Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 305/22

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr UAB.6730.79.2022.AW, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola - Z-ca Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia na rzecz R. M. (zwanego dalej również skarżącym lub inwestorem) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie dz. nr a, b, c, d, k.m. [...], obręb [...], w rejonie ul. [...] w O., do czasu uchwalenia planu miejscowego. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej ustawą, oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. W uzasadnieniu postanowienia, po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania, organ podał, że dla terenów obejmujących ww. działki obowiązuje uchwała Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r., Nr LXVI/1248/18, w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola, zwanego dalej Studium.

Z zapisów Studium wynika, że działki wskazane przez inwestora znajdują się na obszarze wymagającym przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Organ podniósł, że wedle postanowień części tekstowej i części graficznej Studium obszar inwestycji leży w granicach jednostki urbanistycznej nr [...] – [...], a dokładnie w wyznaczonej strefie zieleni i wód powierzchniowych oznaczonej na załączniku graficznym Studium symbolem 4.7.Z. W ustaleniach dla tej jednostki, opisanych na stronie 151 części tekstowej Studium, wskazano m.in. obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości.

Ponadto organ odnotował, że na stronie 249 Studium opisane są obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tabela [...] na stronie 249 przedstawia wykaz obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Wśród wymienionych w tabeli obszarów widnieje teren oznaczony symbolem 4.7.Z (wiersz nr [...]), gdzie znajduje się obszar przedmiotowej inwestycji. Z kolei w załączniku graficznym Studium pt. Kierunki zagospodarowania przestrzennego teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze oznaczonym symbolami żółtych kwadracików, co według legendy oznacza, że są to obszary wymagające scaleń i podziałów nieruchomości. Zdaniem organu z powyższego wynika, że teren objęty wnioskiem z dnia 15 marca 2022 r. znajduje się na obszarze wymagającym scaleń i podziałów nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 62 ust. 2 ustawy dla terenu objętego wnioskiem obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy należało zawiesić do czasu uchwalenia planu.

W zażaleniach na postanowienie organu pierwszej instancji, złożonych odrębnymi pismami, skarżący oraz Z. G. zarzucili naruszenie następujących przepisów:

1. - art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy poprzez błędną jego wykładnię w wyniku przyjęcia, że teren inwestycji jest objęty obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego i z tego względu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podlega bezterminowemu zawieszeniu,
2. - art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 62 ust. 2 ustawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w wyniku przyjęcia, że teren inwestycji podlega obowiązkowi sporządzenia planu miejscowego, co uzasadnia bezterminowe zawieszenie postępowania lokalizacyjnego, a w istocie rzeczy "wywłaszczenie z atrybutów prawa własności",
3. - art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w wyniku przyjęcia, że Studium wyznacza obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości i tym samym teren inwestycji jest objęty obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego,
4. - art. 6 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy w wyniku błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że Studium może kształtować prawo własności nieruchomości i stać się podstawą do wywłaszczenia prawa własności, a w szczególności "atrybutu swobody zabudowy i zagospodarowania terenu".

Na podstawie tych zarzutów żalący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W wyniku rozpatrzenia zażaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (zwane dalej SKO, Kolegium lub organem odwoławczym) postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2022 r., nr SKO.40.1542.2022.li, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy zrelacjonował stan faktyczny sprawy i wskazał na podstawy prawne rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w tym art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 62 ust. 2 ustawy. Następnie stwierdził, że podziela pogląd orzecznictwa, wedle którego wykładnia celowościowa i systemowa tych przepisów prowadzi do wniosku, iż w sytuacji, kiedy planowana inwestycja realizowana ma być na działce, która w studium jest oznaczona jako obszar wymagający przeprowadzenia scaleń i podziałów, to dla takiego obszaru istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego.

