Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. M. jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia 16 kwietnia 2014 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267- zwanej dalej K.p.a.), mocą której organ ten uchylił w całości rozstrzygnięcie Starosty Opolskiego z dnia 23 stycznia 2014 r., nr [...], w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek położonych w obrębie [...], gmina Murów, oznaczonych numerami A, B, C, D, E, F, G, H, I, J i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.
Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:
Zawiadomieniem z dnia 4 kwietnia 2012 r., nr [...], Starosta Opolski, działając na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 z późn. zm.- zwanej dalej też ustawą) i art. 61 § 4 K.p.a. w związku z postanowieniami § 47 art. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) - zwanego dalej też rozp. MRRiB, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynku w odniesieniu do działki nr I, stanowiącej własność J. M. i działki nr K, stanowiącej własność gminy Murów, obie zapisane w k.m. [...], obręb [...], gmina Murów. Podstawą wszczęcia postępowania były rozbieżności dotyczące przebiegu ich granic. Powyższe zawiadomienie organ doręczył J.M., Wójtowi Gminy Murów oraz Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu.
W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, że przez część działki nr K przepływa ciek wodny [...] i z tego względu działka ta winna stanowić własność Skarbu Państwa a nie własność gminy Murów. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2012 r., Starosta Opolski, na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił wszczęte w dniu 4 kwietnia 2012 r. z urzędu postępowanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie ustalenia własności działki nr K. Postępowanie to następnie organ podjął w dniu 1 października 2013 r. (por. k. nr 89 akt adm.), wyznaczając termin rozstrzygnięcia sprawy na 15 grudnia 2013 r.
Kolejnym zawiadomieniem z dnia 10 października 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy, art. 10 § 1 i art. 64 § 4 K.p.a. w związku z postanowieniami § 47 art. 3 rozp. MRRiB, Starosta Opolski wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do 10 działek oznaczonych na arkuszu mapy [...], obręb [...], gmina Murów tj.:
- - działki nr A (o pow. 1,2628 ha), stanowiącej własność P.W.;
- - działki nr G (o pow. 0,1906 ha), stanowiącej własność A.M.;
- - działki nr F (o pow. 0,5110 ha), stanowiącej współwłasność H. i L. K.;
- - działki nr B (o pow. 0,1422 ha), stanowiącej własność M.D.;
- - działek nr E (o pow. 0,5110 ha), H (o pow. 0,2730 ha), I (o pow. 0,9866 ha), J (o pow. 1,5230 ha), C (o pow. 0,7150 ha) i D (o pow. 0,2060 ha) - stanowiących własność J.M., o czym poinformował właścicieli ww. działek.
W toku prowadzonego postępowania Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno- Kartograficzne Sp. z o.o. w Opolu, działając w ramach umowy zawartej ze Starostwem Powiatowym, dotyczącej wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych w zakresie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, w dniu 7 grudnia 2013 r., przeprowadziło czynności związane z ustaleniem przebiegu granic ww. działek ewidencyjnych. Wykonane przez zleceniodawcę opracowanie o nr [...] zostało następnie przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Opolu w dniu 17 grudnia 2013 r. Następnie w piśmie z dnia 7 stycznia 2014 r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami. W dniu 20 stycznia 2014 r. J.M. stawił się w Starostwie Powiatowym w Opolu i wniósł zastrzeżenia do zgromadzonej dokumentacji, kwestionując prawidłowość wykonanych prac geodezyjnych m. in. w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr L, M i N oraz ubytku w powierzchni działki nr I. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 23 stycznia 2014 r., nr [...] Starosta Opolski, działając na podstawie art. 20 i 22 ustawy i § 44 pkt 2, § 45 ust. 1, § 46 ust. 1 i ust.2 pkt 2, § 47 ust. 1 i 3 rozp.
