Uzasadnienie
Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. i L. M., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 grudnia 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gorzowa Śląskiego z 29 sierpnia 2014 r., nr [...], odmawiającą nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości stanowiącej własność skarżących, położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr a i nr b.
Wydanie tej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.
Pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. L. M. zwrócił się do Burmistrza Gorzowa Śląskiego o wyjaśnienie sprawy związanej ze spływającą wodą na jego posesję - działkę nr c, w wyniku podwyższenia sąsiedniej działki przez jej właściciela – S. P. Pismem z dnia 27 kwietnia 2012 r. Burmistrz zawiadomił R. i L. M. oraz S. i C. P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zakłócania stosunków wodnych na nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr c, stanowiącej własność wnioskodawcy.
Burmistrz Gorzowa Śląskiego, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym przesłuchaniu świadków oraz stron, a także dokonaniu oględzin nieruchomości, działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229, ze zm. [obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 469, ze zm.] - zwanej dalej ustawą), w dniu 30 lipca 2012 r. wydał decyzję odmawiającą nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność S. P. i C. P., oznaczonej jako działki nr a i nr b.
Po rozpatrzeniu odwołania L. i R. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia 25 stycznia 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że Burmistrz prowadząc postępowanie uchybił obowiązkom określonym w art. 7 oraz art. 77 K.p.a. i nie zgromadził dostatecznych dowodów w sprawie. Dlatego też, w celu wyjaśnienia czy wykonane na nieruchomości prace (podwyższenie terenu) doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie, nakazał rozważenie przez organ dopuszczenia dowodu z opinii biegłego posiadającego wiadomości specjalne.
Powyższa decyzja odwoławcza zaskarżona została przez S. i C. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 16 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 510/13, oddalił skargę.
Ponownie rozpatrując sprawę, Burmistrz Gorzowa Śląskiego postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2014 r. zwrócił się do biegłego T. S. oraz H. K. o wydanie opinii w sprawie zmiany stosunków wodnych na spornym gruncie. Ustanowieni w sprawie biegli przeprowadzili oględziny nieruchomości oraz dokonali pomiarów wysokościowych terenu, a następnie przygotowali opinię w zakresie wskazanym przez organ pierwszej instancji (opinia z czerwca 2014 r.).
Decyzją z dnia 29 sierpnia 2014 r., nr [...], Burmistrz Gorzowa Śląskiego odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości stanowiącej własność S. i C. P. - oznaczonej jako działki nr a i nr b. W uzasadnieniu decyzji organ opisał działki należące do stron, opierając się o dokonane oględziny i uwzględniając treść protokołów z dnia 10 i 19 czerwca 2012 r. oraz 21 maja 2014 r. ustalił, iż wspólna granica spornych nieruchomości wynosi ok. 17 m. W granicy stoi ogrodzenie z siatki. Na nieruchomości C. P. i S. P. usytuowany jest budynek mieszkalny z częścią gospodarczą w odległości ok. 13 m od wspólnej granicy. Budynek jest wyniesiony z poziomem zerowym na wysokość 25 cm i obsypany ziemią, z lekkim spadkiem na trzy strony. Poziom działki przy granicy w pasie ok. 5-6 m jest równy z działką R. i L. M. Wskazał, że budynek wyposażony jest w rynny, które odbierają wodę opadową do dwóch studni chłonnych zlokalizowanych na nieruchomości od strony ul. [...] z możliwością - w przyszłości - odprowadzania wód do kanalizacji miejskiej deszczowej.
Podał, że z kolei na nieruchomości R. i L. M. (dz. c) znajduje się budynek gospodarczy w odległości ok. 3 m od wspólnej granicy. Budynek gospodarczy z garażem posiada rynny z odprowadzeniem wody opadowej lokalnym przyłączem kanalizacji deszczowej przy ul. [...]. Przy tym budynku znajduje się przybudówka stanowiąca pomieszczenie gospodarcze - nie posiada rynien, ze spadkiem dachu w kierunku północnym. Za przybudówką (od strony północnej) występuje zagłębienie terenu. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ powołał się na opinię biegłego – T. S. (rzeczoznawcy w zakresie melioracji wodnych) oraz H. K. (rzeczoznawcy w zakresie budownictwa wodno-melioracyjnego). Podniósł, że w opinii ustalono, jakie stosunki wodne panowały na gruncie przed wybudowaniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z częścią gospodarczą przez C. P. i S. P., a jakie po zabudowie tej nieruchomości. W opinii biegły stwierdził, w wyniku analizy mapy zaktualizowanej w 2004 r., porównując rzędne terenu, że przed zabudową działek nr a i b spływ wód powierzchniowych na tym terenie następował z kierunku zachodniego i południowego na teren działki nr c, w rejon usytuowanego tam budynku gospodarczego z garażem.
W związku z tym spływ wód powierzchniowych z działek nr b i a następował też w ww. kierunku. Poprzez wybudowanie na działkach nr b i a jednorodzinnego budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą dokonano zmiany ukształtowania terenu na tych działkach. Z pomiarów przeprowadzonych przez rzeczoznawców wynika, że teren wokół budynku natomiast podwyższono w granicach od 10 do 30 cm, co spowodowało zmianę kierunku spływu wód powierzchniowych z zabudowanej części działek nr b i a, z kierunku spływu na działkę c w kierunku zachodnim, tj. do ul. [...]. Wody opadowe z dachu budynku ujmowane są rynnami i odprowadzane rurociągami kanalizacji deszczowej do dwóch studni chłonnych zlokalizowanych od strony ul. [...]. W opinii tej biegli stwierdzili, iż w wyniku zabudowy i nowego ukształtowania terenu działek nr b i a ograniczona została powierzchnia spływu wód powierzchniowych, a tym samym wielkość tego spływu na działkę nr c. Następnie organ odnotował, że w prowadzonym postępowaniu nie uwzględniono zeznań świadków (K. K. i T. P.), które zostały odebrane z naruszeniem treści art. 83 § 3 K.p.a. Nie uwzględnił także przedłożonych zdjęć przy piśmie z dnia 14 maja 2014 r. przez C. P. i S. P. Następnie organ uznał, iż opinia - sporządzona przez ww. biegłych rzeczoznawców - wystarczająco opisuje stosunki wodne panujące na tym terenie.
Uwzględniając stanowisko biegłych wyrażone w opinii, organ przyznał, że prace wykonane na nieruchomości C. P. i S. P. - budowa budynku mieszkalnego wraz z częścią gospodarczą oraz podwyższenie terenu wokół budynku - doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie, niemniej zmiany te wpływają korzystnie na grunty sąsiednie. Organ przyjął, że zmiany te nie mają również szkodliwego wpływu na budynek gospodarczy z garażem znajdujący się na działce nr c, w związku z czym nie zachodzi potrzeba wykonania urządzeń, które mogłyby zapobiec szkodom. Na koniec podkreślił, że działania inwestorów spowodowały wprawdzie zmianę stanu wody na gruncie, ale nie ze szkodą na nieruchomości sąsiednie, a zwłaszcza na działkę nr c, stanowiącą własność R. i L. M. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli L. i R. M., zarzucając organowi naruszenie art. 6 i 7 K.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego w oparciu o twierdzenia tylko jednej ze stron, bez uwzględnienia okoliczności podnoszonych przez nich w toku postępowania.
Nadto wskazali na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności zarzucili pominięcie ustaleń z przeprowadzonych przez biegłych oględzin budynku gospodarczego oraz zaniechanie powołania biegłego z zakresu budownictwa w celu ustalenia oddziaływania zmiany ukształtowania terenu spornych działek na stosunki wodne na ich działce. Uzupełniając odwołanie przedłożyli opinię techniczną sporządzoną przez inż. J. K., rzeczoznawcę w zakresie uprawnień budowlanych, konserwatorskich i instalacyjnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w trybie art. 136 K.p.a., pismem z dnia 24 listopada 2014 r. zleciło Burmistrzowi Gorzowa Śląskiego przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie, obligując organ - w ramach tego postępowania - do uzupełnienia opinii biegłego we wskazanym zakresie, zaznaczając, iż zlecone uzupełnienie wynika z konieczności ustosunkowania się do zarzutów odwołujących oraz do przedłożonej opinii technicznej.
Po otrzymaniu opinii uzupełniającej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 stycznia 2015 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że zarówno opinia biegłego z czerwca 2014 r., jak i opinia uzupełniająca z grudnia 2014 r., są zbyt lakoniczne i ogólnikowe w kwestii merytorycznej, stąd nie miał możliwości jej weryfikacji pod kątem rzetelności i kompletności wniosków w niej zaprezentowanych, w szczególności w kontekście zarzutów podniesionych w opinii prywatnej.
Wyrokiem z 9 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 219/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpatrzeniu skargę C. i S. P., uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. Według Sądu, Burmistrz Gorzowa Śląskiego prowadząc postępowanie wywiązał się z obowiązków w zakresie ustaleń faktycznych i prawnych w sposób należyty, natomiast Kolegium nie odniosło się do materiału dowodowego uzyskanego w postępowaniu uzupełniającym prowadzonym w trybie art. 136 K.p.a., chociaż taki obowiązek na nim spoczywał.
Kierując się wskazaniami Sądu, powołaną na wstępie decyzją z dnia 30 grudnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gorzowa Śląskiego z dnia 29 sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu stanu faktycznego, Kolegium przytoczyło treść art. 29 ust. 1 i 3 ustawy, wskazując, że sankcja przewidziana w tym przepisie uwarunkowana jest wystąpieniem łącznie dwóch przesłanek: dokonania przez właściciela zmian stanu wody na gruncie oraz okoliczności, że zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.
Następnie argumentowało, podzielając ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, że prace wykonane na działce nr b i a doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie, niemniej zmiany te wpływają korzystnie na grunty sąsiednie, tj. działkę nr c. Zmiany te również nie mają szkodliwego wpływu na budynek gospodarczy z garażem znajdujący się na działce nr c, w związku z czym nie zachodzi potrzeba wykonania urządzeń, które mogłyby zapobiec szkodom. Dlatego zasadnie Burmistrz Gorzowa Śląskiego przyjął, iż w tej sytuacji nie było możliwe nakazanie w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego właścicielom działek nr a i nr b przywrócenie do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Ponadto, Kolegium zwróciło uwagę, że opinia biegłych odpowiada wymaganiom wskazanym przez organ pierwszej instancji w postanowieniu z 11 kwietnia 2014 r. Dalej dowodziło, że dokonanej przez organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji oceny nie sposób zmienić, bowiem przedłożona przez stronę odwołującą się opinia techniczna sporządzona 11 września 2014 r. przez J. K. w konfrontacji z opinią biegłych, którą dysponował organ pierwszej instancji oraz uzyskaną przez organ odwoławczy opinią uzupełniającą nie wskazała na takie okoliczności sprawy, które powodowałyby konieczność wysnucia innych, odmiennych, wniosków niż organ pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, iż przedstawienie prywatnej opinii jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony odwołującej się. Opinia taka nie ma jednak charakteru opinii biegłego. Zauważyło, że argumenty wskazane w prywatnej opinii mają charakter merytoryczny, do których biegły powołany w sprawie przez organ pierwszej instancji odniósł się w opinii uzupełniającej, co pozwoliło na ustosunkowanie się do zarzutów strony.
Dalej Kolegium dostrzegło, że zakres opinii technicznej sporządzonej na zlecenie skarżącego obejmuje ustalenie przyczyny zalewania działki nr c, jednak sporządzający tę opinię nie jest biegłym z zakresu melioracji wodnych czy budownictwa wodno-melioracyjnego. Posiada uprawnienia budowlane, konserwatorskie i instalacyjne, które pozwalały na dokonanie oceny co do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w kontekście obowiązujących przepisów prawa budowlanego, lecz nie jest rzeczoznawcą mogącym wypowiedzieć się co do stosunków wodnych panujących na gruncie. Podczas gdy przedstawiona opinia uzupełniająca została sporządzona przez biegłych rzeczoznawców, którzy oświadczyli, iż podtrzymują wyniki ustaleń znajdujących potwierdzenie w przeprowadzonej wizji terenowej, wykonanych pomiarach inżynierskich - wysokościowych, załącznikach, dokumentacji fotograficznej i we wnioskach końcowych opinii.
Natomiast uzupełnili opinię o załącznik, tzw. część obliczeniową, podkreślając, że zmianę stosunków wodnych na gruncie, w tym stosunki wodne na gruncie przed i po zabudowie działek nr b i nr a, szczegółowo omówili na str. 7-11 swej opinii z czerwca 2014 r. Dodali, że wyniki dokonanych ustaleń podtrzymują w całości i sprowadzają się one do konstatacji, że na skutek zabudowy i nowego ukształtowania działek nr b i nr a ograniczona została powierzchnia spływu wód powierzchniowych, a tym samym wielkość tego spływu na działkę nr c. Nie zgodzili się ze stwierdzeniem zawartym w prywatnej opinii przedłożonej przez odwołujących, że różnica w usytuowaniu działek nr b i nr a w stosunku do działki nr c wynosi 61 cm, gdyż nowe ukształtowanie terenu działek nr b i nr a polegało na podwyższeniu terenu wokół budynku tylko o 10-30 cm, a to spowodowało, że kierunek spływu wód powierzchniowych z części terenu tych działek uległ zmianie.
O ile zatem przed ich zabudową następował z kierunków zachodniego i południowego na teren działki c, tak po zabudowie spływ z części tych działek zmienił bieg w kierunku ul. [...], a w pozostałej części pozostał bez zmian, tj. następował w kierunku działek nr d i nr c. Wobec tego Kolegium uznało, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie, lecz zmiana ta jest korzystna dla działki nr c. Dodało też, że wody opadowe z dachu budynku zlokalizowanego na działkach nr b i nr a są odprowadzane rynnami i rurociągami do dwóch studni chłonnych zlokalizowanych na tych działkach przy ul. [...], a okoliczności te potwierdzają mapy dołączone do opinii z czerwca 2014 r. Nadto opinia techniczna J. K. w żaden sposób nie potwierdziła, że pęknięcia ściany nastąpiły wskutek zalewania ścian budynku gospodarczego. Zdaniem Kolegium, z opinii tej można tylko wywnioskować, iż budynek ten jest w złym stanie technicznym i wymaga remontu.
O przyczynie takiego stanu rzeczy opinia milczy. Twierdzenie, że jest to spowodowane zalewaniem budynku nie zostało w żaden sposób udowodnione. Wyjaśnienia biegłego natomiast wykluczają taką konstatację, tym bardziej że usytuowany na działce nr c budynek, jak to wynika z załączonych map, zarówno przed zabudową działek nr b i nr a, jak i po ich zabudowie, jest w podobny sposób zagrożony spływem wód zarówno z działki nr c i działek nr b i nr a. W tym konkretnym przypadku brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie, a tym bardziej do zmiany, która spowodowała szkodę. Kolegium wskazało również, że zeznania świadków nie potwierdziły, aby wybudowanie budynku na działkach nr b i nr a miało zauważalny wpływ na stan wody w sąsiedztwie tej nieruchomości. Końcowo skonstatowało, że skoro zastosowanie sankcji z art. 29 ust. 3 ustawy jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody, a w opisanym stanie faktycznym zmiana stanu wody na gruncie nastąpiła z korzyścią dla działki nr c, to zasadnie nie stwierdzono wystąpienia szkody na tej nieruchomości.
W skardze R. M. i L. M. zarzucili organowi niewyjaśnienie wszystkich okoliczności pod kątem przyczyn określonych art. 29 ust. 1 Prawa wodnego poprzez bezkrytyczne przyjęcie opinii biegłych powołanych przez organ pierwszej instancji, a odrzucenie wniosków opinii prywatnej J. K., naruszenie art. 80 K.p.a. przez brak analizy opinii w kontekście stawianych zarzutów, art. 6 i 7 K.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na twierdzeniach jednej strony, art. 89 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu podnieśli, że opinia biegłych nie wyjaśniła, czy powstałe na ich działce szkody mogłyby być następstwem zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, choć dowody (zdjęcie nr 2) potwierdzają pęknięcia budynku gospodarczego. Sporządzona opinia prywatna wskazuje, że spływające wody niszczą działkę oraz budynek gospodarczy. Poza tym skarżący zauważyli, że studnie chłonne zostały wybudowane po drugiej stronie spornej działki i zbierają wodę, która płynie w kierunku ul. [...], a nie z ich działki.
Nadto biegły w prywatnej opinii wskazał na podniesienie gruntu o 61 cm i związek między spływem wód opadowych a uszkodzeniem budynku. Zarzucili, że uzupełniająca opinia biegłych jest lakoniczna i ogólnikowa w tej kwestii. Jednocześnie dodali, że w trakcie przeprowadzania oględzin działki małżonków P., nie zostali wpuszczenie na jej teren.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W dniu 28 czerwca 2016 r. do akt sprawy wpłynęła uzupełniająca opinia z dnia 7 czerwca 2016 r. wykonana na zlecenie skarżących przez J. K., w której podtrzymał swą opinię z dnia 12 września 2014 r.
W piśmie procesowym z dnia 26 października 2016 r., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, C. P. i S. P. wnieśli o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podnieśli, iż przedłożona przez skarżących do akt sprawy uzupełniająca opinia techniczna stanowi dokument prywatny i została sporządzona przez osobę nieposiadającą odpowiedniego wykształcenia z zakresu melioracji wodnych, a więc przez osobę, która nie jest rzeczoznawcą mogącą się wypowiedzieć w zakresie stosunków wodnych.
Na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącego, przedkładając do akt sprawy kserokopię projektu zagospodarowania działki, podtrzymał skargę. Nadto twierdził, że biegli w swych opiniach w sposób lakoniczny odnieśli się do głównej okoliczności, tj. czy zmiana stosunków wodnych wpływa na stan budynków skarżących. Jednocześnie zauważył, że w opinii uzupełniającej ograniczono się jedynie do podtrzymania wcześniejszego stanowiska, zatem trudno jest uznać, iż jest to opinia uzupełniająca. Podkreślił, że w sprawie doszło do podwyższenia terenu całej działki.
Pełnomocnik uczestników wniósł o oddalenie skargi. W jego ocenie, biegli szczegółowo odnieśli się do opinii sporządzonej przez inżyniera budownictwa, np. w kwestii obliczeń. Powtórzył, że w sprawie nie doszło do podwyższenia gruntu przy granicy z działką skarżących.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że poddana kontroli Sądu decyzja została wydana wskutek uchylenia przez WSA w Opolu wyrokiem z 9 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 219/15, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 stycznia 2015 r. w przedmiotowej sprawie.
Stosownie zaś do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 29 ustawy dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, z późn. zm.), zwanej dalej Prawo wodne.
Przepis art. 29 Prawa wodnego reguluje sytuacje, w których doszło do naruszenia istniejących stosunków wodnych. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:
- 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu wody ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
- 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.
Dodatkowo na właścicielu gruntu, stosownie do art. 29 ust. 2 Prawa wodnego, ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W przypadku zaś spowodowania przez właściciela gruntu zmian stanu wody na gruncie, które to zmiany szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, decyzją nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Ustalenie, czy zachodzą podstawy do zastosowania tego przepisu, następuje w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez właściwe organy administracyjne.
Zastosowanie przez organy administracji wskazanej przez Prawo wodne normy wymaga jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności tego, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, a jeśli tak - z jakiej przyczyny, w szczególności czy nastąpiło to z powodu dokonanych zmian i czy zmiany te szkodliwie wpłynęły na sąsiednie grunty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 613/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 638/2009, wszystkie powołane wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zmiana stanu wody na gruncie spowodowana działaniem właściciela to zmiana, która ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany z ukształtowaniem terenu, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi (wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Łd 402/14).
Stosownie do przytoczonych przepisów Prawa wodnego pierwszym celem postępowania wyjaśniającego powinno być ustalenie, czy na danym gruncie doszło do zmiany stanu wód i na czym ta zmiana polega. Zbadanie, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych wymaga tego, by organy przyjęły pewien stan stosunków wodnych na danym gruncie za pierwotny. Podkreślić trzeba też, że w ramach konkretnego postępowania nie bada się wszelkich zmian, jakie na przestrzeni nawet wielu lat zachodziły na badanym terenie, a ponadto postępowanie prowadzone na podstawie art. 29 Prawa wodnego nie służy do kompleksowego regulowania stosunków wodnych całej miejscowości lub jej części, lecz ma na celu ocenę danego wycinka terenu. W tego rodzaju postępowaniu organy są zobligowane do zbadania, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo-skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych gruntach. Zmiana stanu wody na gruncie jest dopuszczalna, gdy wprowadzona zmiana nie spowoduje szkody na gruntach sąsiednich.
Równocześnie należy podkreślić, że w świetle wyżej przytoczonych przepisów sama zmiana stosunków wodnych przez właściciela nieruchomości nie uprawnia organów administracji do podejmowania decyzji, o których mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, tj. decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a kierowanej do sprawcy naruszeń. Elementem koniecznym do podejmowania rozstrzygnięć w tym przedmiocie jest ustalenie, iż naruszenie stosunków wodnych wód powoduje niekorzystne zmiany na gruntach sąsiednich, tj. nieruchomościach należących do innych podmiotów, niż sprawca naruszenia. Dla przypisania odpowiedzialności za zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem (naruszeniem stosunków wodnych) a szkodą (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1381/11, WSA w Gliwicach z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 890/11).
W orzecznictwie wskazuje się także, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, opinia biegłego jest zasadniczo niezbędna. Zarówno ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie, czy ta zmiana została wywołana działaniem właściciela gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania tym szkodom, tj. określenie odpowiednich urządzeń, do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3, wymagają fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 586/10).
Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego powinno być poprzedzone precyzyjnym ustaleniem zmian dokonanych w stosunkach wodnych. Wynika to z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy.
Z kolei w myśl art. 80 K.p.a. udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a.
Przyjdzie zauważyć, że w niniejszej sprawie sporządzone zostały dwie opinie rzeczoznawców powołanych w tym celu przez organ prowadzący postępowanie, czyli:
- - opracowanie sporządzone w czerwca 2014 r. przez T. S. - rzeczoznawcę z zakresu melioracji wodnych i H. K. rzeczoznawcę z zakresu budownictwa wodno-melioracyjnego, w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie położonym w [...], oznaczonym jako działki nr a i b, będące własnością S. i C. P. oraz działka nr c stanowiąca własność L. i R. M., wszystkie położone w [...];
- - opinia uzupełniająca sporządzona w grudniu 2014 r. przez ww. rzeczoznawców do opinii w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie położonym w [...], oznaczonym jako działki nr a, b, c.
Na zlecenie skarżących, na użytek niniejszej sprawy sporządzona została także prywatna opinia datowana na dzień 11 września 2014 r. przez inż. J. K. posiadającego uprawnienia budowlane, konserwatorskie i instalacyjne, której przedmiotem jest "zalewanie działki nr c, położonej w [...] przy ul. [...], przez wody spływające z działek nr a i b położone w [...] przy ul. [...]".
Odnośnie do tych dowodów trzeba odnotować, że w opinii z grudnia 2014 r. rzeczoznawcy wskazali, jakie stosunki wodne panowały na gruncie przed wybudowaniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z częścią gospodarczą przez C. P. i S. P., a jakie po zabudowie tej nieruchomości. Na podstawie analizy mapy zaktualizowanej w 2004 r. ustalili rzędne terenu przed zabudową działek nr a i b i po zabudowie, zaznaczyli kierunki spływu wód powierzchniowych. Spływ wód powierzchniowych na tym terenie następował z kierunku zachodniego i południowego na teren działki nr c w rejon usytuowanego tam budynku gospodarczego z garażem.
W związku z tym spływ wód powierzchniowych z działek nr b i a następował też w ww. kierunku. Stwierdzili, że poprzez wybudowanie na działkach nr b i a jednorodzinnego budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą dokonano zmiany ukształtowania terenu na tych działkach, gdyż z wykonanych pomiarów wynika, że teren wokół tego budynku podwyższono w granicach od 10 do 30 cm. Wyjaśnili, że ten fakt spowodował zmianę kierunku spływu wód powierzchniowych z zabudowanej części działek nr b i a z kierunku spływu na działkę c w kierunku zachodnim, tj. do ul. [...].
Nadto wskazano, że wody opadowe z dachu budynku ujmowane są rynnami i odprowadzane rurociągami kanalizacji deszczowej do dwóch studni chłonnych zlokalizowanych od strony ul. [...]. W konsekwencji rzeczoznawcy uznali, że w wyniku zabudowy i nowego ukształtowania terenu działek nr b i a ograniczona została powierzchnia spływu wód powierzchniowych, a tym samym wielkość tego spływu na działkę nr c.
Z kolei zakres opinii technicznej opracowanej na zlecenie skarżącego przez J. K. z dnia 11 września 2014 r. wskazuje na przyczyny zalewania działki nr c. W opinii tej podano, iż odległość nowo wybudowanego budynku od granicy działki nr c wynosi około 13 m, a to powoduje, że obszar zlewni, który zbiera wodę wylewającą się na tę działkę jest bardzo duży, zaś gdy grunt jest słabo przepuszczalny. Dowodzono, że odprowadzanie wód opadowych ze spornych działek jest niezgodne z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustanowionymi rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U z 2015 r. poz. 1422). W opinii tej zarzucono również, że właściciel nieruchomości nr a i nr b, dokonując jej zabudowy budynkiem mieszkalnym, spowodował podniesienie terenu o 61 cm, profilując spadek w kierunku działki nr c dokonał zmiany naturalnego spływu wody i skierował je na teren nieruchomości sąsiedniej.
Spływające wody niszczą w ten sposób zagospodarowanie działki nr c oraz budynek gospodarczy na niej usytuowany. Stwierdzono, że w wyniku zalewania tych wód ściany budynku gospodarczego mocno popękały, grożąc zawaleniem, dlatego wymaga kapitalnego remontu.
W opinii uzupełniającej z grudnia 2014 r. rzeczoznawcy podtrzymali ustalenia znajdujące potwierdzenie w przeprowadzonej wizji terenowej, wykonanych pomiarach inżynierskich-wysokościowych, załącznikach, dokumentacji fotograficznej i we wnioskach końcowych opinii z czerwca 2014 r. Równocześnie uzupełniono opinię w zakresie obliczeń pojemności wykonanych studni chłonnych stwierdzając, że parametry studni zostały dobrane prawidłowo, mając na uwadze opady nawalne. Rzeczoznawcy podkreślili, że na skutek zabudowy i nowego ukształtowania działek nr b i nr a ograniczona została powierzchnia spływu wód powierzchniowych, a tym samym wielkość tego spływu na działkę nr c. Po raz kolejny wyjaśnili, iż nowe ukształtowanie terenu spornej działki polegało na podwyższeniu terenu wokół budynku o 10-30 cm.
W świetle omówionego materiału dowodowego, zdaniem Sądu, zasadnie Kolegium przyjęło, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do zmiany stanu wody na gruncie skarżących. Jak wynika bowiem z omówionych opinii ukształtowanie terenu działek nr b i nr a polegało na podwyższeniu terenu wokół budynku o 10-30 cm, zatem kierunek spływu wód powierzchniowych z części terenu tych działek uległ zmianie. Nadto przed ich zabudową następował z kierunków zachodniego i południowego na teren działki c, a po zabudowie spływ z części tych działek zmienił bieg w kierunku ul. [...]. W pozostałej części pozostał bez zmian, czyli następował w kierunku działek nr d i nr c. Stąd trafnie Kolegium uznało, wbrew twierdzeniom skarżących i tezom zawartym w opinii technicznej sporządzonej przez H. K., że na skutek zabudowy i nowego ukształtowania spornych działek nie doszło jednak do zwiększenia powierzchni spływu wód na działkę skarżących, ale ilość ta została w istocie ograniczona.
Zauważyć bowiem należy, że z mapy dołączonej do opinii z czerwca 2014 r. wynika, iż wody opadowe z dachu budynku zlokalizowanego na działkach nr b i nr a są odprowadzane rynnami i rurociągami do dwóch studni chłonnych zlokalizowanych na tych działkach przy ul. [...]. W konsekwencji zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż zmiana, która nastąpiła na spornych działkach jest w istocie korzystna, bowiem w porównaniu z okresem sprzed zabudowy działek nr b i nr a ilość spływu wody na działkę skarżących została ograniczona. Powyższe konstatacje nie potwierdzają zatem twierdzeń zawartych w opinii technicznej J. K., jakoby na skutek spływu wody ze spornych działek doszło do spękania ściany budynku gospodarczego. Z załączonych map do opinii wynika, że usytuowany na działce nr c budynek gospodarczy, zarówno przed zabudową spornych działek, jak i po ich zabudowie, był w podobny sposób zagrożony spływem wód z gruntów.
W ocenie Sądu, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie, która spowodowała szkodę na sąsiednim gruncie. Skoro w opiniach rzeczoznawców stwierdzono, że powstałe zmiany stanu wody wpływają korzystnie na grunty sąsiednie, tj. działkę nr c, to organy - wbrew twierdzeniom skargi - nie musiały i nie mogły rozważać drugiej części dyspozycji art. 29 Prawa wodnego, a mianowicie, czy powstałe na działce skarżących szkody mogły być następstwem zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim.
Poza tym, przyznać trzeba rację Kolegium, że opinia techniczna J. K. w żaden sposób nie udowodniła, że spękane ściany budynku gospodarczego, to skutek zalewania jego ścian wodą z działek sąsiednich. Z treści tego dowodu wynika jedynie fakt, że budynek ten jest w złym stanie technicznym i wymaga remontu, jednak przyczyny takiego stanu rzeczy w opinii nie wyjaśniono. J. K. arbitralnie przyjął, że jest to spowodowane zalewaniem budynku przez wody spływające z sąsiednich działek. Nadto przedstawiona przez niego opinia techniczna, poza twierdzeniami o zaistnieniu w sprawie szkody, nie została poparta żadnymi wyliczeniami, jak też argumentami, które mogłyby w jakikolwiek sposób zniweczyć wnioski przedstawione w opinii zleconej przez organ.
Również zarzut w zakresie podwyższenia terenu na całych działkach inwestorów w stosunku do działki skarżących o 61 cm, nie został poparty odpowiednimi dokumentami. W konsekwencji w opinii niewykazano szkody, o której mowa w art. 29 ust. 3 Prawo wodne. Warto również odnotować, że sporządzający opinię techniczną z dnia 11 września 2014 r. J. K. nie jest rzeczoznawcą z zakresu melioracji wodnych, czy budownictwa wodno-melioracyjnego. Posiada on jedynie uprawnienia budowlane, konserwatorskie i instalacyjne, które pozwalają na dokonanie oceny co do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w kontekście obowiązujących przepisów prawa budowlanego, ale nie w kwestii stosunków wodnych panujących na gruncie. Zgodzić wreszcie należało się z organem odwoławczym, iż przedstawienie prywatnej opinii jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony odwołującej się.
Opinia taka nie ma jednak charakteru opinii biegłego. Nadto moc dowodowa dokumentu prywatnego jest słabsza aniżeli moc dowodowa dokumentu urzędowego, ponieważ dokumenty prywatne nie korzystają z podstawowego w tym zakresie domniemania, że ich treść jest zgodna ze stanem rzeczywistym (domniemanie zgodności z prawdą). Zważywszy jednak na argumenty wskazane w prywatnej opinii, które miały charakter merytoryczny, za prawidłowe uznać należy działanie organu umożliwiające rzeczoznawcom powołanym w sprawie na odniesienie się do nich w dodatkowej opinii uzupełniającej.
W ocenie Sądu, zasadnie Kolegium stwierdziło, że opinie rzeczoznawców są przekonujące, wiarygodne, logiczne i rzeczowe. W świetle argumentacji zawartej w opinii J. K. nie było podstaw prawnych do zakwestionowania stanowiska rzeczoznawców
W tym względzie przyjdzie dostrzec, że jeśli dokonane zmiany stosunków wodnych nie miały szkodliwego wpływu na budynek gospodarczy z garażem znajdującym się na działce nr c, to nie zachodzi potrzeba wykonania urządzeń, które mogłyby zapobiec szkodom. W takiej sytuacji nie było też możliwe, aby nakazać w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego właścicielom działek nr a i nr b przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
W konsekwencji uznać też należy, że organ odwoławczy zgodnie z art. 6, art. 7 w zw. z art. 77, art. 80, art. 81 K.p.a. przeprowadził odpowiednie postępowanie wyjaśniające. Zdaniem Sądu, wobec jednoznacznych ustaleń opinii z czerwca, jak i uzupełniającej z grudnia 2015 r., organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy z urzędu. Z kolei okoliczność przeprowadzenia oględzin działek nr b i nr a bez udziału skarżących nie miała - w ocenie Sądu - wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, zwłaszcza że skarżący nie wykazali, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy.
Nie zasługują zatem na uwzględnienie podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszeń w zakresie ustaleń stanu faktycznego.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.