Uzasadnienie
[...] Centrum Medyczne Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotne w B. wniosło skargę na pismo Okręgowego Inspektora Pracy w O., z dnia [...], rej. [...], zawierające stanowisko do zastrzeżeń wniesionych do wydanego przez inspektora pracy wystąpienia w trybie art. 9 pkt 5 w zw. z art. 21 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Państwowej (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1362 ze zm.). Strona skarżąca podniosła, że powyższe pismo Okręgowego Inspektora Pracy w O., uznające za zasadne do realizacji przez skarżącego wnioski wskazane przez Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w O., z dnia 31 marca 2005 r., nr [...], określają obowiązki prawne, a zatem zaskarżone pismo i przywołane wystąpienie nabrało cech decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego, z uwagi na treść przedmiotowego wystąpienia należy zakwalifikować je jako decyzję z art. 21a i 21b ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2201 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.).
Wnioski wystąpienia inspektora pracy dotyczyły: wypłacenia ekwiwalentu za używanie własnej odzieży i obuwia; rozliczenie prawidłowo czasu pracy; naliczenia i wypłacenia należnego wynagrodzenia wraz z dodatkami; przeliczenia świadczeń wg. zasad obowiązujących; ustalenia przeciętnego przyrostu; przekazania wskazanej kwoty na odrębne konto kwoty z tyt. odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych; przeliczenia za urlopy; przekroczenia ustalonego wymiaru czasu pracy; dokonania aktualizacji regulaminu pracy; dokonania zmian w umowach o pracę; poinformowania pracowników o obowiązujących normach pracy; tworzenie funduszu premiowego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi: naruszenie art. 233¹ i 237(4) oraz art. 151 § 1, art. 241 kodeksu pracy; niewłaściwą interpretacje art. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm) oraz nieprawidłowe zastosowanie art. 241¹³ § 2 kp. Skarżący dodał, iż opierając się na stanowisku postanowienia NSA z dnia 12 czerwca 2003 r., II SA 3622/02 (Prawo Pracy 2003/10 str. 38), złożył w dniu 5 maja 2005 r. odwołanie od decyzji inspektora pracy (w zakresie pkt 1, 8-11, 15 i 16) do Okręgowego Inspektora Pracy w O., który uwzględnił tylko jeden z zarzutów skarżącego (wniosek 15), natomiast pozostałe oddalił, uznając, że wnioski wystąpienia inspektora pracy są zasadne.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w O. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. W obszernym uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.) organy inspekcji w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy uprawnione są do "skierowania wystąpienia, w razie stwierdzenia innych niż wymienione w pkt 1 - 4, do pracodawcy lub organu, o których mowa w art. 7 ust. 1, o usuniecie stwierdzonych naruszeń". Podkreślił, że wystąpienie z art. 9 ust. 5 powołanej ustawy nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Na potwierdzenie swojego stanowiska, w przedmiocie niedopuszczalności skargi na wystąpienie pokontrolne inspektora pracy, przywołał postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 2002 r., o sygn. akt SA/Sz 1138/01 – OSP 2003/4/48.
Okręgowy Inspektor podkreślił, że w art. 9 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy zostały określone uprawnienia w razie stwierdzenia (w kontrolowanym zakładzie pracy) naruszenia przepisów prawa pracy, które ustawodawca nazwał jako: "nakazanie" podjęcia lub zaniechania wskazanych czynności (pkt 1 - 3), "zgłoszenia sprzeciwu" (pkt 4) i "skierowanie wystąpienia" (pkt 5). Natomiast art. 21 ust. 1 pkt 2 stanowi, że w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli oraz po przeprowadzeniu postępowania wynikającego z przepisów ustawy inspektor pracy kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 9 pkt 5 ustawy. Zróżnicowanie form pokontrolnego działania inspektora pracy na nakazy i wystąpienia wiążą się z ustawową gradacją rangi stwierdzonych w wyniku kontroli naruszeń prawa. Konsekwencja tego zróżnicowania jest gwarantowane art. 21 ust 3 powołanej ustawy, prawo wniesienia odwołania od nakazu, natomiast brak jest trybu odwoławczego, co do wystąpień inspektora pracy.
Stąd wniosek, że wystąpienie, o jakim mowa w art. 9 pkt 5 ustaw o Państwowej Inspekcji Pracy, nie stanowi formy działania inspektora pracy przybierającego postać decyzji administracyjnej. Ponadto wystąpienie zawiera zobowiązanie kierownika do usunięcia określonych w nim naruszeń prawa pracy, a także zawiera pouczenie, o treści art. 21 ust. 4 w/w ustawy, w myśl którego kierownik zobowiązany jest w terminie 30 dni od dnia otrzymania wystąpienia zawiadomić inspektora o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu poleceń i wniosków. Jednakże wskazany obowiązek w wystąpieniu nie rodzi dla jego adresata żadnych negatywnych skutków prawnych w przypadku ich niewykonania, bowiem ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie przewiduje żadnej sankcji za nierespektowanie wystąpienia, a także przepisy kodeksu pracy nie przewidują wykroczenia rodzącego odpowiedzialność za niewykonanie obowiązków z wystąpienia.
Inaczej przedstawia się natomiast sytuacja w przypadku niewykonania nakazu, co stanowi np. wykroczenie określone w art. 283 pkt 7 kp. Wobec powyższego rozważań, Okręgowy Inspektor Pracy wskazał na zasadność wniosku o odrzucenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję:
skarga winna być odrzucona. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że sąd powinien wybrać właściwy, przewidziany w przepisach art. 145 – 150 tej ustawy, sposób rozstrzygnięcia skargi, niezależnie od treści skargi, a więc zakresu, w jakim czynność lub akt został zaskarżony, oraz sformułowanych w niej zarzutów i wniosków. Jedyne ograniczenie możliwości wyboru przez sąd właściwego orzeczenia zawiera, przewidziana w art. 134 § 2, niedopuszczalność wydania przez sąd administracyjny orzeczenia na niekorzyść skarżącego.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Natomiast stosownie do art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do czynności lub aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonując pod tym kątem oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd uznał, że skargę należy odrzucić, również z powodów innych niż podnoszonych w odpowiedzi na skargę.
W pierwszej kolejności, w rozpoznawanej sprawie należało rozważyć treść pisma Okręgowego Inspektora Pracy w O. podtrzymującego stanowisko Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w O. zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z 31 marca 2005 r., wydanym na podstawie art. 9 pkt 5 w związku z art. 21 pkt 2 ustawy z 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1362 ze zm.). Przywołana ustawa szczegółowo określiła zarówno zakres działania Państwowej Inspekcji Pracy, jak i jej uprawnienia kontrolne, wskazując na prawną formę zachowania i podejmowania działań. I tak, określone zostały przez ustawodawcę, między innymi: nakazy i zgłaszane sprzeciwy, wymienione w art. 9 pkt 1 - 4 ustawy, kierowane do adresatów przez inspektora pracy w postaci decyzji. "Skierowanie wystąpienia" pokontrolnego, o którym mowa w art. 9 pkt 5 ustawy nie zostało przez ustawodawcę objęte tą wskazaną formą działania przewidzianego dla wyżej wymienionych środków prawnych.
Stąd należałoby przyjąć, że wystąpienie pokontrolne inspektora pracy zawierające wnioski do realizacji, o czym mowa w art. 9 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, których zaniechanie wykonania w zakreślonym terminie nie rodzi dla jego adresata żadnych negatywnych skutków, nie stanowi decyzji administracyjnej. Jednakże nawet przyjmując i idąc tym tokiem rozumowania, jak wywodzi skarżąca, że wystąpienie inspektora pracy jest decyzją administracyjną, należy zwrócić uwagę na zasady ogólne obowiązujące przy kwestionowaniu decyzji administracyjnej.
Przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego, prawo wniesienia odwołania od decyzji do organu administracji publicznej wyższego stopnia jest urzeczywistnieniem zawartego w art. 78 Konstytucji RP prawa strony do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, jak również realizacją zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Zgodnie z art. 127 kpa, odwołanie służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji, a zatem odwołanie jest zwyczajnym środkiem prawnym, z którego może strona skorzystać, ale tylko wówczas, gdy istnieje nieostateczna decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów kodeksu. Tryb i termin wnoszenia odwołania reguluje art. 129 kpa. Kodeksowy termin do wniesienia odwołania wynosi czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - czternaście dni od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 kpa). Strona może w wybrany i najbardziej dogodny dla siebie sposób wnieść odwołanie, jednakże organ odwoławczy będzie wówczas zobowiązany je rozpoznać, ale pod warunkiem, że odwołanie jest dopuszczalne oraz że złożone zostało z zachowaniem terminu określonego w art. 129 § 2 kpa.
W przypadku, gdy strona składa pismo, nazwane odwołaniem, w terminie, kiedy decyzja stała się ostateczna, organ winien mieć na uwadze zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Decyzje ostateczne, w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych, mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie (art. 16 § 1 zd. 2). Kodeks postępowania administracyjnego jasno określa przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych (rozdział 12 i 13 kpa).
Odnosząc powyższe wywody do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że strona skarżąca otrzymała kwestionowane wystąpienie Inspektora Pracy w dniu 7 kwietnia 2005 r., natomiast odwołanie pochodziło z 5 maja 2005 r. Skoro przedmiotowe wystąpienie zostało uznane za decyzję administracyjną, zatem skarżąca mogła skorzystać z prawa odwołania w ciągu 14 dni od daty otrzymania, bowiem brak odwołania w ustawowym terminie powoduje, iż decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna. Przeszkodą do ustatecznienia się decyzji, nawet w przypadku braku w niej pouczenia o sposobie i trybie odwołania, byłoby wniesienie odwołania wraz z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia tego środka odwoławczego w trybie art. 58 kpa, czego w niniejszej sprawie skarżąca nie uczyniła. Kolejną okolicznością, którą należy zasygnalizować, to potraktowanie przez Okręgowego Inspektora odwołania z 5 maja 2005 r., jako pisma w sprawie wystąpienia inspektora pracy i następnie ustosunkowanie się w formie pisma, które jest przedmiotem zaskarżenia, do podnoszonych kwestii przez skarżącą w zakresie realizacji wniosków.
Gdyby organ oceniając zasadność kwestionowanych wniosków, przyjął, że pismo skarżącej jest odwołaniem od decyzji, to wówczas zobowiązany był przeprowadzić postępowanie w celu ewentualnego zastosowaniem art. 134 kpa, który determinuje dopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Okręgowy Inspektor Pracy odniósł się do zarzutów odwołania i zawarł je w swoim stanowisku, lecz nie w decyzji, która w opisanym stanie faktycznym mogłaby być wydana w trybie nadzwyczajnego wzruszenia decyzji, w przypadkach przewidzianych w kodeksie (rozdz. 12 i 13 kpa).
Wobec powyższego, brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania przez Sąd skargi i na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.