Tym samym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na tej działce należy zawiesić do czasu uchwalenia planu. Obszary te mają bowiem istotne znaczenie dla kształtowania lokalnej polityki przestrzennej oraz zrównoważonego rozwoju gminy. Zdaniem Kolegium to z woli ustawodawcy, wyrażonej wprost w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, warunki zabudowy na terenach przeznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, będącym aktem polityki przestrzennej całej gminy, określone mają być w planie, a więc przez organ stanowiący, czyli w niniejszej sprawie Radę Miasta Opola, a nie przez organ wykonawczy, tj. przez Prezydenta Miasta Opola w decyzji wydanej w trybie ustawy.

W ocenie SKO za przedstawioną interpretacją art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy przemawia również umieszczenie tej normy prawnej w rozdziale 2 ustawy: "planowanie przestrzenne w gminie", regulującym sferę lokalnego porządku planistycznego. Organ odwoławczy stwierdził także, że powyższy pogląd potwierdził WSA w Opolu w wyroku z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 161/19. W dalszej kolejności Kolegium za bezsporną uznało okoliczność, że dla działek objętych wnioskiem inwestora, położonych w obrębie [...], nie ma uchwalonego miejscowego planu, dlatego warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji. W Studium wskazany obręb określony został jako jednostka urbanistyczna nr [...] – [...].

Natomiast w części II Studium - "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", w pkt 8: "obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", w ppkt 8.1. podane są obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Ich wykaz zawarty został w tabeli nr [...] pod poz. [...], dotyczącą terenów rekreacyjno-wypoczynkowych dla stref mieszkaniowych, gdzie wpisano następujące symbole obszarów wymagających scaleń i podziałów: 3.6.Z, 4.7.Z, 5.4.Z, 7.2.Z, 7.3.Z, 8.5.Z, 15.4.Z i 17.6.Z. oraz odpowiadające im jednostki urbanistyczne: Chmielowice, Bierkowice, Zaodrze, Półwieś, Zakrzów. Wedle organu odwoławczego porównanie przedłożonego przez organ pierwszej instancji wyrysu ze Studium z mapą stanowiącą załącznik do wniosku o ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy przesądza w sposób niebudzący wątpliwości, że teren przewidziany pod scalenia i podziały w jednostce urbanistycznej nr 4 obejmuje działki nr a, nr c, na których mają być usytuowane budynki mieszkalne wielorodzinne i oddzielającą je działkę nr b przeznaczoną pod budowę urządzeń infrastruktury towarzyszącej (sieci).

W konsekwencji Kolegium uznało, że skoro dla terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu, a norma art. 62 ust. 2 ustawy obliguje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na ww. terenach, to zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia, SKO podniosło, że podziela tezę zawartą w wyroku powołanym przez żalących z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2345/14, wedle której dla powstania obowiązku sporządzenia miejscowego planu konieczne jest wprost jego wyartykułowanie i jednolite opisanie w Studium, zarówno w jego części tekstowej, jak i graficznej. Zdaniem Kolegium taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ część działek objętych wnioskiem, wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, jest wprost określona w pkt 8, ppkt 8.1. w tabeli nr [...] pod poz. [...] oraz na wyrysie ze Studium.

Obie części: graficzna i tekstowa korelują ze sobą. Wprawdzie w części tekstowej pkt 8 jest mowa o "potencjalnych" obszarach wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, ale w Studium jest wyjaśnienie, które żalący całkowicie pomijają, że ów zwrot oznacza brak możliwości jednoznacznego określenia granic terenów pod scalenia i podziały z uwagi na fakt, iż dla części z nich podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzania planów miejscowych, a dla części plany już obowiązują. Kolegium stwierdziło, że inwestor pomija również, iż w Studium nie określono, których konkretnie jednostek urbanistycznych dotyczy omawiany zwrot. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, odwołując się do wyroku tut. Sądu o sygn. akt II SA/Op 161/19, że zwrot "potencjalny" należy odczytywać w ten sposób, że scalenie i podział nieruchomości powinny być przeprowadzone przy uwzględnieniu istniejącego już gospodarowania tych obszarów, co nie wyłącza jednak obowiązku przeprowadzenia tej procedury, a tym samym konieczności sporządzenia planu miejscowego dla tych terenów.

