Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. B. (dalej też jako: "skarżąca" lub "strona") jest decyzja Rektora Uniwersytetu Opolskiego nr 33003.543.2.2022/3 z dnia 22 czerwca 2022 r., który działając na podstawie art. 86 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 574 z późn. zm.) dalej jako: "Prawo o szkolnictwie wyższym", w związku z § 31 ust. 1 Regulaminu świadczeń dla studentów i doktorantów Uniwersytetu Opolskiego (t.j.: Zarządzenie nr 19/2022 Rektora Uniwersytetu Opolskiego z dnia 2 marca 2022 r.) dalej jako: "Regulamin" oraz art. 104 i 107 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) dalej: "Kpa", po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 23 maja 2022 r. od decyzji tego organu z dnia 25 kwietnia 2022 r. w przedmiocie uchylenia decyzji Odwoławczej Komisji Stypendialnej (dalej również w skrócie: OKS) w sprawie stypendium Rektora z dnia 20 grudnia 2021 r., nr [...] - decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.
Wyżej wymienione rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:
Rektor Uniwersytetu Opolskiego, działając z urzędu na podstawie art. 61 § 1 i 4 Kpa, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia decyzji Odwoławczej Komisji Stypendialnej z dnia 20 grudnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie stypendium Rektora. Korzystając z możliwości wypowiedzenia się skarżąca wniosła o umorzenie postępowania, wskazując na prowadzone postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu zawisłe pod sygn. akt II SA/Op 60/22 o odmowie przyznania stypendium rektora, co jej zdaniem skutkuje bezprzedmiotowością kolejnego postępowania w tym przedmiocie. W uzasadnieniu swojego stanowiska strona powołała okoliczności uzasadniające w jej ocenie, że złożenie przez nią skargi wyłącza możliwość wszczęcia kolejnego postępowania w trybie administracyjnym - celem weryfikacji legalności wydanej decyzji, albowiem sprawa przeniesiona została pod jurysdykcję sądu administracyjnego. J. B. powołała się też na orzecznictwo sądów administracyjnych.
Rektor Uniwersytetu Opolskiego decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r., nr 33003.543.2.2022/3, działając na podstawie art. 86 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym w związku z § 31 ust. 1 Regulaminu uchylił w całości decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej w sprawie odmowy przyznania stypendium Rektora z dnia 20 grudnia 2021 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że kwestionowane rozstrzygnięcie jest niezgodne z przepisami art. 107 § 1 pkt 1, pkt 6 oraz pkt 8, a także art. 107 § 3 Kpa, w związku z tym, w ramach wykonywanego prawa do autokontroli, o której mowa w art. 86 ust. 4 Prawo o szkolnictwie wyższym w związku z § 31 ust. 1 Regulaminu uznał, że zasadnym jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się J. B. i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 86 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym. Zarzuciła mu naruszenie:
- – art. 8 § 1 i 2 Kpa "poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej";
- – art. 35 i 36 Kpa "poprzez brak załatwienia sprawy w terminie oraz brak zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie";
- – art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w związku z art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "polegające na wszczęciu oraz prowadzeniu postępowania, w sytuacji kiedy uchylona decyzja stanowi przedmiot postępowania zawisłego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu, pod sygn. akt: II SA/Op/60/22 - co implikuje zawisłość sprawy, a tym samym brak możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania";
- – art. 107 Kpa "poprzez brak zamieszczenia w decyzji pełnego pouczenia dla strony".
Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Rektora Uniwersytetu Opolskiego z dnia 22 czerwca 2022 r., oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania, a także zasądzenie kosztów.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że badanie wydanej przez organ decyzji pod kątem jej zasadności, a przede wszystkim legalności - z uwagi na wywiedzioną wcześniej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - pozbawia ją prawa do sądu. Skarżąca powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17.
Decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r. Rektor utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powołał art. 86 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym oraz § 31 ust. 1 Regulaminu i wskazał, że podniesione przez skarżącą zarzuty są bezzasadne, a w ślad za tym jako nie mające usprawiedliwionych podstaw, nie mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skarżąca zarzuciła decyzjom obu instancji naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie:
- 1. art. 6 Kpa, art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w związku z art. 56 P.p.s.a. "poprzez ich niezastosowanie i wszczęcie oraz prowadzenie postępowania, w sytuacji kiedy uchylona decyzja stanowi przedmiot postępowania zawisłego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu, pod sygn. akt: II SA/Op 60/22 - co implikuje zawisłość sprawy, a tym samym brak możliwości wszczęcia i prowadzenia kolejnego postępowania";
- 2. art. 8 § 1 Kpa w związku z art. 11 Kpa oraz związku z art. 15 Kpa "poprzez prowadzenie przez organ sprawy w sposób uchybiający zasadzie pogłębiania zaufania, albowiem organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje bez dokonania merytorycznego zbadania sprawy";
- 3. art. 107 § 3 Kpa w związku z art. 140 Kpa – "poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy w wydanej decyzji do wszystkich zarzutów Skarżącej podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; jak i poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji",
- 4. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa "poprzez błędne jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji kiedy organ odwoławczy winien był niniejszą decyzję uchylić w całości i umorzyć postępowanie w całości";
- 5. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 Kpa "poprzez niewyjaśnienie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych, jak i załatwienie sprawy wbrew interesowi społecznemu oraz słusznemu interesowi".
Dodatkowo zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 86 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym w związku z § 31 ust. 1 Regulaminu "przez jego błędną wykładnię a zarazem bezpodstawne zastosowanie w sytuacji uprzedniego wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, skutkującego zawisłością sprawy".
Podnosząc te zarzuty wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji oraz decyzji organu I instancji jako wydanych z naruszeniem art. 156 § 2 Kpa, tj. bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa i umorzenie postępowania. Ewentulanie wniosła o uchylenie w całości decyzji organu II instancji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji oraz umorzenie postępowania. Jednocześnie wniosła o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi jej autorka opisała dotychczasowy przebieg postępowania, akcentując wniosek o umorzenie postępowania prowadzonego z urzędu przez Rektora, w trybie art. 86 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym.
Skarżąca powołała uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17 (CBOSA, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), w której rozważana była możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego w tym samym przedmiocie. Podniosła, że organ administracji publicznej - co do zasady - nie może inicjować postępowań dotyczących rozstrzygnięć, wobec których wszczęto postępowanie sądowoadministracyjne.
W odpowiedzi na skargę Rektor reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał agrumentację wskazaną w kwestionowanym rozstrzygnięciu podkreślając, że organ mógł wydać decyzję w trybie art. 86 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym, niezależnie od toczącego się wcześniej postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie II SA/Op 60/22.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), dalej w skrócie: "P.p.s.a.", sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, w granicach sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. postępowanie przeprowadzono na wniosek strony w trybie uproszczonym.
Należy na wstępie podnieść, że przed WSA w Opolu zawisła pod sygnaturą akt II SA/Op 60/22 sprawa ze skargi J. B. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu Opolskiego z dnia 20 grudnia 2021 r., nr [...], utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Komisji Stypendialnej z dnia 16 listopada 2021 r., nr [...], w sprawie odmowy przyznania stypendium Rektora.
Kwestionowane w obecnym postępowaniu rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o art. 86 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym Rektor, w drodze decyzji administracyjnej, uchyla decyzję komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej niezgodną z przepisami prawa. Przepis ten należy rozumieć jako nakaz podjęcia przez rektora decyzji o uchyleniu decyzji komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej w przypadku wydania przez którąkolwiek z nich decyzji niezgodnej z przepisami prawa. Rektor może działać w tym zakresie z urzędu. Uprawnienie Rektora w tym zakresie jest pozakodeksową formą eliminacji rozstrzygnięcia komisji stypendialnej, wynikającą z wymienionego przepisu prawa materialnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Po 412/22, CBOSA).