MRRiB, zmienionego rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1551) oraz na podstawie przepisu art. 104 K.p.a., dokonał aktualizacji operatu ewidencyjnego w odniesieniu do działek objętych zawiadomieniem z 10 października 2013 r., w ten sposób, że:
- - w zakresie działki nr A dokonano zmiany powierzchni tej działki z dotychczasowej 1,2628 ha na nową 1,4799 ha;
- - w zakresie działki nr B dokonano zmiany powierzchni tej działki z dotychczasowej 0,1422 ha na nową 0,1417 ha;
- - w zakresie działki nr C dokonano zmiany powierzchni tej działki z dotychczasowej 0,7150 ha na nową 0,7155 ha;
- - w zakresie działki nr D dokonano zmiany powierzchni tej działki z dotychczasowej 0,2060 ha na nową 0,2055 ha;
- - w zakresie działki nr E dokonano zmiany powierzchni tej działki z dotychczasowej 0,5110 ha na nową 0,6299 ha;
- - w zakresie działki nr F dokonano zmiany powierzchni tej działki z dotychczasowej 0,5110 ha na nową 0,6737 ha;
- - w zakresie działki nr G dokonano zmiany powierzchni tej działki z dotychczasowej 0,1906 ha na nową 0,2389 ha;
- - w zakresie działki nr H dokonano zmiany powierzchni tej działki z dotychczasowej 0,2730 ha na nową 0,2786 ha;
- - w zakresie działki nr I dokonano zmiany powierzchni tej działki z dotychczasowej 0,9866 ha na nową 0,6106 ha;
- - w zakresie działki nr J dokonano zmiany powierzchni tej działki z dotychczasowej 1,5230 ha na nową 1,4610 ha.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ powołując się na postanowienia § 45 rozporządzenia wskazał, iż wszczęte w przedmiotowej sprawie postępowanie dało podstawę do przeprowadzenia pracy geodezyjnej, której celem było przygotowanie danych do aktualizacji operatu ewidencji gruntów. W ramach tego zadania wykonawca zobowiązany był przeprowadzić: 1) analizę wszystkich dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym prowadzonym przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Opolu na obszarze kompleksu objętego aktualizacją ewidencji gruntów i budynków, z ukierunkowaniem dotyczącym porównania powierzchni w części kartograficznej i opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków wraz z raportem rozbieżności;
2) zbadać Księgi Wieczyste oraz znajdujące się w aktach dokumenty prawne oraz zapisy w Wydziale Ksiąg Wieczystych w Sądzie Rejonowym w Kluczborku dla tych działek z wykazaniem ewentualnych rozbieżności w zakresie powierzchni oraz geometrii działek;
3) wykonać czynności ustalenia przebiegu granic działek z dopełnieniem wszystkich czynności formalno-prawnych w trybie § 36-39 rozp. MRRiB. Następnie na podstawie wykonanego pomiaru granic wykonawca obowiązany był przeprowadzić obliczenie powierzchni działek, sporządzić wykaz zmian danych ewidencyjnych oraz uzupełnić wynikami ww. prac mapę zasadniczą. Organ pierwszoinstancyjny podkreślił, że wykonane opracowanie przyjęte zostało do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Opolu w dniu 17 grudnia 2013 r. Dodał, że przy czynnościach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca wykorzystał wszystkie istniejące i dostępne dokumenty pozostające w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz w aktach Ksiąg Wieczystych w Sądzie Rejonowym w Kluczborku. Następnie dokonał analizy materiałów źródłowych tj. map katastralnych, map ewidencyjnych, szkiców katastralnych i polowych, matrykuł oraz danych z ewidencji gruntów i budynków. Dla celów analizy wykonano również pomiar użytkowania i istniejących granic nieruchomości w oparciu o odszukaną osnowę oraz założone punkty osnowy pomiarowej, w toku której stwierdzono brak kartometryczności istniejących map ewidencji gruntów względem odszukanych znaków granicznych. W dalszej kolejności organ podał, że w wyniku przeprowadzonych prac ustalono wszystkie odcinki granic dla działek ewidencyjnych nr: E, F, D, C, B i A. Z kolei dla działek nr H, I, J, G nie uzyskano zgodnego oświadczenia J.M., co do przebiegu granic na odcinkach: działka J z działką nr O i K, P, działka nr H z działką nr K, działka nr I z działką nr K, działka G z działką nr K, działka nr I z działką nr R, S i L. Sporządzono również protokoły ustalenia przebiegu granic do celów ewidencji gruntów i szkice polowe z pomiaru punktów