Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 30 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Op 29/23

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez O. S.A. w W. (zwanej dalej Spółką lub skarżącą) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 września 2022 r., nr SKO.40.1691.2022.li, stwierdzające niedopuszczalność odwołania O. S.A. Oddział w Ś. od decyzji Wójta Gminy Skoroszyce z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr 06/22, o ustaleniu na rzecz R. Sp. z o.o. w W. (zwanej dalej inwestorem) warunków zabudowy.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r. Wójt Gminy Skoroszyce ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu wolnostojących elektrowni fotowoltaicznych "[...]" o mocy do 90 MW, w skład której wchodzić będą: moduły fotowoltaiczne, falowniki, konstrukcje montażowe, wolnostojące prefabrykowane stacje transformatorowe max. 45 sztuk, abonencka stacja elektroenergetyczna z wolnostojącymi transformatorami sieciowymi, instalacje i urządzenia techniczne, instalacje elektryczne i zabezpieczenia, system monitoringu i oświetlenia, ogrodzenie oraz pozostała niezbędna infrastruktura techniczna planowanej do realizacji w M. na dz. nr: a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l, ł, m, n, o, p, r, s, t, u, w, z, aa, ab, ac, ad, af, ag, ah oraz w S. na dz. nr ai. Rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 3-5 i art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm. [na dzień wydania zaskarżonego postanowienia Dz. U. z 2022 r. poz. 503 - dopisek Sądu]), zwanej dalej "u.p.z.p.".

Obwieszczeniem z dnia 29 kwietnia 2022 r. Wójt Gminy Skoroszyce, na podstawie art. 49 i art. 61 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 - dopisek Sądu]), zwanej dalej K.p.a., poinformował strony postępowania o wydaniu przedmiotowej decyzji i o możliwości zapoznania się z jej treścią w budynku organu. Publiczne obwieszczenie decyzji nastąpiło w dniu 12 maja 2022 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł O. S.A. w W. Kwestionowanej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

1. - art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 53 ust. 5e pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 54 pkt 2 lit. c i d oraz art. 56 u.p.z.p. w związku z § 10 pkt 6 ppkt 3c oraz załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640), zwanego dalej rozporządzeniem, polegające na niedokonaniu ze skarżącą, tj. publicznym operatorem gazowego systemu przesyłowego, obligatoryjnego - w myśl art. 53 ust. 5 lit. e pkt 2 u.p.z.p. - uzgodnienia przed wydaniem zaskarżonej decyzji co do sposobu zagospodarowania gruntów leżących w odległości nie większej niż 65 metrów od osi - istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia relacji L. – N., przebiegającego przez działki nr: l, o, ag, w, ah oraz odnośnie do projektowanego gazociągu L. – N. DN 500 MOP 8,4 MPa realizowanego w trybie specustawy terminalowej z dnia 24 kwietnia 2009 r. (Dz. U. z 2021 r. poz.1836), obejmującego przebieg przez działki nr: l, o, ag, t, w, ah, co doprowadziło do wydania decyzji rażąco sprzecznej z prawem;
2. - art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. c i d, art. 56 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 9c ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne oraz § 10 pkt 6 ppkt 3c rozporządzenia i załącznikiem nr 2 do rozporządzenia, polegające na przyjęciu, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją nie narusza przepisów odrębnych oraz praw skarżącej - w sposób rażąco sprzeczny ze stanem faktycznym oraz bezwzględnie obowiązującymi przepisami - dotyczących obu wskazanych gazociągów, obligujących do zachowania dla przebiegającego po terenie inwestycji gazociągu o średnicy mniejszej - 250 mm PN 4.0 MPa relacji L. – N. strefy kontrolowanej o szerokości 30 metrów lub odrębnie uzgodnionej przez operatora, a dla projektowanego także przebiegającego po terenie inwestycji gazociągu L. – N. DN 500 MOP 8,4 MPa strefy kontrolowanej o szerokości 8 metrów, zgodnie z § 10 pkt 6 ppkt 3c rozporządzenia, w których to strefach występuje nakaz uzgadniania wszelkich prac z właściwym operatorem sieci gazowej oraz zakaz wznoszenia obiektów budowlanych, stałych składów i magazynów, a także podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania, które to zakazy i ograniczenia przez planowane obiekty naruszają, z zagrożeniem bezpieczeństwa eksploatacji sieci gazowej oraz możliwości wybudowania projektowanego gazociągu;
3. - art. 14b w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (na dzień wydania zaskarżonego postanowienia - Dz. U. z 2021 r. poz. 1836 - dopisek Sądu), polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji, która narusza gwarancje pierwszeństwa realizacji inwestycji strategicznej.