Dalej Kolegium uznało, dokonując analizy treści map włączonych do akt sprawy, wyrysu z planu i terenu oznaczonego symbolem 4.7.Z i granic działek nr a, nr c i nr b, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, iż ww. nieruchomości to tylko "potencjalne" tereny wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów. Od strony północnej ww. działki inwestycyjne są ograniczone już istniejącą zabudową mieszkaniową, od strony zachodniej - zabudową usługową, oddzielone drogami wewnętrznymi (dz. nr e, nr f i nr g). Te zagospodarowane tereny nie mogą być zatem objęte scaleniem i podziałem, co oznacza, że granice z nimi są stałe. Od strony wschodniej i południowej ww. działki inwestycyjne graniczą z terenami przeznaczonymi pod scalenie i podział, wobec których nie przystąpiono do sporządzania i nie uchwalono planu, skoro są objęte Studium.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że dla terenu 4.7.Z, na którym usytuowane są działki nr a, nr c i nr b obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nie mają charakteru potencjalnego, co skutkuje uznaniem, iż są objęte obowiązkiem uchwalenia dla nich planu miejscowego, a w konsekwencji - że organ miał obowiązek zawiesić przedmiotowe postępowanie. Nie zgodziło się SKO z argumentacją żalących, że tereny objęte scaleniem położone są w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 5.4.Z. Z wyrysu Studium wynika bowiem, że działki inwestycyjne położone są na obszarze oznaczonym symbolem 4.7.Z. Za nieprawdziwe organ uznał również twierdzenie, że na stronie [...] w tabeli nr [...] nie ma symbolu 4.7.Z. Jest on wyraźnie wpisany pod poz. [...] tabeli. Kolegium stwierdziło też, że poza zakresem właściwości organu pozostaje kwestia ewentualnej nieważności Studium.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący ponowił zarzuty zawarte w zażaleniu dotyczące naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 62 ust. 2, art. 6 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, dodatkowo zarzucając naruszenie art. 20 ust. 1 (winno być art. 21 ust. 1 - dopisek Sądu) ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), poprzez wadliwe przyjęcie, że Kolegium jest kategorycznie związane zapisami Studium i nie może dokonywać ich oceny na potrzeby konkretnej sprawy. Sformułował również zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w wyniku błędnego przyjęcia, że zapisy Studium wprowadzają obowiązek przeprowadzania scaleń i podziału.

W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy nie ustanawia obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla terenów wyznaczonych w studium jako obszary podlegające scalaniu i podziałowi. Jak bowiem wynika z tego przepisu, w studium określa się w szczególności: obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. Z kolei w myśl art. 10 ust. 3 ustawy obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku.

Skarżący podkreślił, że poglądy, wedle których dla wyznaczonych w studium obszarów wymagających scaleń i podziałów powstaje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, dotyczyły przede wszystkim wykładni ww. przepisu na kanwie lokalizacji obiektów handlowych powyżej 2000 m² (400 m²). W przekonaniu skarżącego przyjęta przez organ wykładnia art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy przeczy zasadom Konstytucji RP, w szczególności art. 64 Konstytucji RP, oraz powoduje istotne ograniczenie prawa własności, a także wprowadza faktyczny zakaz zabudowy i zagospodarowania nieruchomości. Odwołując się do poglądów orzecznictwa, skarżący podniósł, że obowiązujące w Polsce zasady konstytucyjne nie pozwalają na takie rozumienie przepisu art. 62 ust. 2 ustawy, że możliwe jest zawieszenie postępowania bezterminowo, na całe lata, bez możliwości jego podjęcia z przyczyn w żadnym razie niezależnych od obywatela. Podkreślił też, że użyty w Studium zwrot "potencjalne obszary" wskazuje jednoznacznie, iż nie są to obszary wymagające scaleń i podziałów.

