Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 26 października 2023 r., sygn. akt II SA/Op 268/23

Uzasadnienie

Zaskarżonym przez I. J. (dalej jako: skarżąca, strona) postanowieniem z dnia 7 czerwca 2023 r., nr 44/23, Opolski Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu (dalej: OPWIS), działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 338 z późn. zm.), art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. 2022 r., poz. 479 z późn. zm.), dalej: "u.p.e.a.", art. 127 § 2, art. 138 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), dalej: "K.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanej na stanowisko wierzyciela, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kluczborku (dalej jako: wierzyciel, organ powiatowy lub "PPIS") z dnia 26 kwietnia 2023 r., nr EP4114.14.2016.BM, o uznaniu zarzutów za nieuzasadnione w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej - utrzymał w mocy stanowisko organu egzekucyjnego.

Z akt sprawy wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kluczborku przesłał do skarżącej upomnienie z dnia 17 maja 2019 r. stwierdzające, że mimo upływu terminu nie został wykonany ciążący na niej obowiązek poddania małoletniej córki strony – J. J., urodzonej [...] obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko: błonicy, tężcowi, krztuścowi (czwarta dawka szczepienia podstawowego, pierwsza dawka przypominająca); poliomyelitis (trzecia dawka szczepienia podstawowego, pierwsza dawka przypominająca); odrze, śwince i różyczce (pierwsza dawka) - zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych. Upomnienie zostało doręczona w dniu 23 maja 2023 r.

W związku z niewykonaniem obowiązku przez stronę organ powiatowy skierował w dniu 10 października 2022 r. wniosek o wszczęcie egzekucji administracyjnej do Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, stosownie do porozumienia nr OUW/OK-1/15 z dnia 6 lutego 2015 r. (opublikowanego w Dz. Urz. Woj. Opolsk. z dnia 10 lutego 2015 r. poz. 304) w sprawie powierzenia Opolskiemu Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu zadań Wojewody Opolskiego (dalej również jako: Wojewoda) - organu egzekucyjnego w egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, polegających na egzekucji obowiązku poddania szczepieniom ochronnym.

Jednocześnie PPIS wydał tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 10 października 2022 r., w którym sformułował treść obowiązku, dotyczącego poddania zgodnie z art. 5 ust.1 pkt 1 lit. b) oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1657 z późn. zm.), dalej jako: "ustawa", małoletniej córki strony określonym powyżej szczepieniom ochronnym.

Po nadaniu w dniu 6 marca 2023 r., przez OPWIS tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, organ ten wydał postanowienie nr [...] z dnia 6 marca 2023 r. o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym.

W dniu 29 marca 2023 r. skarżąca złożyła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, które OPWIS, działając jako organ egzekucyjny, przekazał przy piśmie z dnia 4 kwietnia 2023 r. do PPIS, jako wierzyciela, w celu uzyskania stanowiska w zakresie zgłoszonych zarzutów.

Organ powiatowy, działając na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a., postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2023 r., oddalił w całości zarzuty zobowiązanego, podkreślając ich brak zasadności.

I. J. wniosła zażalenie do organu II instancji. W wyniku rozpatrzenia tego środka zaskarżenia, OPWIS postanowieniem z dnia 7 czerwca 2023 r., utrzymał w mocy stanowisko wierzyciela w zakresie zarzutów podniesionych przez zobowiązanego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy odniósł się do ponoszonych przez stronę kwestii. Zauważył, że pomimo przedstawienia skierowania dziecka do poradni specjalistycznej (wówczas [...]) od roku 2019 nie zostało dostarczone do lekarza Podstawowej Opieki Zdrowotnej zaświadczenie o wyniku przeprowadzonej konsultacji medycznej, która skutkowałaby odroczeniem szczepień ochronnych u dziecka. Dalej odnosząc się do zarzutu nieistnienia obowiązku oraz odroczenia terminu wykonania obowiązku przez organ powiatowy wskazał, że obowiązek szczepień wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy. Podniósł przy tym, że w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1 ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1876; obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 1545 ze zm.), dalej również w skrócie: "u.p.p.". Zauważył nadto, że zgodnie z art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2 ustawy minister właściwy od spraw zdrowia określa w drodze rozporządzenia wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień oraz osób podlegających szczepieniom. Organ podzielił stanowisko PPIS w zakresie przedstawionym przez zobowiązanego, że skierowanie do poradni specjalistycznej (tym razem [...]) zostało wystawione w dniu 23 marca 2023 r., tj. po wszczęciu postępowania egzekucyjnego.

Podobnie ocenił organ argumentację wierzycieli w zakresie braku wymagalności obowiązku, którą skarżąca wniosła z okoliczności, że "termin szczepień ochronnych wskazanych w tytule wykonawczym upływa w momencie ukończenia przez dziecko 19 roku życia". Jak również okoliczności, że "szczegółowy kalendarz szczepień na dany rok określany jest w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego", co poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w którym wskazywano, że niewykonanie obowiązku szczepienia w terminie określonym we wskazanym komunikacie skutkuje wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Zgodził się również OWPIS, że szczepienie musi zostać poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do tej procedury medycznej, stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy. Eksponując, że w przypadku zaistnienia przesłanek do długotrwałego odroczenia obowiązku szczepień, w myśl art. 17 ust. 5 ustawy, lekarz kieruje dziecko do konsultacji specjalistycznej, przypomniał organ, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza wykonanie szczepienia ochronnego, a na rodzicu małoletniego spoczywa obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę w celu przeprowadzenia lekarskiego badania kwalifikacyjnego oraz stwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do szczepień.

OWISP podobnie jak wierzyciel, wskazał, że zobowiązany "nie przedstawił lekarzowi rodzinnemu ani organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań do szczepień". Odnosząc się do zarzutu prowadzenia postępowania przez niewłaściwy organ, OWISP powołał się na wyżej wymienione porozumienie z Wojewodą w sprawie powierzenia wykonania zadań.

Organ II instancji podał, że określony przez wierzyciela w tytule wykonawczym obowiązek jest zgodny z art. 5 ustawy. Wskazał również, że PISS prawidłowo wywiódł, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i wynika wprost z przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., a więc nie wymaga "skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej oraz ma ścisły związek z zapobieganiem szerzeniu się chorób zakaźnych u osób przebywających na obszarze RP, jak i że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i osoby zobowiązane do poddania się tym szczepieniom", stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy. Przypomniał OPWIS, że powołaną regulację uzupełnia Program Szczepień Ochronnych (dalej w skrócie: PSO), ogłaszany w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego, zawierający informacje, wytyczne i zalecenia, co do sposobu realizacji obowiązku ustawowego.

Mając to względzie OPWIS uznał, że:

po pierwsze – "ustawa nakłada obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym i że w ustawie zawarta jest delegacja ustawowa dla określenia wykazu chorób zakaźnych objętych (obowiązkiem szczepień ochronnych, do określenia osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się szczepieniom, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby";

po drugie – "wydanie na mocy delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (art. 17 ust. 10 ustawy zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi), ustala obowiązkowe szczepienia ochronne".

W ocenie organu powołane regulacje stanowią "źródła prawa w znaczeniu konstytucyjnym".

W dalszych motywach zaznaczył, że wydanie Komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej również jako: GIS), ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek na dany rok ma swoje upoważnienie ustawowe w art. 17 ust. 11 ustawy. Zdaniem OPWIS powołane komunikaty mają charakter "techniczny", bowiem ustalają program szczepień na dany rok, co jest uzasadnione koniecznością uwzględnia dynamicznej sytuacji epidemiologicznej. Następnie przytoczył OPWIS regulacje dotyczące sposobu ogłaszania wyżej wymienionego komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego i odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., cytując fragment jego sentencji. Przypomniał OPWIS również, że zakwestionowane regulacje prawne tracą moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Argumentując wskazał organ odwoławczy, że organy administracji państwowej mają obowiązek stosowania przytoczonych wyżej przepisów do czasu ich wygaśnięcia. Tym samym stwierdził, że skoro "obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych, a wykonanie tego obowiązku z mocy prawa jest zabezpieczone przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2151)", to – jego zdaniem – oznacza, że "wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny, a jego niedochowanie, aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu".

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 18 u.p.e.a. poprzez uchybienia w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego w tym naruszenie art, 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że wierzyciel nie prowadził wobec skarżącego postępowania administracyjnego, a obowiązek szczepień ochronnych wynika wprost z przepisów prawa i nie wymaga nałożenia na zobowiązanego nakazu w formie decyzji administracyjnej. Podkreślił również, że organ nie jest kompetentny do oceny dokumentacji medycznej, a dokumenty dotyczące stanu zdrowia małoletniej, które zdaniem skarżącego mogą być istotne dla rozpoznania sprawy, powinny zostać przedstawione lekarzowi sprawującemu opiekę nad dzieckiem.

Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 u.p.p. OPWIS wskazał, że odmowa wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych jest możliwa tylko wtedy, jeżeli przepisy innych ustaw nie stanowią inaczej. W ocenie organu, mając na względzie powołane regulacje, obowiązek poddania się wskazanej procedurze medycznej nakłada art. 17 ustawy, który to akt normatywny nie przewiduje możliwości odmowy. Podkreślił jednocześnie, że jedyną przesłanką do odstąpienia od obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzające badanie kwalifikacyjne, stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy, bądź przekroczenie terminu szczepienia ustalonego przez lekarza podczas takiego badania, w myśl art. 17 ust. 3 ustawy.

Dalej powołał organ przepisy kompetencyjne Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie ustalania zakresów i terminów szczepień ochronny oraz sprawowania nadzoru w odniesieniu do nich. Po czym zaakcentował, że wierzyciel prawidłowo uznał, że określony w tytule wykonawczym obowiązek jest wykonalny i dopuszczalna jest jego realizacja poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego.

W skardze I. J. wniosła o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia PPIS i utrzymującego go w mocy postanowienia OPWIS w całości jako naruszających prawo,
2. 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych,
3. 3) umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Formułując w treści skargi zarzuty i przytaczając na ich poparcie argumenty skarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1. 1) naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez nieistnienie obowiązku w dniu wydania postanowienia, w ten sposób, że dacie wystawienia tytułu wykonawczego dziecko nie przekroczyło podanego przedziału wiekowego dla żadnego ze szczepień wymienionych w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2172 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie". Nie ma podstawy do twierdzenia, że wyznaczony prawem termin wykonania obowiązku upłynął i stał on się wymagalny. Następnie wskazał, że komunikat GIS nie jest źródłem prawa w Polsce i w tym zakresie zacytował sentencję wyżej wymienionego wyroku TK z dnia 9 maja 2023 r.
2. 2) naruszenie art. 29 § 1 i § 2 u.p.e.a. wskazując, że organ wydający postanowienie nie zbadał dopuszczalności egzekucji administracyjnej, w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony w dniu 10 października 2022 r. Skarżąca uznała, że realizacja obowiązku poddania się szczepieniu poza okolicznościami wskazanymi w powołanym przepisie, jest niedopuszczalna, z uwagi na ziszczenie się przesłanki z art. 33 ust. 1 ustawy. Dalej zauważyła, że toku prowadzonej egzekucji organy nie przedstawiły "dowodów czy podstaw prawnych uprawniających do uznania J. J. ur. [...] za osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego". Podkreśliła jednocześnie zobowiązany, że obowiązujące regulacje nie przewidują możliwości wydania decyzji lub postanowień dotyczących szczepień ochronnych przez Państwową Inspekcję Sanitarną czy Wojewodę, a podejmowane przez organy w sprawie czynności – są nieważne stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.
3. 3) naruszenie art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81 K.p.a., akcentując, że organ prowadzący postępowanie nie zawiadomił o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i przedstawionych stanowisk oraz o możliwości zgłoszenia żądań i wniosków. Zaznaczyła, że kwestia ta ma istotne znaczenie w prowadzonym postępowaniu, bowiem posiada ważne dla sprawy materiały dokumentujące problemy zdrowotne dziecka. W jej ocenie będą mieć one istotny wpływ na wynik postępowania, zauważając przy tym, że "szczepienia ochronne pełnią rolę prewencyjną i zapobiegają wielu chorobom zakaźnym, jednakże nie można zapominać o możliwych szkodliwych konsekwencjach zdrowotnych po podaniu szczepionki, zwłaszcza w stosunku do dziecka, które nie jest w pełni zdrowe, jak w przypadku mojego dziecka". Wskazała również, że "negatywne skutki wystąpiły u mojego dziecka po podaniu szczepionek, jednakże nie zostało to odnotowane w dokumentacji medycznej ze względu na zignorowanie tego przez pracowników placówki zdrowotnej". Skarżąca wyeksponowała dodatkowo, że wierzyciel nie poinformował go o przekazaniu sprawy do Wojewody. Niezależnie od powyższego wskazała, że córka oczekuje na przyjęcie do poradni [...] w celu kwalifikacji do dalszego szczepienia.
4. 4) naruszenie określane jako "dotknięcie postanowienia wadą nieważności w postaci niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.", bowiem skarżąca uznała, że przed wydaniem tytułu wykonawczego do nie wykonano obowiązku lekarskiego badania kwalifikacyjnego z art. 17 ust. 2 ustawy. W ocenie strony wierzyciel nie miał "podstaw do stwierdzenia, że obowiązek jest wymagalny i wykonalny ponieważ nie przedstawił jako dowodu zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do wykonania szczepienia".
5. 5) naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego oraz art. 29 § 2 u.p.e.a., poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy z dnia 10 października 2022 r. nie podlegał egzakucji administracyjnej. W ocenie skarżącej w sprawie zaszła jedna z przesłanek wykluczających prowadzenie postępowania, mianowicie brak możliwości egzekucji administracyjnej obowiązku, akcentując prawo pacjenta do wyrażenia zgody na udzielenie określonego świadczenia zdrowotnego lub odmowy. Dalej powieliła, że PPIS nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w odniesieniu do obowiązku o charakterze niepieniężnym. Następnie podkreśliła, że nikt nie może być zmuszony do poddania się określonemu leczeniu czy innym świadczeniom zdrowotnym. Zaznaczając przy tym, że reakcja organizmu dziecka na zastosowane szczepienie nie jest do końca przewidywalna. Nawet niewielkie choćby procentowe ryzyko wystąpienia jakichkolwiek problemów zdrowotnych po poddaniu się szczepieniu w pełni uzasadnia po stronie rodzica prawo do odmowy poddania się takiej czynności.
6. 6) naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację zawartą w treści uzasadnienia postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.

W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej).

W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie została rozpoznana w trybie uproszczonym skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od stwierdzenia, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającego go postanowienia PPIS z dnia 26 kwietnia 2023 r. wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, jak uznaje strona skarżąca.

Postępowanie, w którym wydano zaskarżone postanowienie prowadzone było w trybie powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nadal zwanej w skrócie u.p.e.a. Celem tego postępowania było natomiast wyegzekwowanie obowiązku dotyczącego poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym dziecka J. J., tj. obowiązku o charakterze niepieniężnym, podlegającego egzekucji na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Postępowanie prowadzone było w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony nr [...] przez PPIS w dniu 10 października 2022 r.

Z kolei zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu jest:

1. 1) nieistnienie obowiązku;
2. 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:
3. a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
4. b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1,
5. c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;
6. 3) błąd co do zobowiązanego;
7. 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
8. 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;
9. 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:
10. a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,
11. b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,
12. c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Postępowanie dotyczące zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, o którym mowa w art. 33-35 u.p.e.a., jest postępowaniem incydentalnym w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Jest ono toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, to jest zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje, stosownie do art. 15 § 1 w związku z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy stanowi, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". W przepisie art. 17 ust. 2 ustawy wskazano ponadto, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z powyższych przepisów wynika, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy i jest on bezpośrednio wykonalny. Uchybienie temu obowiązkowi powoduje konieczność jego wyegzekwowania.

Z tych względów zarzut podniesiony w skardze, odnoszący się do niewłaściwego zastosowania art. 33 ust. 1 ustawy, jest oczywiście niezasadny, bowiem w sprawie obowiązek wykonania procedury medycznej wynika z art. 17 ustawy.

Wyeksponować również należy, że na podstawie art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 ustawy minister właściwy do spraw zdrowia został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym.