Skarżąca podniosła też zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 10, art. 28, art. 104 i art. 109 K.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 i art. 54 ust. 1 pkt d u.p.z.p., polegający na:

1. a) pozbawieniu skarżącej statusu strony w przedmiotowej sprawie oraz wpływu na rozstrzygnięcie - w sposób rażąco sprzeczny ze stanem faktycznym sprawy wskazującym, iż przedmiot postępowania dotyczy bezpiecznej eksploatacji należącego do skarżącej gazociągu o średnicy 250 mm PN 4.0 MPa relacji L. – N., a także projektowanej inwestycji strategicznej, czyli gazociągu L. – N. DN 500 MOP 8,4 MPa, co powoduje rozpoznanie sprawy z rażącym naruszeniem interesów Skarbu Państwa oraz bezpieczeństwa energetycznego Polski, przepisów postępowania, albowiem skarżąca została pozbawiona możliwości zajęcia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy,
2. b) nieuwzględnieniu przez organ informacji uzyskanych w procesie uzgadniania miejskiego planu zagospodarowania miejscowego obrębu M. oraz jego obowiązujących zapisów obejmujących informacje dotyczące przebiegu oraz ograniczeń dla istniejącego oraz projektowanego gazociągu L. – P., co do doprowadziło do wydania decyzji rażąco sprzecznej z prawem, nieuwzględniającej ograniczeń w zagospodarowaniu, a wynikających z przebiegu infrastruktury gazociągowej.

W związku z tymi zarzutami skarżąca Spółka domagała się uchylenia kwestionowanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia 30 września 2022 r., nr SKO.40.1691.2022.li, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej: organ odwoławczy, Kolegium), na podstawie art. 134 K.p.a., po zapoznaniu się z odwołaniem O. S.A. Oddział w Ś., stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podkreślił, że niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje, gdy odwołanie wniosła jednostka niemająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też zostało wniesione przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Dodał też, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z pierwszym wskazanym przypadkiem, albowiem odwołanie wniosła osoba trzecia, oraz zaznaczył, że badając dopuszczalność odwołania, nie może wejść w ocenę jego zasadności.

W dalszej kolejności, odwołując się do art. 53 ust. 5e pkt 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., Kolegium podało, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, właściwy organ występuje m.in. o opinie operatora systemu przesyłowego gazowego w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów leżących w odległości nie większej niż: a) 65 metrów od osi gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy mniejszej niż 500 mm lub równej 500 mm, b) 100 metrów od osi gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy większej niż 500 mm. Uwzględniając powyższe, stwierdziło, że Spółka G. będąca operatorem gazociągów przesyłowych uzyskała w przedmiotowym postępowaniu status organu współdziałającego w sprawie.

Zatem, działając jako organ ustawowo powołany do współdecydowania w określonej sprawie indywidulanej, nie może jednocześnie korzystać z uprawnień strony w tej samej sprawie w postępowaniu (głównym) przed organem właściwym do wydania decyzji. Bierze bowiem udział w procesie decyzyjnym, działając władczo i jednostronnie, natomiast postępowanie główne nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku organu współdziałającego. Tak samo żądanie zajęcia stanowiska nie następuje ze względu na interes prawny lub obowiązek tego organu. Podobnie organ właściwy do wydania decyzji nie staje się stroną postępowania prowadzonego przed organem współdziałającym.

Na postanowienie Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła skarżąca Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, domagając się jego uchylenia w całości oraz uchylenia decyzji Wójta Gminy Skoroszyce z dnia 29 kwietnia 2022 r., ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka powieliła zarzuty wskazane w odwołaniu, a dotyczące wadliwego przeprowadzenia postępowania związanego z ustaleniem warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a także braku przeprowadzenia obowiązkowego zaopiniowania inwestycji na mocy art. 53 ust. 5e u.p.z.p. W dalszej kolejności podniosła, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Dla uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym konieczne jest uczestniczenie w danej sprawie w charakterze administrowanego, a więc podmiotu, o którego uprawnieniach lub obowiązkach prawnych, na mocy regulacji prawa materialnego, ma rozstrzygać decyzja administracyjna. W przedmiotowym postępowaniu w takim właśnie charakterze występuje skarżąca, zatem powinno przysługiwać jej prawo wniesienia odwołania od decyzji o warunkach zabudowy.