Sama ustawa nie pozwala zaś na wyznaczenie potencjalnych obszarów wymagających scaleń i podziałów. Zatem, skoro Studium wyznacza potencjalne obszary wymagające scaleń i podziałów, to nie wyznacza obszarów wymagających scaleń i podziałów. Dodatkowo w Studium wyraźnie stwierdzono, że dopiero w planach miejscowych, po szczegółowych analizach, będzie doprecyzowany teren objęty scaleniami i podziałami nieruchomości lub ewentualna rezygnacja z konieczności przeprowadzenia procedury. W przekonaniu skarżącego takie ustalenia Studium jednoznacznie sygnalizują, że nie mamy do czynienia z wyznaczeniem obszarów wymagających scaleń i podziałów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie planu miejscowego. Końcowo skarżący podniósł, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Studium nie jest aktem prawa miejscowego i dlatego Kolegium w konkretnych sprawach ma obowiązek pominąć zapisy kolidujące z aktami powszechnie obowiązującego prawa. W szczególności nie jest dopuszczalna wykładnia contra legem, czyli wykładnia prowadząca do sprzeczności z aktami hierarchicznie wyższymi, a której to wykładni Kolegium dokonało.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. To z kolei oznacza, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego oraz materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W zakresie dokonywanej oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie i kontrolować legalności działań organów, które nie są związane ze sprawą w jej znaczeniu przedmiotowym.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Na zasadzie art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała, aby przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia.

Przedmiotem oceny Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Opola o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy - do czasu uchwalenia planu miejscowego. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 62 ust. 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej w skrócie "ustawą", zgodnie z którym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Z powołanej regulacji wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy winno ulec zawieszeniu w każdym przypadku, gdy w odniesieniu do obszaru objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Niewątpliwie na gruncie wskazanej regulacji zasadniczą kwestią jest ustalenie źródła obowiązku uchwalenia planu miejscowego.

W tym miejscu odnotowania wymaga, że tut. Sąd w wyrokach z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 161/19 oraz z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Op 204/22, wypowiedział się w analogicznych sprawach, które również dotyczyły zwieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości położnych na terenie oznaczonym w Studium symbolem 4.7.Z., zaś skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawione w tychże orzeczeniach motywy oraz stanowisko dotyczące interpretacji przepisów stanowiących podstawę prawną kontrolowanych postanowień.

Przystępując już do oceny legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że dla obszarów, które wymagają przeprowadzenia scaleń i podziałów, obowiązek sporządzenia planu wynika z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy. W myśl tych przepisów w studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej (art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy).

Natomiast obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku (art. 10 ust. 3 ustawy). Z art. 15 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy wynika z kolei, że w przypadku określenia w studium obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości konieczne jest określenie granic tych obszarów w planie miejscowym. Przepis art. 9 ust. 4 ustawy wskazuje bowiem na wiążący charakter studium przy sporządzaniu planu, zaś art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy stanowi podstawę do wyznaczenia w planie miejscowym granic obszarów wymagających scalenia i podziału. Wprawdzie użyty w ostatnio podanym przepisie zwrot "w zależności od potrzeb" powoduje, że określenie tych granic jest fakultatywne, niemniej jednak przyjąć należy, że obowiązek w tym zakresie powstanie w każdym przypadku, gdy w celu realizacji postanowień planu miejscowego takie scalenie i podział są konieczne, a obszary wymagające scaleń i podziałów określone zostały w studium.

