był bowiem przeprowadzony. Jako dowód w sprawie dopuszczony został protokół z przesłuchania, które miało miejsce w innym postępowaniu (nakładającym karę na kierowcę). Takie działanie organu było uzasadnione i znajdowało umocowanie w treści art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przesłuchanie kierowcy na okoliczność posiadania wymaganych dokumentów w dniu kontroli niewątpliwie było istotnym dowodem, a skoro został już przeprowadzony na potrzeby innego postępowania, to nie zachodziła konieczność jego ponownego przeprowadzania. Wystarczające było dopuszczenie tego dowodu w niniejszej sprawie.

Zauważyć również trzeba, że skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu i stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., przed wydaniem zaskarżonej decyzji mógł wypowiedzieć się co do zebranych dowodów – w terminie ustalonym postanowieniem z dnia 24 października 2019 r., z którego to prawa jednak nie skorzystał.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do zarzutów skarżącego i prawidłowo wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne przyjętego rozstrzygnięcia. Uwzględnił w tym zakresie zgromadzone dowody oraz rozważył twierdzenia skarżącego co czyni nieuzasadnionymi także zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Reasumując Sąd uznał, że w niniejszej sprawie właściwie zostały ustalone podstawy faktyczne i prawne do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 2 ustawy. Jednocześnie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary w trybie art. 92b ust. 1 pkt 1 i wyłączenie odpowiedzialności skarżącego na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego były niezasadne. W toku prowadzonego postępowania w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustalono okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania pouczono stronę o możliwości złożenia dowodów wskazujących na spełnienie przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wyjaśnił podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia. Wskazał przesłanki, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, a dokonana ocena znajdowała potwierdzenie w materiale dowodowym. Skarżący, co wymaga podkreślenia, nie wskazał przy tym żadnych okoliczności mogących powodować zwolnienie go z odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.