Dodała też, że art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wyłącza w stosunku do opinii wyrażanej przez operatora na mocy art. 53 ust. 5e u.p.z.p. charakter uzgodnienia z art. 106 K.p.a. To celowe wyłączenie ustawodawcy wynika z faktu, iż forma wyrażenia stanowiska przez organ współdziałający na podstawie art. 106 K.p.a. różni się w zakresie skutków od niewiążącej opinii pomocniczej operatora, która polega na wyrażeniu aktu woli, nie kształtując przy tym treści wydanej decyzji, w przeciwieństwie do uzgodnienia wydanego w oparciu o art. 106 K.p.a., mającego charakter wiążący dla adresata.

W ocenie skarżącej postępowanie przed organem współdziałającym jest częścią postępowania głównego, zatem opinia wydawana przez operatora w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów w oparciu o art. 53 u.p.z.p. nie stanowi udziału w procesie decyzyjnym poprzez działanie władcze i jednostronne, polegające na wydaniu aktu administracyjnego indywidualnego w procesowej formie postanowienia. Skarżąca nie jest zatem organem współdziałającym w określonej sprawie indywidualnej i korzysta z uprawnień strony. Status strony legitymowanej do wniesienia i domagania się rozpoznania odwołania wynika także wprost z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na naruszenie planowanym zagospodarowaniem terenu chronionego ustawą interesu publicznego w postaci bezpieczeństwa sieci gazowej oraz przesyłu gazu. Spółka podkreśliła, że zgodnie z § 2 pkt 30 rozporządzenia sieciowego "strefa kontrolowana" to obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu.

Stosownie natomiast do § 10 pkt 6 ppkt 3c tego rozporządzenia w strefie kontrolowanej należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie. Uwzględniając powyższe, Spółka stwierdziła, że przysługuje jej legitymacja do złożenia odwołania, ponieważ w sprawie nie działała jako organ czy podmiot współuczestniczący, lecz jako bezpośrednio adresat rozstrzygnięć podjętych decyzją o warunkach zabudowy. Zauważyła też, że przepis art. 14b oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego, skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, zawierają gwarancję pierwszeństwa realizacji inwestycji strategicznej, jak projektowany gazociąg L. – N. posiadający 8 metrową strefę kontrolowaną. Dlatego skarżąca nie może być uzależniana w procesie lokalizowania oraz budowy inwestycji w zakresie terminalu od spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.

Obecnie taka sytuacja została wywołana zaskarżoną decyzją, uzależniając projektowaną inwestycję od nieprzewidywalnych warunków lokalizacyjnych i rozwiązań technicznych spowodowanych lokalizacją farmy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia 17 kwietnia 2023 r. pełnomocnik Spółki wyjaśnił, że odwołanie od decyzji Wójta Gminy Skoroszyce o numerze 06/2022 zostało wniesione w imieniu O. S.A. w W. Podmiot ten złożył również skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. To z kolei oznacza, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego oraz materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W zakresie dokonywanej oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie i kontrolować legalności działań organów, które nie są związane ze sprawą w jej znaczeniu przedmiotowym.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Na zasadzie art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia.

Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zauważyć przyjdzie, że z przepisu art. 134 K.p.a. wynika dla organu odwoławczego obowiązek ustalenia w postępowaniu wstępnym, tj. poprzedzającym merytoryczne rozpoznanie sprawy, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania, a następnie zachowania terminu do jego wniesienia. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Przedmiot badania Sądu ograniczał się zatem jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, natomiast nie obejmował oceny w zakresie podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych odnoszących się do kwestionowanej decyzji Wójta Gminy Skoroszyce z dnia 29 kwietnia 2022 r.

Wskazać również przyjdzie, że postanowienie wydane na podstawie art. 134 K.p.a., jako postanowienie, na które służy skarga do sądu administracyjnego, powinno zawierać - stosownie do art. 124 § 2 K.p.a. - uzasadnienie faktyczne i prawne. Przy czym treść takiego uzasadnienia musi odpowiadać wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 K.p.a., który z mocy art. 126 K.p.a. znajduje również odpowiednie zastosowanie do postanowień.