granicznych. Na podstawie danych z pomiaru i szkiców polowych odzwierciedlających stan rzeczywisty na gruncie, obliczono powierzchnie działek podlegających aktualizacji. Dla wszystkich działek sporządzono wykazy zmian danych ewidencyjnych. W wyniku przeprowadzonych prac sporządzony został zintegrowany raport (zestawienie powierzchni) dotyczący powierzchni działek stanowiących przedmiot postępowania, który jako załącznik stanowi integralną część decyzji. Organ podkreślił, że zgodnie z § 36 powołanego wyżej rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Taką dokumentacją jest opracowanie przyjęte do zasobu w dniu 17 grudnia 2013 r. Rejestr ten odzwierciedla stan aktualny, nie służy zaś ewidencjonowaniu wszystkich dokumentów historycznych związanych ze stanem własnościowym gruntów, co zdaniem organu oznacza, że nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których pojawiły się kolejne. Przenosząc powyższe na grunt sprawy organ pierwszoinstancyjny stwierdził, że podstawę wpisu danych ewidencyjnych stanowi najpóźniej wydany dokument mogący być podstawą wpisu. Organ przypomniał, że podstawą założenia w roku 1965 operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] była m.in. mapa katastralna z 1934 r. w skali 1:2500 i dane z matrykuł dotyczące części opisowej operatu. W ocenie organu, odmowa podpisania operatu przez jedną ze stron nie stanowi przeszkody do ujawnienia tego dokumentu jako podstawy aktualizacji operatu ewidencyjnego. Właściciel nieruchomości kwestionującej położenie punktów i linii granicznych może bowiem wystąpić do wójta gminy z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości w odrębnym postępowaniu, zgodnie z art. 152 Kodeksu cywilnego.
W odwołaniu od powyższej decyzji J.M. kwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia organu. Podnosił, m. in. że Starosta Opolski nie wykonał postanowienia z dnia 1 października 2013 r., podejmującego zawieszone postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków na granicy działek nr I i K, k.m. [...]. [...]. Ponadto pominął w decyzji działkę nr K, której obowiązek badania wynikał z postanowienia organu odwoławczego z dnia 16 sierpnia 2013 r. Sprzeciwiał się również umorzeniu przez Starostę Opolskiego postępowania dla ustalenia linii brzegowej dla części działki nr I na granicy z działką K k.m. [...], [...] oraz podniósł błędne ustalenie stron postępowania. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu, decyzją z dnia 16 kwietnia 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję organu pierwszoinstancyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.
W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ podał, że badając akta sprawy stwierdził, iż w dniu 4 kwietnia 2012 r. wszczęte zostało z urzędu przez Starostę Opolskiego, postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr I arkusz mapy [...] w obrębie [...]. Przedmiotowe postępowanie, po uprzednim jego zawieszeniu postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2012 r., nr [...] do czasu zakończenia odrębnego postępowania wyjaśniającego dotyczącego kwestii rozstrzygnięcia prawa własności działki nr K, organ ten podjął w dniu 1 października 2013 r., informując, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpi na podstawie opracowania geodezyjnego i kartograficznego sporządzonego przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne Sp. z o.o. w Opolu w terminie do dnia 15 grudnia 2013 r. W związku z tym organ odwoławczy zwrócił się do Starosty Opolskiego pismem z dnia 2 kwietnia 2014 r. o wyjaśnienie kwestii wielości postępowań dotyczących tego samego przedmiotu.
Starosta Opolski w piśmie z dnia 7 kwietnia 2014 r. wyjaśnił, że do postępowania wszczętego w dniu 10 października 2013 r. włączona została również działka nr I objęta zawiadomieniem z dnia 4 kwietnia 2012 r., gdyż prowadzone w tym zakresie postępowanie miało na celu łączne i całościowe rozpatrzenie sprawy granic nieruchomości, stanowiących zwarty kompleks działek bezpośrednio ze sobą graniczących. Jednocześnie organ dodał, że przebieg granic działki I z działką nr K, ustalony został decyzją Starosty Opolskiego z dnia 23 stycznia 2014 r., nr [...].
