Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. J. (zwaną dalej skarżącą lub wnioskodawczynią) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 2 grudnia 2020 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Olesna z dnia 19 października 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 28 września 2020 r. skarżąca wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Oleśnie (dalej w skrócie: OPS) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem – M. J. urodzonym [...]. Do wniosku załączyła m.in.
- 1) wyjaśnienie, w którym wskazała, że pracę rozpoczęła [...] i zrezygnowała z niej [...], aby opiekować się niepełnosprawnym synem; otrzymywała przysługujące jej świadczenie z tytułu tej opieki, które obecnie przewyższa kwotę otrzymywanej emerytury, stąd zwróciła się o przyznanie i wypłacanie świadczenia pielęgnacyjnego w aktualnie obowiązującej wysokości, pomniejszonego o należną emeryturę;
- 2) orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 24 maja 1999 r., nr [...], zaliczające syna do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; orzeczenie zostało wydane na stałe, a znaczny stopień niepełnosprawności został określony od dzieciństwa;
- 3) decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 marca 2020 r. w sprawie waloryzacji przyznanej skarżącej emerytury.
Decyzją z dnia 19 października 2020 r. Kierownik OPS, działając z upoważnienia Burmistrza Olesna, odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem – M. J. Rozstrzygnięcie zostało wydane m.in. na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury lub innego świadczenia emerytalno-rentowego. Organ uznał, że skoro skarżąca jest uprawniona do emerytury, to w sprawie zaistniała negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, powodująca, iż wnioskowane świadczenie nie może zostać przyznane.
W ocenie organu, również podniesiona przez skarżącą okoliczność, że obecnie świadczenie pielęgnacyjne przewyższa kwotę przysługującej wnioskodawczyni emerytury, nie przemawia za pozytywnym rozpatrzeniem jej wniosku.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca powołała się na poglądy sądów administracyjnych, wedle których art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. W związku z powyższym wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 2 grudnia 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania i wskazało na przepisy ustawy, w tym art. 17 ust. 1, ust. 1b oraz ust.
5. Zdaniem Kolegium, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy nie pozostawia żadnych wątpliwości, że ustalone prawo do emerytury osoby sprawującej opiekę wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tej osobie. W tym zakresie Kolegium podzieliło pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Łodzi z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 485/17, że w art. 17 ust. 1 ustawy ustawodawca wymienił podmioty, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przy spełnieniu dodatkowych warunków. Jednocześnie jednak w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy ustawodawca zastrzegł, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Zatem, wobec jednoznacznie sformułowanych w art. 17 ust. 5 ustawy negatywnych przesłanek, ustalone prawo do emerytury wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do argumentów odwołania, Kolegium odwołało się do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/GI 969/19, w którym wskazano, że przepisy art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy jako norma bezwzględnie obowiązująca nie pozostawiają organom administracji orzekającym w tego rodzajach sprawach żadnego luzu decyzyjnego. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który regulowałby kwestię przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a pobieraną emeryturą. Ponadto ustawodawca przyjął, że korzystniejsza z punktu widzenia osoby uprawnionej do tego świadczenia i osoby pozostającej pod opieką jest sytuacja, w której dana osoba, także ta opiekująca się dzieckiem niepełnosprawnym, zaspokaja potrzeby swojej rodziny z emerytury. Świadczy o tym mechanizm działania szeroko rozumianego systemu zabezpieczenia społecznego, co więcej, z emerytury nie można przejść na świadczenie pielęgnacyjne. Nie ma natomiast przeszkód prawnych, aby ze świadczenia pielęgnacyjnego przejść na emeryturę, gdy osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego osiągnie ustawowo określony wiek emerytalny i wymagany okres ubezpieczenia, ponieważ za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne opłacane są składki na ubezpieczenia społeczne (art. 6 ust. 2a pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Mechanizm ten działa więc w jedną stronę, stwarzając osobom opiekującym się dziećmi niepełnosprawnymi warunki do przechodzenia na docelowe świadczenie, czyli emeryturę. Organ podkreślił też, że jest związany wskazanymi wyżej przepisami prawa przy przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Wykazanie przez wnioskodawczynię, że spełnia ona ustawowe kryteria do otrzymania wnioskowanego świadczenia, obliguje organ do jego przyznania w drodze decyzji administracyjnej, natomiast ich niespełnienie powoduje konieczność wydania decyzji odmownej. Organ wyjaśnił, że ustawodawca nie zamieścił w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone we wskazanych wcześniej przepisach, nie pozostawił tym samym organom administracyjnym prawa do przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa procesowego i materialnego:
- - art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego i bezzasadne przyjęcie, że skarżąca nie spełniła przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy wszechstronna i wyczerpująca, oparta na zasadach logicznego rozumowania, wskazaniach wiedzy i doświadczenia życiowego analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności złożonych przez odwołującą zaświadczeń lekarskich, orzeczeń na okoliczność wykazania sytuacji zdrowotnej syna, prowadzi do wniosku przeciwnego;
- - art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu, co przejawiało się w prowadzeniu postępowania w sposób, który świadczy o prowadzeniu go w kierunku z góry obranej tezy, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie należy się skarżącej, mimo że taka literalna interpretacja narusza zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej.