Uwzględniając powyższe ogólne uwagi, stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte przede wszystkim z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 K.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu zaprezentowane przez organ odwoławczy stanowisko co do wystąpienia przesłanek do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jest przedwczesne, ponieważ nie zostało wystarczająco uzasadnione zarówno w sferze faktycznej, jak i sferze prawnej. Organ drugiej instancji również z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych - a przynajmniej nie dał temu wyrazu w treści badanego postanowienia - w kwestii zasadniczej, a mianowicie, czy na obszarze planowanej inwestycji przebiega należący do Spółki gazociąg wysokiego ciśnienia, a jeśli tak, czy zostały spełnione warunki do obowiązku uzyskania opinii, o jakiej mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2 u.p.z.p.

Zgodne bowiem z tym przepisem przed wydaniem decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego występuje o opinię operatora systemu przesyłowego gazowego w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów leżących w odległości nie większej niż: a) 65 metrów od osi gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy mniejszej niż 500 mm lub równej 500 mm, b) 100 metrów od osi gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy większej niż 500 mm. W niniejszej sprawie Kolegium, powołując się na powyższy przepis, uznało Spółkę za organ współdziałający, ale nie przedstawiło żadnych ustaleń pozwalających na sformułowanie takiego stanowiska. Kolegium nie omówiło też w ogóle wskazanej podstawy prawnej i nie wyjaśniło, czy i który przypadek opisany w art. 53 ust. 5e pkt 2 u.p.z.p. ma zastosowanie w realiach przedmiotowej sprawy.

Wobec braku jakichkolwiek ustaleń faktycznych w tej materii stanowisko Kolegium należy uznać za nieuprawnione, zwłaszcza że w decyzji organu pierwszej instancji kwestia ta nie była przedmiotem rozważań. Zdaniem Sądu kilkuzdaniowe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, w którym nie podano żadnych ustaleń odnośnie do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia oraz nie omówiono regulacji prawnych pozwalających na ocenę w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, z całą pewnością stanowi o niespełnieniu wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. Nie mieści się bowiem w standardach procedury administracyjnej działanie organu, który - bez odniesienia się do okoliczności rozpoznawanej sprawy i bez przeprowadzenia wnikliwych ustaleń co do statusu skarżącej Spółki - ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że brak jest podstaw do rozpoznania odwołania wobec uznania skarżącej za organ współdziałający. W tym miejscu podkreślić należy, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania zamyka stronie drogę do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy.

Dlatego też organ winien ponad wszelką wątpliwość zbadać wszystkie okoliczności w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. Stosownie do wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, by móc zastosować odpowiedni przepis prawa. Natomiast należyte zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej ma zapewnić dyrektywa proceduralna zawarta w art. 77 § 1 K.p.a., według której organ prowadzący postępowanie obowiązany jest podjąć ciąg czynności mających na celu zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W tym miejscu warto jeszcze zwrócić uwagę organu, że w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny.

Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie aktu, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. W uzasadnieniu postanowienia należy przedstawić - w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa. I tak niewątpliwie stało się w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie kwestionowanego postanowienia jest tak ogólnikowe i lakoniczne, że nie jest możliwe dokonanie przez Sąd oceny w kwestii prawidłowości zastosowania przez organ przepisu art. 134 K.p.a.