Wskazana procedura z art. 86 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym to forma postępowania nadzorczego. Dlatego w sprawie będzie mieć zastosowanie uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GPS 1/17), w której Sąd ten uznał, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt Kpa do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.
W uzasadnieniu prawnym podkreślono, iż w wielu przypadkach uruchomienie trybów nadzwyczajnych ograniczone jest terminami, a zatem aby je zachować strona powinna złożyć wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, nie czekając na zakończenie innego postępowania sądowego. Akcentowano, że uruchomienie i przeprowadzenie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego z urzędu, po wszczęciu postępowania przed sądem administracyjnym, może się odbyć w ramach trybu określonego w art. 54 § 3 P.p.s.a., tj. autokontroli, ewentualnie trybu wskazanego w art. 117 § 1 P.p.s.a. tj. mediacji. NSA wskazało je jako jedyne dopuszczone przez ustawodawcę drogi ingerencji przez organ w sprawę, której przedmiot objęty jest już postępowaniem przed sądem administracyjnym.
Dodatkowo podniesiono, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie stanowi podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania zakończonych zaskarżoną decyzją, to jednak organ - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa - jest w takim przypadku zobowiązany do zawieszenia postępowania, aż do prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym. Załatwienie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia przez organ będzie bowiem możliwe dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia. Rozpatrzenie sprawy przez sąd powinno być traktowane, tak jak rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, mając na uwadze powyższą uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja Rektora z dnia 22 czerwca 2022 r. i poprzedzające ją rozstrzygnięcie tego organu z dnia 25 kwietnia 2022 r. były wadliwe i dlatego musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie było natomiast podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 3 P.p.s.a. skoro nawet powołana uchwała NSA dopuszcza wszczęcie postępowania administracyjnego w jednym z trybów nadzwyczajnych tyle, że nakazuje po wszczęciu jego zawieszenie.
Organ ponownie rozpatrując sprawę, która została zainicjowana przez niego z urzędu, jeżeli uzna za zasadne dalsze prowadzenie postępowania w trybie art. 86 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym, winien je zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania wcześniej wszczętej sprawy ze skargi strony, sygn. akt II SA/Op 60/22.
Rację ma bowiem strona skarżąca podkreślając, że organ do czasu prawomocnego zakończenia przez Sąd sprawy ze skargi J. B. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu Opolskiego z dnia 20 grudnia 2021 r., nr [...], nie mógł wydać merytorycznego rozstrzygnięcia wobec kwestionowanego aktu, z zastrzeżeniem art. 54 § 3 P.p.s.a. i art. 117 § 1 P.p.s.a.
Odnosząc się do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Rektora z dnia 22 czerwca 2022 r. i decyzji ją poprzedzającej wskazać należy, że stwierdzone naruszenie nie wypełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Przypomnieć trzeba, że uznanie, iż dany akt władztwa organu administracji publicznej został wydany bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, możliwe jest wyłącznie, gdy ziszczonych jest szereg obiektywnych czynników. Bogate w tej materii orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz doktryna jednoznacznie przyjmują, że dla ziszczenia się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa musi dojść do oczywistości naruszenia prawa, polegającego na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.
Następnie muszą wystąpić skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo i to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, w tym skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki: NSA z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 3503/18, z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1339/21 oraz WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 350/22, CBOSA).
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwem sądów administracyjnych. Zaznaczyć należy, że powołana uchwała zapadła w związku z wątpliwościami interpretacyjnym, które doprowadziły do znaczących rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Już sama ta okoliczność wyklucza możliwość stwierdzenia wady z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w stosunku do decyzji skarżonej w sprawie.
W zaistniałej sprawie nie doszło natomiast do naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, w tym znaczeniu, że nie ma okoliczności faktycznych, które organ winien wyjaśnić dla rozpoznania sprawy. Skarżąca również nie wskazała w jakim zakresie materiał dowodowy winien być uzupełniony.
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł jak w sentencji wyroku (pkt 1). O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a (pkt 2).