W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia, ewentualnie uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca sformułowała też wniosek o dopuszczenie dowodów w postaci orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 22 listopada 2019 r. i orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności syna z dnia 24 maja 1999 r. na okoliczność trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, znacznego stopnia niepełnosprawności, niezdolności do pracy oraz konieczności stałej opieki nad synem i jego stałej pielęgnacji.
W motywach skargi T. J. dowodziła, odwołując się do licznych orzeczeń sądów administracyjnych, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy znajduje zastosowanie do jej sytuacji w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Innymi słowy, posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, czyli w tzw. wysokości netto.
Ponadto nie można wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" do uzyskania świadczenia mniej korzystnego (zasiłku dla opiekuna), którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwania świadczenia poprzedniego (świadczenia pielęgnacyjnego). Skarżąca podkreśliła, że demokratyczne państwo prawa powinno służyć swoim obywatelom w celu realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, szczególnie osobom, które w niezawinionych okolicznościach, rezygnując z pracy, podjęły się opieki nad niepełnosprawnym członkiem swojej rodziny. Akcentowała też, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wyjaśnił, że znane mu są wyroki sądów administracyjnych powołane przez skarżącą, jednak organy administracji publicznej, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z Konstytucją, bowiem w przeciwieństwie do sądów nie korzystają z przymiotu niezawisłości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Kolegium, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Materialnoprawną podstawę ocenianych decyzji stanowiły przepisy cyt. już wcześniej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zwanej nadal ustawą. W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że skarżąca jest osobą, która nie podejmuje zatrudnienia i nie pozostaje w zatrudnieniu, ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej wobec sprawowania opieki nad synem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która to niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa. Wnioskodawczyni spełnia zatem pozytywne przesłanki, od których przepisy uzależniają uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy. Nie budzi też wątpliwości, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, że skarżąca ma ustalone decyzją ZUS prawo do emerytury. W związku z tą okolicznością organy obu instancji zastosowały w sprawie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, który określa negatywne przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wedle tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Istota problemu prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy i zajęcia stanowiska, czy przy zastosowaniu reguł interpretacyjnych wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, a nie tylko językowej w odniesieniu do tego przepisu następuje w istocie wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W tym miejscu konieczne jest wskazanie, że zarówno organy administracji procedujące w przedmiotowej sprawie, jak też i skarżąca w odwołaniu oraz w skardze powołali się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, które w tym zakresie nie jest jednolite. W związku z tym odnotować przyjdzie, że w dominującym obecnie orzecznictwie słusznie odstępuje się od wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Rezultat zastosowania w odniesieniu do omawianego przepisu wyłącznie wykładni językowej prowadzi bowiem do wniosków, które nie pozwalają na ich zaakceptowanie z punktu widzenia konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Niezbędność takiej wykładni wynika także ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
W dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu posiadania przez osobę sprawującą opiekę ustalonego prawa m.in. do emerytury świadczenie to wynosiło 420 zł i było niższe niż świadczenie emerytalne. W roku 2020 świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 1830 zł, zatem pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna, który otrzymuje niższą emeryturę nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej, funkcjonalnej oraz celowościowej oraz narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.
Rozpoznając zatem niniejszą sprawę, Sąd uwzględnił linię orzeczniczą dotyczącą wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych zapoczątkowaną wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18, podtrzymaną w orzeczeniach m.in. WSA w Gdańsku (wyrok z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 472/19), WSA w Poznaniu (wyrok z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 921/19), WSA w Opolu (wyrok z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 168/20; wyrok z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 167/20) i NSA (wyrok z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępnie na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd podziela stanowisko, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie.