W ocenie organu odwoławczego z analizy dokumentacji wynika, iż o wszczętym z urzędu w dniu 4 kwietnia 2012 r. postępowaniu zawiadomieni zostali: J. M., Wójt Gminy Murów oraz Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu, z kolei zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 10 października 2013 r. otrzymali: P.W., A. M., H. i L. K., M. D. oraz J. M. Z treści powyższych zawiadomień a także decyzji pierwszoinstancyjnej wynika bezsprzecznie, iż organ ten prowadził dwa odrębne postępowania administracyjne dotyczące w zasadzie jednej sprawy, których adresatem są różne kręgi stron. Dokonując analizy dokumentacji sporządzonej przez geodetę uprawnionego J.W., zarejestrowaną pod numerem [...], organ odwoławczy stwierdził niezgodność zapisów tej dokumentacji z zapisami treści zaskarżonej decyzji Starosty Opolskiego z 23 stycznia 2014 r. W szczególności organ odwoławczy podał, iż w skład operatu technicznego sporządzonego przez uprawnionego geodetę wchodzą protokoły ustalenia przebiegu granic dla celów ewidencji gruntów i budynków, których integralną część stanowią szkice polowe oznaczone nr 1 i 2. W protokołach tych dla granic: działki G z działką K, działki H z działką K, działki J z działką K, działki J z działką P, działki J z działką T, działki I z działką K wykonawca zamieścił adnotację "granica nie ustalona - brak zgodnego oświadczenia, granica na gruncie nie jest widoczna, brak wiarygodnych danych do ustalenia przebiegu granicy", odcinki te umieścił na szkicu polowym nr 2 z ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wraz z opisem "granica nie ustalona" oraz dla m.in. odcinka granicy działki nr J z działkami nr T i K nie zaznaczono lokalizacji punktów granicznych.
Odcinek ten nie został również objęty pomiarem mającym na celu określenie położenia punktów granicznych. Ponadto, jak wynika z informacji umieszczonej przez geodetę na dokumencie nazwanym "Zestawienie powierzchni", powierzchnie działek o numerach H, J, G, I wykazano w oparciu o granice ustalone w trakcie czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz na odcinkach, dla których nie uzyskano zgodnego oświadczenia woli w sprawie przebiegu granic. Akcentował organ odwoławczy, że w skład operatu technicznego zaewidencjonowanego pod numerem [...] wchodzą wyłącznie dokumenty dotyczące obliczenia powierzchni oraz wykazy zmian danych ewidencyjnych dla działek nr E, F, B, D, A, C, tj. działek, dla których przebieg granic został bezspornie ustalony. Wykazy zmian danych ewidencyjnych dla pozostałych działek o numerach H, J, G i I zostały sporządzone jedynie jako "załączniki do raportu końcowego".
Również szkic polowy zawierający oznaczenie i lokalizację punktów granicznych na odcinkach granic nie ustalonych, sporządzono jako "załącznik do raportu końcowego", a zatem nie stanowi on części operatu technicznego. Zgodnie z § 71 ust. 2 pkt. 7 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. nr 23, poz. 1572), wykazy zmian danych ewidencyjnych winny wchodzić w skład operatu technicznego, a przepis § 46.2 pkt 2 rozp. MRRiB wskazuje, iż z urzędu do ewidencji wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych.
W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził niezgodność treści uzasadnienia decyzji Starosty Opolskiego z dnia 23 stycznia 2014 r. z treścią dokumentów wchodzących w skład operatu technicznego w zapisie dla działek nr H, I, J, G, dla których nie uzyskano zgodnego oświadczenia J. M. co do przebiegu granic na odcinkach: działka J z działką nr O i K, P, działka nr H z działką nr K, działka I z działką nr K, działka G z działką K, działka I z działką nr R, S i L. Organ odwoławczy zauważył, że z protokołu ustalenia przebiegu granic do celów ewidencji gruntów i budynków sporządzonego przez geodetę uprawnionego wynika, że działka nr G nie stanowi własności J. M., lecz A. M., który złożył do protokołu oświadczenie o braku dokumentów do rozgraniczenia, a ponadto dla granicy działki nr G z działką nr K nie uzyskano zgodnego oświadczenia stron.
W ocenie organu odwoławczego, wyjaśnienia Starosty Opolskiego przedstawione w piśmie z dnia 7 kwietnia 2014 r. są nieprzekonujące.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł J. M., domagając się m. in. nałożenia na organ kary dyscyplinarnej za przewlekłe prowadzenie postępowania oraz powołanie przez Sąd biegłego z dziedziny geodezji i kartografii, który określi wytyczne i zalecenia celem zakończenia postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie organ poinformował, iż z informacji przekazanych przez Starostę Opolskiego w piśmie z dnia 23 maja 2014 r. wynika, że organ ten podjął dalsze działania w sprawie. W szczególności w dniu 20 maja 2014 r. wydał postanowienie o połączeniu spraw wszczętych zawiadomieniami z dnia 4 kwietnia 2012 r. oraz z dnia 10 października 2013 r. oraz dokona w tym postepowaniu ponownych ustaleń przebiegu granic działek: G, H, J, I z działką K oraz działki J z działką P i działki J z działką T. Na rozprawie sądowej w dniu 11 września 2014 r. skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze, oświadczając jednocześnie, że skarży decyzję odwoławczą, gdyż nie wydano zaleceń co do dalszego postępowania oraz wnosi o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania i orzeczenia kary z tego tytułu. Dodał nadto, iż w maju 2013 r. wniósł zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy.
Pełnomocnik organu podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosił o oddalenie skargi. Postanowieniem wydanym na rozprawie Sąd wyłączył do odrębnego rozpoznania żądania skarżącego zawarte w skardze z 18 maja 2014 r., dotyczące stwierdzenia przewlekłego prowadzenia sprawy i żądania wymierzenia organom obu instancji grzywny z tego tytułu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu.
Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a.).
Na wstępie przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia 16 kwietnia 2014 r. uchylająca w całości decyzję Starosty Opolskiego z dnia 23 stycznia 2014 r., dokonującą aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek położonych w obrębie [...], gmina Murów oznaczonych numerami: E, F, H, I, J, G, B, A, C, D i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zatem rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w trybie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. i miało charakter wyłącznie kasacyjny. Kontrola Sądu sprowadzała się zatem do oceny zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpoznania sprawy i zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. w brzmieniu, po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika zatem, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest istotny.
Podkreślić trzeba, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie wyjaśniając istotnych okoliczności z punktu widzenia przedmiotu sprawy. Wskazany przepis art. 138 § 2 K.p.a. upoważnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem procedury na tyle istotnym, że wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji jest niemożliwe z uwagi na brak ustaleń dotyczących istoty sprawy.
W sytuacji natomiast, gdy zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim tylko zakresie lub wyjaśnienia kwestii budzącej pewne wątpliwości, organ powinien dokonać czynności niezbędnych do zakończenia sprawy sam, lub też ewentualnie skorzystać z możliwości zlecenia w danym zakresie podjęcia czynności wyjaśniającej organowi pierwszej instancji, stosownie do art. 136 K.p.a.
Podkreślić należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Oznacza to, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji.
Na organie odwoławczym ciąży obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu.
Treść art. 138 § 2 K.p.a. winna być natomiast interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Wskazany przepis art. 136 K.p.a. umożliwia bowiem organowi odwoławczemu przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z kolei, w sytuacji gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem wskazanego przepisu. W przypadku, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Z drugiej jednak strony, co wymaga podkreślenia, przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 K.p.a., powoduje naruszenie wskazanej powyżej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której nienaruszalność przyjęto jako kryterium nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a.
Reasumując, w ocenie Sądu uznać należało, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Niewątpliwie bowiem decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób jasny i wystarczający wykazano, że Starosta Opolski błędnie ustalił strony postępowania a w konsekwencji nie wyjaśnił istotnych okoliczności faktycznych sprawy, wymagających powtórzenia wszystkich podstawowych czynności dowodowych na spornych gruntach, co uzasadniało podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, Starosta Opolski dwukrotnie wszczynał z urzędu postępowanie w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntu i budynków w obrębie [...], gmina Murów.
Pierwszym postępowaniem wszczętym w dniu 4 kwietnia 2012 r. organ objął działkę o numerze ewidencyjnym I - stanowiącej własność J. M. i działkę nr K - stanowiącej własność gminy Murów, wobec rozbieżności dotyczących przebiegu granicy tych działek. Następnie ten sam organ w dniu 10 października 2013 r. z urzędu wszczął kolejne postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynku, którym objęto 10 działek położonych w obrębie [...] k.m. [...], oznaczonych na numerami B, G, F, A, E, H, J, C, D oraz nr I. W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2012 r. jako stronę postępowania organ uznał, właścicieli działek (tj. J. M. i Gminę Murów) oraz Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu.
Z kolei w postępowaniu wszczętym z urzędu 10 października 2013 r. organ uznał za strony postępowania tylko właścicieli tych działek. Wobec powyższego, należało zgodzić się z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób prawidłowy stron postępowania, a w konsekwencji błędnie ustalił stan faktyczny, z którego wyprowadził błędne wnioski będące podstawą zaskarżonej decyzji. Powyższy błąd nie mógł być konwalidowany w postępowaniu odwoławczym. Podkreślić bowiem należy, iż niezawiniony brak udziału strony w całym postępowaniu lub w jego części (np. przed organem pierwszej instancji), nie tylko przesądza o wadliwości przeprowadzonego postępowania ale także może stanowić przesłankę wznowienia tego postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, że decyzja jest wadliwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1138/08, LEX nr 519791, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 169/06, LEX nr 575780).
Oczywistym jest, że brak udziału stron w postępowaniu, prowadzi do naruszenia przez organy wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a. zasady czynnego udziału w tym postępowaniu, podmiotom mającym interes prawny. Istotą interesu prawnego jest jego związek z normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (patrz wyrok WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 254/11 z dnia 15 lipca 2011 r., opubl. w Lex nr 852979).
Prowadzenie przez organ administracyjny równolegle dwóch postępowań administracyjnych w tym samym przedmiocie narusza zasadę praworządności (art. 7 K.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.), co powoduje, że postępowanie dotknięte tego rodzaju wadą nie może być "naprawione" przez organ odwoławczy, tym bardziej, że jednym ze skutków tego błędu był brak określenia w sposób jednoznaczny stron posiadających interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. i uprawnionych do brania w nim udziału.
W tym miejscu przypomnieć należy, iż stosownie do art. 2 pkt 8 ustawy ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy lub podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub rodzaju dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe natomiast dotyczą wskazania właściciela a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części.
Powyższe informacje zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do rejestrów - art. 24 ust. 1 ustawy. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy. W toku postępowania prowadzonego w tym przedmiocie organy geodezyjne kierują się także podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, a więc powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.), zapewnić czynny udział stronom w każdym stadium postępowania (art. 10 K.p.a.) oraz prawidłowo uzasadnić wydane rozstrzygnięcie (art. 107 § 3 K.p.a.).
Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W myśl przepisów § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie.
Albo w trybie czynności materialno - technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy w związku z § 48 ust. 1 i 2 rozp. MRRiB), o czym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 ww. rozporządzenia).
Warunkiem uzyskania procesowego statusu strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, że legitymację procesową strony dla określonego podmiotu stwarza przepis prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Z przepisu § 46 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że z wnioskami o dokonanie aktualizacji danych zawartych ewidencji gruntów i budynków mogą występować osoby, o których mowa w § 10 i § 11 rozporządzenia, tj. właściciele nieruchomości, użytkownicy wieczyści gruntów, oraz jednostki organizacyjne i osoby prawne wymienione w § 11. Z kolei z urzędu organ dokonuje zmiany wynikające m. in. z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zamian danych ewidencyjnych.
Przy czym dla kwestii prawidłowego ustalenia kręgu stron w danym postępowaniu istotne jest także określenie zakresu przedmiotowego danej sprawy. W sprawie mającej za przedmiot zmianę powierzchni działek ewidencyjnych za strony postępowania należy uznać osoby, które: a) zostały uwidocznione w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla tych działek, b) są właścicielami bądź - w odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych- władającymi tymi działkami, a ponadto są w stanie wykazać ten fakt w sposób wymagany przepisami (np. poprzez ujawnienie w księdze wieczystej prowadzonej dla danej działki). Brak prawidłowych ustaleń w tym zakresie, stanowi naruszenie przepisów prawa skutkujących wyeliminowaniem aktu objętego tym brakiem z obrotu prawnego.
Podzielić należało również stanowisko organu odwoławczego o niezgodności treści uzasadnienia decyzji Starosty Opolskiego z treścią dokumentów wchodzących w skład operatu technicznego nr [...], sporządzonego przez geodetę uprawnionego, w zapisie dla działek nr H, I, J, G, dla których nie uzyskano zgodnego oświadczenia J. M. co do przebiegu granic na odcinkach: działka J z działką nr O i K, P, działka nr H z działką nr K, działka I z działką nr K, działka G z działką K, działka I z działką nr R, S i L, tj. protokołów ustalenia przebiegu granic dla celów ewidencji gruntów i budynków oraz szkiców polowych oznaczonych nr 1 i 2. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy z protokołu ustalenia przebiegu granic do celów ewidencji gruntów i budynków wynika również, że działka nr G stanowi własności A. M., który złożył do protokołu oświadczenie o braku dokumentów do rozgraniczenia. Powyższy błąd zauważył również Starosta Opolski podejmując dalsze czynności w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do kompleksu działek położonych w obrębie [...], oznaczonych numerami: A, G, F, B, E, H, I, J, C, D, K, już po wniesieniu skargi sądowoadministracyjnej.
Jak bowiem wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 20 maja 2014 r. połączył do wspólnego rozpoznania sprawy wszczęte z urzędu zawiadomieniem z dnia 4 kwietnia 2012 r. i 10 października 2013 r. i zamierza ponownie przeprowadzić na gruncie czynności ustalenia przebiegu granic ww. działek.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego prawidłowo uznał, że organ I instancji dopuścił się obrazy reguł wynikających z art. 7, art. 10, art. 28 i art. 77 § 1 K.p.a., co uzasadniało podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Uchybienia wskazane przez organ drugiej instancji z zakresu procedowania przed organem I instancji, w szczególności co do prawidłowego ustalenia stron i konieczności wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności w stopniu, który nie mógł być zbadany jedynie przez organ odwoławczy z uwagi na zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), jak również wobec tego, że jedynie prawidłowo ustalone fakty i okoliczności dają możliwość właściwego zastosowania prawa materialnego, nakazują zaskarżoną decyzję uznać za zgodną z prawem.
Odnosząc się do zarzutów skargi (poza zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy obu instancji, co będzie przedmiotem odrębnej sprawy sądowoadministracyjnej) podnieść należy, że w sytuacji kontroli decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sąd administracyjny nie może wydawać wiążących zaleceń co do sposobu dalszego procedowania i rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w istocie stanowiłoby to zastąpienie organu administracyjnego w procesie decyzyjnym, podczas gdy w takim wypadku – co już wyżej wyjaśniono - rola sądu sprowadza się wyłącznie do funkcji kontrolnej. Należy przy tym zauważyć, że istota sporu sprowadza się co do przebiegu granic niektórych działek i ustalenia ich powierzchni, co z natury rzeczy wymaga wiadomości specjalnych i co się z tym wiąże, przeprowadzenia odpowiednich czynności geodezyjnych przez uprawnione osoby lub jednostki.
W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd zgodnie z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.