Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M. M. od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 6 marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie uznania ww. za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.
Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Kolegium wskutek przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia daty doręczenia dorosłemu domownikowi – A. C. decyzji przyjęło, iż skoro zaskarżona decyzja została skutecznie doręczona w dniu 12 marca 2015 r., to odwołanie złożone w siedzibie organu w dniu 27 marca 2015 r. zostało złożone po upływie 14-dniowego terminu. Organ stwierdził również, że odwołujący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.
W skardze na powyższe postanowienie M. M. domagał się jego uchylenia wraz z decyzją organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania i wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji. Zarzucił wydanemu aktowi naruszenie art. 57, art. 8, art. 9, art. 10 K.p.a. oraz art. 105 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2015 r. poz. 859). W uzasadnieniu zakwestionował decyzję organu I instancji. Podał, iż z uwagi na pobyt za granicą nie miał możliwości wypowiedzenia się co do całego zebranego materiału przed wydaniem decyzji. Wskazał też, że organ pierwszej instancji nie pouczył go o konieczności zwrócenia się z pisemną prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, mimo iż ustnie wyjaśniał, że nie mógł się stawić wcześniej ze względu na pobyt za granicą.
Wyjaśniał, że kierując się wskazówkami urzędnika złożył pismo wyjaśniające odnośnie uchybienia terminu, które przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zostało potraktowane jako odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Równocześnie podał, że osoba bez specjalistycznej wiedzy prawniczej nie będzie poszukiwała dodatkowych informacji, ale będzie kierowała się tym, co mówi urzędnik, jako osoba zaufania publicznego. Organ podczas odebrania oświadczenia majątkowego oraz przeprowadzania wywiadu alimentacyjnego wskazał jedynie na "konieczność złożenia wyjaśnienia uchybienia terminowi do przeprowadzenia wyżej wymienionych czynności, co też skarżący uczynił w obecności urzędnika".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania decyzji organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. - dalej zwanej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest jedynie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., dalej zwanej K.p.a.). Stąd - od razu wyjaśnić należy - że jako bezzasadne trzeba uznać zarzuty i wnioski skarżącego kierowane pod adresem decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie przyjdzie zauważyć, iż rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot kontroli Sądu zapadło w postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zaskarżone postanowienie ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Poza tym trzeba odnotować, że warunkiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym w kwestii ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie oraz czy jest dopuszczalne.
W konsekwencji powyższego podkreślić należy, że kognicja Sądu w przedmiotowej sprawie ogranicza się do oceny czy skarżący, zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., wniósł w ustawowym czternastodniowym terminie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, a w przypadku, gdy uchybił temu terminowi, czy w sprawie istniały przeszkody prawne, które czyniły wydanie przez organ odwoławczy postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania niedopuszczalnym. Poza kognicją Sądu pozostają natomiast okoliczności podnoszone przez skarżącego mające na celu uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.
W tym miejscu dostrzec przyjdzie, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 § 1 K.p.a.), w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 K.p.a.).
Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowemu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Innymi słowy, w takim przypadku organ odwoławczy nie ma możliwości zweryfikowania zarzutów odwołania. Organ odwoławczy zatem jest obowiązany zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu drugoinstancyjnym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 K.p.a.). Podkreślić również trzeba, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i niezależną od uznania organu odwoławczego. W razie bowiem jej stwierdzenia organ ten nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu, przewidziane w art. 134 K.p.a.
W kontrolowanej sprawie przyjdzie zauważyć, że uszło uwadze organu odwoławczego, iż w odwołaniu skarżący, co prawda bez jednoznacznego sformułowania wniosku o przywrócenie terminu, wskazał na okoliczność uzasadniającą, jego zdaniem, uchybienie terminu. Wniosek o przywrócenie terminu przewidziany jest w art. 58 K.p.a. i stanowi przeszkodę prawną do wydania postanowienia w trybie art. 134 K.p.a. Rozpoznając zasygnalizowaną kwestię sporną Sąd miał na względzie, że pisma stron postępowania, które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ administracji publicznej powinien z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 i nast. K.p.a., zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw, jako strony postępowania administracyjnego. Organ, z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy, winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią.
Jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, jest zobligowany zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków. Obowiązek ów nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy na skutek uprzedniego wadliwego działania organu strona mogłaby ponieść ujemne konsekwencje w zakresie swych praw. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że organ administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym zobowiązany jest stać na straży praworządności (art. 6 K.p.a.), należycie i wyczerpująco informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwać aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (art. 9 K.p.a.).
Nie w każdym przypadku organ ma obowiązek informowania strony o konsekwencjach uchybienia terminu i możliwości jego przywrócenia. Jednakże w sytuacji, gdy strona w odwołaniu, czy też innym piśmie, podnosi okoliczności mogące stanowić podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, bez jednoznacznego sformułowania wniosku o przywrócenie terminu, to organ powinien mieć na uwadze treść art. 9 K.p.a.
Poza tym odnotować należy, że o kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ orzeka wyłącznie na podstawie wniosku strony, a nie z urzędu. Gdy odwołanie zostanie wniesione po upływie ustawowego terminu bez jednoczesnego złożenia wniosku o przywrócenia terminu organ odwoławczy, nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w art. 134 K.p.a. Również bez stosownego wniosku organ nie ma prawa oceniać, czy strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania z przyczyn zawinionych czy też niezawinionych. W sytuacji gdy organ stwierdzi wniesienie odwołania z uchybieniem terminu, to powyższą kwestię może badać dopiero w toku postępowania wszczętego wnioskiem strony o przywrócenie terminu, a nie z urzędu.
Powyższe nie oznacza jednak, że wobec niesformułowania precyzyjnego wniosku o przywrócenie terminu organ może całkowicie pominąć okoliczności podniesione w odwołaniu. Szczególnie rygorystycznie zasada informowania stron musi być przestrzegana w postępowaniu, w którym uczestniczą podmioty nieprofesjonalne, a wręcz nieporadne. Organ nie może wykorzystywać błędu strony lub jej nieporadności, nie umożliwiając jej wyjaśnienia budzących w sprawie wątpliwości. Wręcz przeciwnie - zobligowany jest do podjęcia wszystkich niezbędnych czynności służących dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz załatwieniu sprawy, mając na względzie nie tylko interes społeczny, lecz także słuszny interes odwołującego się obywatela, w kontekście zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady czuwania przez te organy nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy za bezsporną należało uznać okoliczność wniesienia przez skarżącego odwołania z uchybieniem terminu, czego skarżący nie kwestionuje. Z akt sprawy, w związku z przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym co do ustalenia daty doręczenia decyzji, wynika, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skutecznie dorosłemu domownikowi w dniu 12 marca 2015 r. Zatem termin do wniesienia odwołania od powyższej decyzji upłynął z dniem 26 marca 2015 r. Skarżący odwołanie wniósł w dniu 27 marca 2015 r. (data prezentaty organu na odwołaniu), a więc z jednodniowym przekroczeniem ustawowego terminu przewidzianego do wniesienia odwołania. Nadto skarżący złożył osobiście odwołanie w Miejskim Centrum Świadczeń, kierując się wskazaniami urzędnika i podał w nim, że przebywał za granicą.
Wobec tego, zdaniem Sądu, dokonując wstępnego badania odwołania organ drugiej instancji, mając na względzie jego kompletną treść powinien wezwać skarżącego do wyjaśnienia, czy składa wniosek o przywrócenie terminu. Organ powinien pouczyć stronę o treści art. 58 K.p.a., tj. skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia.
W tym kontekście należy uznać, że w konsekwencji niedoinformowania skarżącego o skutkach odwołania złożonego bez wniosku o przywrócenie terminu, organ uchybił obowiązkom wynikającym z art. 9 K.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej przedstawionych rozważań Sądu.