Obowiązek wynika z ustawowych regulacji, a więc z powszechnie obowiązujących przepisów, ale jego realizacja odbywała się dotychczas według Programu Szczepień Ochronnych, który corocznie był modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a ogłaszany przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie art. 17 ust. 10 i art. 19 ust. 10 ustawy oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. W komunikacie tym wskazywano jakim szczepieniom i w jakim czasie powinny poddać się określone osoby.

W zaistniałym stanie faktycznym istotne znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19 (opubl. OTK-A 2023/50, Dz. U. z 2023 r. poz. 909). W orzeczeniu tym, po rozpoznaniu w trybie art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2393), skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności:

1. 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2. 2) § 3 rozporządzenia z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
3. 3) art. 17 ust. 11 ustawy w związku z § 5 rozporządzenia powołanego w punkcie 2 z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji;

TK orzekł, że:

1. I. Art. 17 ust. 11 ustawy w związku z § 5 rozporządzenia "w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
2. II. "Przepisy wymienione w części I, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej".

W pozostałym zakresie postępowanie umorzył.

Z uzasadnienia wyroku Trybunału wynika, że Program Szczepień Ochronnych ma wpływ na obowiązki jednostki, albowiem wskazuje wiek dziecka, kiedy należy poddać je obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu przeciwko konkretnej chorobie/konkretnym chorobom i liczbę dawek szczepionek przeciwko konkretnej chorobie/konkretnym chorobom. Osiągnięcie konkretnego wieku przez dziecko prowadzi zatem do zaktualizowania obowiązku rodzica do poddania go obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Gdyby dziecko jeszcze nie osiągnęło danego wieku, to nie byłoby możliwe nałożenie na niego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku administracyjnego o charakterze niepieniężnym. Wynika to z obowiązywania § 5 rozporządzenia, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są przeprowadzane zgodnie z PSO na dany rok. Komunikat GIS wskazuje termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek.

Z tego względu TK stwierdził, że nie można uznać, iż PSO na dany rok nie wprowadza nowości normatywnej. Ani w ustawie o zwalczaniu chorób zakaźnych, ani w rozporządzeniu nie sprecyzowano bowiem tych kwestii. Uszczegółowienie obowiązku szczepień ochronnych adresowanego do jednostki winno być unormowane wyłącznie rozporządzeniem a sytuacja, w której treść obowiązku szczepienia jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego (a contrario art. 87 Konstytucji), jest niedopuszczalna. Trybunał zaznaczył, że termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być – w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa - wskazane w PSO na dany rok, jednakże komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy. Jednocześnie TK, stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji, odroczył termin utraty mocy kwestionowanych przepisów na okres 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.

Sąd Konstytucyjny uzasadniając umorzenie postępowania, w zakresie żądania zbadania konstytucyjności art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz § 3 rozporządzenia z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanął na stanowisku, że skarżąca nie posiadała legitymacji czynnej do żądania zbadania konstytucyjności wskazanych regulacji, bowiem obowiązek poddania się kwestionowanym procedurom medycznym ciążył na dziecku, a nie na jego opiekunach prawnych. TK zauważył, że "obowiązek skarżącej cechował się wtórnością, wynikającą z faktu sprawowania prawnej pieczy nad dzieckiem".

Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów.

Orzecznictwo sądów powszechnych, jak administracyjnych podkreśla, że odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego sprzeczność przepisu ustawy z Konstytucją nie stanowi przeszkody do uznania przez sąd, że przepis ten był sprzeczny z Konstytucją od jego uchwalenia. Akcentując, że w momencie opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego zostaje obalone domniemanie konstytucyjności normy prawnej, której dotyczy orzeczenie, a skutek uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od momentu jego wejścia w życie (por. wyrok SN z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt III PK 96/06, LEX nr 360043, wyrok WSA w Krakowie z 20 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 85/21, CBOSA).

W niniejszej sprawie organy uznały za niezasadny zarzut strony co do braku wymagalności obowiązku, stwierdzając, że obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny a Program Szczepień Ochronnych (zwany dalej również w skrócie PSO) zawiera wytyczne i zalecenia co do sposobu realizacji tego obowiązku. Jednocześnie organy egzekucyjne powoływały się na pozostawanie w obrocie prawnym zakwestionowanych przez TK regulacji, wskazując na odroczenie terminu utraty mocy ich obowiązywania. W ocenie Sądu przyjęcie wymagalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, w oparciu o zakwestionowaną podstawę tj. komunikat GIS, miało wpływ na istnienie obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym.

