Uzasadnienie
Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia [...], Nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 K.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uchylił postanowienie Starosty Brzeskiego z dnia [...] o odmowie podjęcia na wniosek zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej A w L. postępowania zawieszonego z urzędu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza [...] o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku przy ulicy [...] w L. i umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 29 lipca 2007r. o podjęcie zawieszonego z urzędu postępowania przez organ I instancji.
Zaskarżona postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym:
Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej A w L., reprezentowany przez M. S., w piśmie datowanym na dzień 7 listopada 2005r., które skierowane zostało do Wojewody Opolskiego, domagał się m.in. wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza [...] z dnia 18 stycznia 1996r., Nr [...], w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń strychowych na pokój mieszkalny. Żądanie skarżącego w tym zakresie przekazane zostało postanowieniem z dnia 9 grudnia 2005r. Staroście Brzeskiemu. Starosta Brzeski pismem z dnia 12 stycznia 2007r. zwrócił się do Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej A w L. o sprecyzowanie żądania, a mianowicie czy wnosi o zawieszenie postępowania wznowieniowego, czy też o jego umorzenie. Odpowiedzi na powyższe zapytanie udzielił w imieniu zarządu jego członek –M. S., który oświadczył, iż wnosi o zawieszenie postępowania w zakresie żądania dotyczącego wznowienia.
Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2006r. Starosta Brzeski zawiesił na wniosek strony postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza [...] o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku przy ulicy [...] w L. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2007r. Starosta Brzeski na żądanie strony podjął zawieszone postępowanie. Następnie postanowieniem z dnia 9 maja 2007r. Starosta Brzeski, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100, art. 101 § 1 i § 3 K.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek M. S. wnioskiem z dnia 7 listopada 2005r. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza [...] w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku przy ulicy [...] w L. W uzasadnieniu organ wskazał, iż równolegle z postępowaniem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza [...] z dnia 18 stycznia 1996r., Nr [...], w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku przy ulicy [...] w L. toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, a zatem niemożliwym jest prowadzenie postępowania wznowieniowego, co do decyzji, która może zostać wycofana z obiegu prawnego. Powyższe uzasadnia, zatem zawieszenie n/n postępowania.
W dniu 8 sierpnia 2007r. do Starostwa Powiatowego w Brzegu wpłynął wniosek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej A w L. z dnia 29 lipca 2007r., reprezentowanej przez jej członka, o podjęcie zawieszonego postępowania.
Postanowieniem z dnia [...], Nr [...], Starosta Brzeski odmówił podjęcia na wniosek strony zawieszonego z urzędu postępowania. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż nie jest stroną postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności przez Wojewodę Opolskiego decyzji Burmistrza L. z dnia 18 stycznia 1996r. w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku przy ulicy [...] w L. i stąd też nie jest informowany o jego przebiegu. Wiadomości, które organ powziął z pism M. S. nie obligują go na obecnym etapie postępowania do jego podjęcia, gdyż tryb postępowania Starosty Brzeskiego uzależniony jest od "przyjętych rozstrzygnięć ostatecznych i prawomocnych wyższych instancji".
Zażalenie od powyższego postanowienia wniosła Wspólnota Mieszkaniowa A w L. W zażaleniu datowanym na dzień 7 listopada 2007r. skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia podnosząc, iż Starosta Brzeski mija się z prawdą podając jako przyczynę odmowy prowadzenia postępowania wznowieniowego rzekomo toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. Mało poważnym jest także twierdzenie organu, iż dostarczone przez stronę odpisy wyroku WSA w Warszawie, jak i decyzji Wojewody Opolskiego są tylko wiadomościami powziętymi od M. S. Wskazując na powyższe skarżący stał na stanowisku, iż brak było podstaw do odmowy prowadzenia postępowania wznowieniowego.
Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia [...] uchylił postanowienie Starosty Brzeskiego z dnia [...] o odmowie podjęcia na wniosek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej A w L. postępowania zawieszonego z urzędu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza [...] o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku przy ulicy [...] w L. i umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 29 lipca 2007r. o podjęcie zawieszonego z urzędu postępowania przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska Wojewoda Opolski przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i stwierdził, iż skarżący jako podstawę do wznowienia postępowania wskazał art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4 K.p.a. Uzasadniając podstawy wznowienia postępowania skarżący wskazał, że dowody na podstawie, których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, decyzja wydana została w wyniku przestępstwa oraz, że strona nie brała udziału bez własnej winy w postępowaniu.
W związku z powyższym organ argumentował, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadała dotknięte jest kwalifikowaną wadliwością. Wszczęcie jednak tego postępowania winno, stosownie do art. 149 § 1 K.p.a., nastąpić w formie postanowienia, które może być wydane po spełnieniu przez stronę warunków określonych w art. 148 K.p.a. Dalej uzasadniał organ, że z akt administracyjnych wynika, że organ podjął postanowienie o zawieszeniu postępowania z urzędu.
W związku z powyższym należało uchylić zaskarżone postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania wznowieniowegoi umorzyć postępowanie prowadzone z wniosku skarżącego o podjęcie zawieszonego postępowania.
Z treścią tego postanowienia nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowa A w L. W wywiedzionej do WSA w Opolu skardze wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił chronologię przebiegu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 18 stycznia 1996r. Skarżący dowodził, iż zarówno postępowanie Wojewody Opolskiego, jak również Starosty Brzeskiego jest dla Wspólnoty Mieszkaniowej niezrozumiałe. Skarżący wskazywał zwłaszcza na rozbieżności wynikające z uzasadnień zapadłych decyzji i postanowień.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zasadnicze powody swojego rozstrzygnięcia przedstawił w uzasadnień zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa.
Zgodnie z treścią art. 1 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Poza tym, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast na mocy art. 135 P.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), a także innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest ocena pod względem zgodności z przepisami prawa zaskarżonego postanowienia Wojewody Opolskiego z dnia [...], który uchylił postanowienie Starosty Brzeskiego z dnia [...] o odmowie podjęcia na wniosek zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej A w L. postępowania zawieszonego z urzędu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza [...] o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku przy ulicy [...] w L. i umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 29 lipca 2007r. dotyczące podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie zatem w niniejszej sprawie sprowadzało się do oceny zastosowania przez organy przepisów postępowania administracyjnego dotyczących instytucji zawieszenia postępowania oraz przesłanek i warunków wznowienia postępowania.
Zgodzić należy się z Wojewodą Opolskim, iż Starosta Brzeski po otrzymaniu wniosku skarżącego dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza [...] z dnia 18 stycznia 1996r., Nr [...], w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń strychowych na pokój mieszkalny winien dokonać ustalenia spełnienia bądź nie przez skarżącego przesłanek formalnych warunkujących wszczęcie postępowania wznowieniowego, a mianowicie dochowania m.in. terminu, o którym stanowi art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., oraz powołania się przez stronę na ustawowe przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145 a K.p.a. Zaaprobować także należy stanowisko Wojewody Opolskiego, iż analiza treści wniosku skarżącego wskazywała na to, iż powołał się on w złożonym wniosku o wznowienie postępowania na ustawowe przesłanki, które warunkują wszczęcie postępowania administracyjnego.
Zasadnie także podniósł Wojewoda Opolski, iż przepisy art. 148 K.p.a regulują formę wszczęcia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 148 § 1 K.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia. Powyższe oznacza, że postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, a zatem jego wszczęcie może nastąpić tylko w formie postanowienia. Stanowisko judykatury w tym zakresie uznać należy za ugruntowane (por. wyrok NSA z 26 maja 1989r., sygn. akt IV S.A. 339/89; wyrok NSA z 16 czerwca 1983r., sygn. akt SA/ Ka 245/83).
Zauważyć należy także, iż postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego jest tylko aktem procesowym co oznacza, iż stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie, czy też nie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy mogą być wyłącznie efektem postępowania prowadzonego przez właściwy organ po wydaniu postanowienia o którym stanowi art. 149 § 1 K.p.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 K.p.a.
Reasumując postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego wywiera skutki procesowe.
Lektura akt administracyjnych wskazuje natomiast, iż Starosta Brzeski po otrzymaniu wniosku skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej A w L. dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu przeznaczenia pomieszczeń, nie tylko nie ustalił czy złożenie wniosku nastąpiło z dochowaniem terminu, o którym stanowi art. 148 § 1 i 2 K.p.a., ale także pomimo powołania przez skarżącego na ustawowe przesłanki wznowienia postępowania zawarte w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 4 K.p.a. nie wydał formalnego postanowienia o wznowieniu postępowania bądź decyzji o odmowie jego wznowienia. Zamiast tego organ zawiesił postępowanie w sprawie, w tym ostatnio z urzędu w dniu 9 maja 2007r. Takie czynności organu uznać należało w świetle przedstawionych powyżej przepisów za naruszające prawo procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a tym samym i wymagające od Sądu zastosowania przepisu art. 135 P.p.s.a. Stosownie bowiem do przepisu art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Powyższe spowodowało, iż Sąd uchylił także postanowienie Starosty Brzeskiego z dnia 9 maja 2009r., Nr [...], albowiem niedopuszczalnym jest zawieszenie postępowania wznowieniowego w sytuacji, gdy nie nastąpiło jego wszczęcie. Zaniechanie wydania przez uprawniony organ postanowienia o wznowieniu postępowania w celu rozpoznania żądania wznowienia postępowania, w trybie art. 149 § 1 K.p.a., i podjęcie postanowienia o zawieszeniu postępowania, które stwarza przekonanie u stron, iż doszło do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia są na wstępnym etapie badania dopuszczalności wniosku o wznowienie niedopuszczalne. Skoro wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie w formie postanowienia, to i tym samym jego zawieszenie może nastąpić dopiero po jego wszczęciu.
Wojewoda Opolski uchylając zaskarżone postanowienie Starosty Brzeskiego z dnia [...], Nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania wznowieniowego i umarzając postępowanie zażaleniowe wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 29 lipca 2007r. pozostawił w obrocie prawnym wadliwe postanowienie Starosty Brzeskiego o zawieszeniu z urzędu wznowionego wadliwie postępowania, a tym samym i sam naruszył przepisy postępowania, poprzez uznanie w istocie, że w sprawie nie zostało podjęte postanowienie o zawieszeniu postępowania wznowieniowego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylono zaskarżone postanowienie. Uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a także postanowienia Starosty Brzeskiego z dnia 9 maja 2007r. uzasadnia art. 135 tej ustawy. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji.
Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 tej ustawy, natomiast o kosztach, w punkcie 3 wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i – wobec wyeliminowania z obiegu prawnego wszystkich wydanych w sprawie postanowień - sprowadzają się do przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania, przy zapewnieniu udziału w nim wszystkich jego stron, z uwzględnieniem odpowiednich przepisów postępowania administracyjnego dotyczącego zasad wznawiania postępowania na wniosek strony.
Rozstrzygnięcie Sądu, a zwłaszcza przedstawione podstawy tego rozstrzygnięcia, zwalniają Sąd z obowiązku ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów skargi. Zarzuty te mogą być bowiem przedmiotem oceny w postępowaniu, jakie powinien przeprowadzić organ pierwszej instancji według wskazań wynikających z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.