Ponadto Sąd w pełni podziela pogląd i wywody prawne zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku NSA o sygn. akt I OSK 254/20, gdzie dokonano wykładni materialnoprawnej podstawy prawnej, w oparciu o którą rozpatrywana jest niniejsza sprawa, w aspekcie konstytucyjnej zasady równości, przyjmując potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. NSA zauważył, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych, jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (przywołano uchwałę NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, a także poglądy wyrażane w piśmiennictwie: M. Zirk-Sadowski "Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego.
Tom 4", s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas "Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji", W-wa 2017, s. 275 i nast.). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski "Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002, s. 65). NSA wyjaśnił również, że u podstaw konieczności zastosowania tej oderwanej od powszechnie stosowanej w latach poprzednich wykładni językowej legła szeroko rozumiana na gruncie przepisów ustawy zasada równości oraz istotne zmiany sytuacji społeczno-ekonomicznej wynikające z opisanego wyżej skokowego wzrostu wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, przewyższającego dynamikę wzrostu świadczeń emerytalno-rentowych.
Zwrócił przy tym uwagę na dokonujące się w ostatnim okresie zmiany o charakterze społecznym, tj. że za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. W uzasadnieniu cytowanego wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. wyjaśniono również wątpliwości, jakie może budzić wybór sposobu rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, tj. albo tak, jak domagała się tego skarżąca w piśmie z dnia 24 września 2020 r., tj. przez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pomniejszonego o wysokość pobieranej emerytury, albo przez umożliwienie zainteresowanej stronie dokonania wyboru świadczenia dla niej korzystniejszego i rezygnacji ze świadczenia mniej korzystnego (niższego).
W tej mierze NSA odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, w którym wyjaśniono, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19).
W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (aktualnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 53), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
W ocenie NSA, w pełni akceptowanej przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy emerytalnej. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Emerytura jest wprawdzie prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.
Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Dalej NSA wywiódł, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a § 1 K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których, tak jak w niniejszym postępowaniu, strona dysponuje dodatkowymi możliwościami wykazania zasadności swojego żądania, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o tych możliwościach, nie potrafiła z nich skorzystać.
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że orzekające organy nie udzieliły skarżącej odpowiedniej informacji ani co do możliwości wyboru świadczenia, ani co do skutków wyboru określonego świadczenia, jak i tego, czy i jakie składki (na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z ubezpieczenia społecznego, zdrowotne) są odprowadzane od przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnienie powyższych kwestii było tym bardziej konieczne, gdy zważyć, że w złożonym do wniosku wyjaśnieniu skarżąca wyraźnie podniosła, że wnosi o przyznanie spornego świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ jego wysokość przewyższa kwotę przysługującej jej emerytury. Sąd uznał zatem, że organy naruszyły nie tylko wskazywany wyżej przepis prawa materialnego na skutek błędnej jego wykładni, ale naruszyły też przepisy postępowania administracyjnego, tj. przywołany wyżej art. 9 i art. 79a K.p.a.
Za takim stanowiskiem Sądu przemawia również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy we wskazanym wyżej zakresie utracił moc prawną z dniem 9 stycznia 2020 r.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, wyjaśnią jednoznacznie kwestię wysokości pobieranej przez skarżącą emerytury i pozostałych przesłanek przyznania świadczenia, poza negatywną przesłanką z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, pouczą ją o możliwości wyboru świadczenia i skutkach prawnych podjętych czynności. Następnie, po pozytywnym zweryfikowaniu tych kwestii, wezwą skarżącą do złożenia stosownych dokumentów (np. decyzji ZUS o zawieszeniu wypłaty emerytury), umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości wraz z odpowiednim pouczeniem o możliwości rezygnacji ze świadczenia pielęgnacyjnego w każdym czasie i ponownego przejścia na świadczenie emerytalne. Po czym, w zależności od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku i dokonanego przez nią wyboru, rozstrzygną sprawę.
W tym stanie rzeczy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Olesna. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Końcowo, wobec faktu złożenia przez skarżącą wniosku dowodowego, zauważyć przyjdzie, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przedstawione przez skarżącą dokumenty nie były natomiast konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ - jak już wcześniej wyjaśniono - wątpliwości Sądu nie budziła prawidłowość ustaleń organów co do tego, że skarżąca jest osobą, która nie podejmuje zatrudnienia i nie pozostaje w zatrudnieniu, ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie opieki nad synem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Ponadto dostrzec trzeba, że dokument w postaci orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności z dnia 24 maja 1999 r. znajduje się już w materiale dokumentacyjnym sprawy, przekazanym przez organ odwoławczy.