Zgodność planu ze studium oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu nie mogą naruszać ustaleń studium. Odnotować także przyjdzie, że celem miejscowego planu jest ustalenie lokalnego porządku planistycznego. Dlatego ustalenie, czy i jakie obszary wymagają scalenia i podziału ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu gminy, który w sytuacji określenia w studium obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu, który winien zapisy studium uwzględniać. Podkreślić należy, że na tle wykładni omawianych przepisów ukształtował się przeważający w orzecznictwie sądowym pogląd, który skład Sądu orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela, że obszary przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości zostały zrównane z obszarami, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych z uwagi na użycie w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy łącznika "w tym".

Przepis ten rozróżnia rodzaje obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym m.in. obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Również wykładnia systemowa i celowościowa wskazuje, że występowanie obszarów przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości należy do kategorii - w przypadku ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy - obligujących do zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1146/12 i przytoczone tam orzecznictwo, dostępny - jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W podsumowaniu powiedzianego dotąd powtórzyć przyjdzie, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, których postanowienia nie mogą naruszać tych ustaleń. Istnienie zaś obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla określonych terenów uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy tego terenu. Rozstrzygnięcie przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta) nie jest w tym zakresie wystarczające do określenia zagospodarowania terenu, albowiem organ stanowiący gminy kształtuje ład przestrzenny i w tym zakresie decyduje o wyznaczeniu obszarów wymagających scalenia i podziału, podejmując uchwałę w sprawie planu miejscowego. Dlatego też, jeżeli określony podmiot wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy, dotyczącym obszaru wymagającego scalenia lub podziału, to stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy postępowanie z takiego wniosku bezspornie powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu.

Brak jest natomiast podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji usytuowanej na obszarze wymagającym scalenia i podziału, dla którego sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak to wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 ustawy, jest obowiązkowe. Zatem, wbrew oczekiwaniom skarżącego, Sąd zgodził się z poglądem organu zaprezentowanym w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż znajduje on oparcie nie tylko w przepisach prawa, ale również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W świetle powyższego nie można również podzielić zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, ponieważ wiążący charakter Studium wobec treści planu miejscowego znajdował swoje odzwierciedlenie także w obowiązkach organów, które były zobligowane do zawieszenia przedmiotowego postępowania. Przy czym zaznaczenia wymaga, że podstawą zawieszenia nie były omawiane przepisy Studium, ale art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy.

Badając dalej zaskarżone postanowienie, uznać należy, że Kolegium prawidłowo ustaliło na podstawie zapisów Studium, iż teren objęty wnioskiem skarżącego o ustalenie warunków zabudowy mieści się w granicach obszaru wymagającego scaleń i podziałów nieruchomości. Teren obejmujący działki nr a, nr c i nr b, na których mają być usytuowane budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z urządzeniami infrastruktury towarzyszącej, znajduje się na obszarze określonym w Studium jako jednostka urbanistyczna nr [...] – [...], oznaczonym symbolem 4.7.Z. Natomiast w części II Studium - kierunki zagospodarowania przestrzennego, w pkt 8 przewidziano obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w ppkt 8.1. obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Obszar o symbolu 4.7.Z, na którym zlokalizowane są ww. działki objęte wnioskiem inwestora, został z kolei wymieniony w tabeli nr [...] pod poz. [...] (s. [...]) - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe dla stref mieszkaniowych, jako obszar wymagający przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości.

Wedle Sądu z analizy tych zapisów Studium wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy został zaliczony do terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu. W tym przypadku obowiązek sporządzenia planu miejscowego wyprowadzić należy z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy. Za prawidłową trzeba więc uznać ocenę organów, że wystąpiła podstawa do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków dla planowanej inwestycji do czasu uchwalenia miejscowego planu. W tym miejscu odnotować też trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż niedopełnienie przez organ prowadzący postępowanie obowiązku zawieszenia postępowania dla obszaru, dla którego uchwalenie planu miejscowego jest obligatoryjne, i wydanie w tych okolicznościach decyzji o warunkach zabudowy, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 282/11).

W odniesieniu do powołanego przez skarżącego wyroku NSA z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2160/10, zwrócić należy uwagę, że wyrok ten został wydany w zupełnie innym stanie faktycznym niż występujący w niniejszej sprawie. Dotyczył on bowiem postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, które zostało wydane na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy w zw. z art. 38 ust. 2 i art. 59 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399, z późn. zm.). Stosownie do treści art. 38 ust. 2 ww. ustawy gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu. Powyższy przepis przewidywał zatem termin na sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został w rozpatrywanej wówczas sprawie znacznie przekroczony. Tymczasem w przedmiotowej sprawie takiego terminu co do uchwalenia planu miejscowego ustawodawca nie przewidział.

Nie sposób się natomiast zgodzić z prezentowaną przez skarżącego interpretacją zawartego w zapisach Studium (s. [...]) zwrotu "potencjalne obszary wymagające przeprowadzenie scaleń i podziałów". W ocenie Sądu użyty zwrot "potencjalny" należy odczytywać w ten sposób, że scalenie i podział nieruchomości powinny być przeprowadzone przy uwzględnieniu istniejącego już zagospodarowania tych obszarów, czyli występujących faktycznie warunków, co nie wyłącza jednak generalnie obowiązku przeprowadzenia tej procedury, a tym samym konieczności sporządzenia planu miejscowego dla tych terenów. Zdaniem Sądu potwierdzeniem dla takiego rozumienia użytego słowa "potencjalny" jest również treść rozstrzygnięcia Rady Miasta Opola w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu Studium (załącznik Nr 4 do uchwały, pkt 7), z którego wynika, że odrzucono uwagi odnoszące się do zniesienia obowiązku przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, ponieważ obszary te wskazane są jako obszary, dla których obowiązkowe jest opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rada wyjaśniła przy tym, że biorąc pod uwagę, iż obszary scaleń i podziałów nieruchomości wyznaczono na terenach, które sukcesywnie zajmowane są pod nową zabudowę, często bez wydzielania terenów przestrzeni publicznych (dróg, zieleni urządzonej itp.), zasadnym jest wprowadzenie obowiązku opracowania planu miejscowego, przeprowadzenia procedury scaleń i podziałów nieruchomości w celu racjonalnego zagospodarowania terenu. Zgodzić należy się nadto z Kolegium, że zwrot "potencjalny" oznacza brak możliwości jednoznacznego określenia granic terenów pod scalenia i podziały z uwagi na fakt, iż dla części z nich podjęto uchwały o przystąpieniu do urządzania planów miejscowych, a dla części plany już obowiązują.

Stosownie do powyższego za uzasadnione i znajdujące oparcie w art. 62 ust. 2 ustawy Sąd uznał zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji. Skoro jest ona przewidziana do realizacji na terenie, dla którego wymagane jest sporządzenie planu miejscowego, to zawieszenie postępowania jest obligatoryjne.

Z kolei odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia norm konstytucyjnych, odnotować jeszcze trzeba, że art. 62 ust. 2 ustawy był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt K 22/04 (OTK-A 2005, nr 3, poz. 27), uznał, iż wymieniony przepis nie jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie negując zatem trudnej sytuacji skarżącego spowodowanej zastosowaniem omawianego przepisu przez organy, stwierdzić należy, że Sąd nie posiada instrumentów, które pozwoliłyby na jej zlikwidowanie. Zmiana zaistniej sytuacji możliwa bowiem jest jedynie poprzez zmianę aktualnie obowiązujących przepisów przez ustawodawcę lub podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego przez Radę Miasta Opola.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organy administracji prawidłowo uznały, iż w niniejszej sprawie wystąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy. Natomiast z przedstawionych wyżej względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego uznać należało za bezzasadne. Ponadto Sąd miał na uwadze, że w zaskarżonym postanowieniu wskazano podstawy prawne i faktyczne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, Kolegium odniosło się do argumentów podniesionych w zażaleniu. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.