Mając na względnie podnoszone przez stronę zarzuty, zauważenia wymaga, że stwierdzona przez Trybunał niezgodność z Konstytucją przepisów ustawy oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w zakresie, w jakim pozwalają one na ustalenie terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, na podstawie Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu oznacza, że organy w sposób nieuprawniony dokonały oceny wymagalności obowiązku zaszczepienia dziecka skarżącego w świetle kalendarza szczepień określonego w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego.

Odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, stosownie do wywodów orzeczenia TK, które skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, że nie może budzić wątpliwości niekonstytucyjność określania terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, na podstawie którego organy ustaliły obowiązek skarżącego poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym wobec osiągnięcia wymaganego wieku.

Z tych względów uznać należy, że ustalona przez wierzyciela wymagalność obowiązku zaszczepienia dziecka została dokonana bez podstawy prawnej, co powoduje konieczność ponownego rozważenia przez organy zarzutu skarżącego opartego o przepis art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a., a dotyczącego braku wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Nadto przypomnienia wymaga, że zgodnie z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Po myśli art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m.in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 136; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiWSA z 2006 r., nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09 i wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 649/08).

Wskazany brak związania aktami podustawowymi przekłada się na uprawnienie sądu rozpatrującego sprawę indywidualną do dokonania oceny konstytucyjności i legalności przepisu takiej rangi w ramach rozpoznania sprawy oraz do odmowy zastosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie, w przypadku stwierdzenia jego niezgodności z konstytucją lub ustawą. Skoro sąd jest uprawniony do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu rozporządzenia, co do którego samodzielnie stwierdzi jego niezgodność z Konstytucją bądź ustawą, to stosując rozumowanie a minori ad maius nie może budzić wątpliwości, że tym bardziej uprawnienie takie przysługuje sądowi co do przepisu rozporządzenia, którego niekonstytucyjność została przesądzona przez Trybunał Konstytucyjny, również w przypadku gdy odroczono utratę mocy obowiązującej przepisu. Przeciwne rozumowanie musiałoby prowadzić do wniosku, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego obalający domniemanie zgodności z Konstytucją danego przepisu rozporządzenia przyznaje jednocześnie temu przepisowi szczególnego rodzaju moc obowiązującą, której nie posiadał on przed powyższym wyrokiem.

Brak jednak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia takiego stanowiska, jako że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu ma jedynie na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi dokonanie stosownej zmiany tego przepisu, tak aby był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1514/20 i powołane tam orzecznictwo).

W świetle powyższego przyjąć trzeba, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją art. 17 ust. 11 ustawy w związku z § 5 rozporządzenia, we wskazanym w sentencji wyroku zakresie, oznacza, że taki charakter akt ten miał nie od dnia wyroku TK, ale od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i to pomimo, że utrata jego mocy obowiązującej została odroczona przez Trybunał na 6 miesięcy.

Z tych względów w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu w postaci Programu Szczepień Ochronnych, ogłaszanego w drodze komunikatu GIS, który stanowił podstawę do określenia wymagalności ciążącego na skarżącym obowiązku zaszczepienia dziecka, a w dalszej kolejności wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku administracyjnego o charakterze niepieniężnym. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji.

Podsumowując powyższe, Sąd uznał, że podniesione uchybienia organów w zakresie prowadzonego postępowania miały istotny wpływ na jego wynik, co doprowadziło do nieuzasadnionego okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy oddalenia w całości zarzutów skarżącego w sprawie egzekucji administracyjnej. W przekonaniu Sądu postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydano kontrolowane postanowienia, zostało przeprowadzone również z naruszeniem - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Natomiast z uwagi na charakter stwierdzonych naruszeń i konieczność uchylenia kontrolowanych postanowień, Sąd za niecelowe uznał odnoszenie się do dalszych zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego i procesowego Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c, oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił postanowienia obu organów, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. Uchylenie przez Sąd wydanych przez organy postanowień powoduje, że zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia wniesionego przez stronę zarzutu braku wymagalności obowiązku, przewidzianego w art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a., z uwzględnieniem treści cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.