Reasumując, powtórzyć przyjdzie, że w sferze faktów zaskarżone postanowienie nie zawiera praktycznie żadnego uzasadnienia. Co więcej, nawet przy opisie odwołania organ pominął większość zarzutów odwołującej się Spółki i jej argumentację podniesioną w kontekście statusu strony. Z kolei wywody prawne organu sprowadzają się do końcowego wniosku, który w ogóle nie został poparty omówieniem powołanych przepisów. W związku tym podkreślenia wymaga, że uzasadnienie spełnia rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów aktu i powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy postanowienia powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego jego wydanie oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji zaskarżonego aktu w postępowaniu sądowym. Jak wykazano powyżej, uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego nie spełnia powyższych wymogów, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to - łącznie z brakiem ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu kolejnym uchybieniem, jakiego dopuściło Kolegium, to brak odniesienia się do argumentacji odwołania, w tym podniesionej przez Spółkę kwestii statusu strony w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na uprawnienia własnościowe do gazociągu i wynikające z tego tytułu obowiązki oraz prawa określone w konkretnie wskazanych przez Spółkę przepisach. W tym zakresie Spółka wyraźnie zarzuciła, że została pozbawiona statusu strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, co jest rażąco sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy wskazującym, iż przedmiot tego postępowania dotyczy bezpiecznej eksploatacji należącego do skarżącej gazociągu o średnicy 250 mm PN 4.0 MPa relacji L. – N., a także projektowanej inwestycji strategicznej, czyli gazociągu L. – N. DN 500 MOP 8,4 MPa, a to z kolei powoduje rozpoznanie sprawy z naruszeniem interesów Skarbu Państwa oraz bezpieczeństwa energetycznego Polski, przepisów postępowania, albowiem skarżąca została pozbawiona możliwości zajęcia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca podniosła też, że naruszono jej interesy jako osoby trzeciej w rozumieniu art. 54 ust. 1 pkt c i pkt d u.p.z.p., znajdującym zastosowanie na podstawie art. 64 tejże ustawy, w szczególności dotyczące gwarancji realizacji ustawowo nałożonych na skarżącą obowiązków wynikających z ustawy Prawo energetyczne, które to obowiązki Spółka - jako podmiot publiczny - jest zobowiązana wykonywać, korzystając z obowiązku inwestora do dokonania uzgodnień i zakazów zabudowy w granicach stref kontrolowanych gazociągu, z uwzględnieniem regulacji wewnętrznych skarżącej. Zwróciła nadto uwagę, że sprawa dotyczy jej interesu prawnego jako właściciela czynnego gazociągu. Tymczasem Kolegium powyższej argumentacji Spółki w ogóle nie przeanalizowało w kontekście okoliczności sprawy oraz pod kątem zastosowanych przepisów. Inną rzeczą natomiast jest to, czy stanowisko Spółki w zakresie jej statusu prawnego jest prawidłowe i czy wynika z materiału dowodowego sprawy, jednakże organ w tej materii (podniesionej w odwołaniu) nie wypowiedział się i nie poczynił jakichkolwiek ustaleń.

Natomiast w sytuacji, gdy strona postępowania zgłasza konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to z uwagi na wymogi stawiane przez ustawodawcę w art. 107 § 3 K.p.a., a także ze względu na zasadę przekonywania, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji (w tej sprawie dotyczącej przysługiwania statusu strony). Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że nieustosunkowanie się przez organ do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12, dostępny są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poza ujawnionymi wyżej wadliwościami Sąd stwierdził również, że organ odwoławczy dokonał błędnego oznaczenia podmiotu odwołującego się, ponieważ z treści odwołania wynika, iż zostało ono wniesione przez O. S.A. w W., a nie Oddział tej Spółki w Ś. Powyższe zostało jednoznacznie potwierdzone przez skarżącą w piśmie wyjaśniającym z dnia 17 kwietnia 2023 r. skierowanym do Sądu.

Z przedstawionych przyczyn Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył wskazane powyżej przepisy procedury administracyjnej, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone uchybienia świadczą o niedokonaniu przez organ odwoławczy kompleksowej analizy sprawy, w tym o braku rozważenia w sposób wyczerpujący istotnych okoliczności sprawy w kontekście zarzutów odwołania. Zaznaczyć również trzeba, że rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w wyjaśnianiu podstaw prawnych rozstrzygnięcia i poszukiwanie argumentacji przemawiającej za zasadnością zaprezentowanego przez organ stanowiska, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. To na organie spoczywa obowiązek merytorycznego załatwienia sprawy. Dokonując oceny w opisanym zakresie, Sąd nie rozstrzyga więc o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.

Według Sądu kwestionowane rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli, ponieważ wadliwości jego uzasadnienia - głównie wobec niedostatecznego wyjaśnienia przez Kolegium stanowiska zajętego w sprawie - uniemożliwiają dokonanie przez Sąd oceny przesłanek, którymi kierował się organ stwierdzając niedopuszczalność odwołania skarżącej. Opisane uchybienia potwierdzają zaś zasadność zarzutów skargi o braku wyczerpującego rozpoznania przez organ zagadnienia dotyczącego przymiotu strony w sprawie.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na stwierdzenie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł - w pkt 2 wyroku - o kosztach postępowania. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wpis od skargi uiszczony w kwocie 100 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się przede wszystkim do prawidłowego uzasadnienia wydanego aktu, w tym odniesienia się przez organ do argumentacji odwołania w zakresie istotnym dla oceny, czy Spółka jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji.