Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 319/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 września 2022 r., nr SKO.40.1587.2022.śr, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej również jako: "Kolegium" lub w skrócie: "SKO"), działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej w skrócie: "Kpa", po rozpatrzeniu odwołania M. R. (dalej również jako: "skarżąca" lub "strona") od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działającego z upoważnienia Burmistrza K. (dalej jako: "Kierownik OPS" lub "organ"), z dnia 6 maja 2022 r., nr OPS.4532.24.2019, odmawiającej przyznania jej od dnia 1 stycznia 2022 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.; obecnie: t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), dalej w skrócie: "u.ś.r.", wnioskowanego na M. K. (dalej również jako: "siostrzenica" lub "małoletnia") - decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

Wyżej wymienione rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca wnioskiem z dnia 4 listopada 2019 r. wystąpiła do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną M. K., urodzoną dnia [...]. Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w N. z dnia 11 października 2019 r., z którego wynika, że siostrzenica została zaliczona do osób niepełnosprawnych do dnia 31 października 2023 r., niepełnosprawność datuje się od urodzenia, oraz, że małoletnia wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Organ I instancji przy piśmie z dnia 7 listopada 2019 r. przesłał wskazany wniosek do Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Opolu w celu podjęcia przez Wojewodę Opolskiego działań zgodnie z art. 23a u.ś.r.

Wojewoda Opolski (dalej również jako: "Wojewoda") w piśmie z dnia 30 marca 2022 r. wskazał, że w sprawie wniosku skarżącej o ustalenie prawa m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko M. K. nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 1 stycznia 2022 r., a zatem od tej daty organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Burmistrz K. Jednocześnie wskazał, że za okres od dnia 1 października 2019 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. nadal toczy się postępowanie wyjaśniające, a po uzyskaniu odpowiedzi od instytucji niderlandzkiej, ustali czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wówczas niezwłocznie o tym poinformuje.

Do akt organu I instancji załączono postanowienie Sądu Rejonowego w N. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...], sygn. akt [...], ograniczające władzę rodzicielską E. i J. K. nad małoletnią córką M. K. i umieszczające ją u M. i A. R., jako w rodzinie zastępczej.

Decyzją z dnia 6 maja 2022 r., nr OPS.4532.24.2019, Kierownik OPS odmówił przyznania skarżącej od dnia 1 stycznia 2022 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. wnioskowanego na M. K. Dalej opisał stan faktyczny sprawy i wskazał, że wobec informacji przekazanej przez Wojewodę od dnia 1 stycznia 2022 r. sprawa nie podlega przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego dlatego od tego dnia organem właściwym w sprawie jest Burmistrz K. Następnie powołał przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące zasad i warunków przyznawania wnioskowanego świadczenia, w tym art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r., stwierdzając, że na podstawie złożonego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz dołączonego do niego orzeczenia Sądu Rejonowego w N., ustalił, że wnioskodawczyni nie kwalifikuje się do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na małoletnią, bo nie jest ona rodziną zastępczą spokrewnioną.

Dalej przytoczył treść art. 41 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 447 ze zm.), dalej jako: "ustawa", określającą definicję legalną pojęcia "rodzina zastępcza spokrewniona", zauważając, że M. R. nie jest rodzicem ani opiekunem faktycznym M. K. w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, stąd odmówiono przyznania świadczenia.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca, w odwołaniu wywiedzionym do Kolegium podniosła, że M. K. cierpi na [...], wymaga stałej opieki. Dalej podkreśliła, że jest ciotką dziecka, które pozostaje u nich w pieczy zastępczej, podkreślając, że małoletnia nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w społeczeństwie, dlatego zachodzi potrzeba czynnej opieki nad nią.

Prowadząc postępowanie odwoławcze, SKO pismem z dnia 22 lipca 2022 r., wystąpiło do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o uzupełnienie dowodów w sprawie, z których wynikać będzie stopień pokrewieństwa wnioskodawczyni i M. K. oraz decyzji przyznającej pomoc dla rodziny zastępczej prowadzonej przez stronę na mocy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Organ II instancji wyjaśnił, że w nadesłanych aktach sprawy brak było dowodów wskazujących, czy M. R. jest rodziną zastępczą spokrewnioną czy też nie, a postanowienie Sądu Rejonowego w N. z dnia [...], sygn. akt [...], na które powołał się organ w zaskarżonej decyzji, orzeka jedynie o umieszczeniu dziecka w rodzinie zstępczej, bez wskazania czy jest to rodzina zastępcza spokrewniona czy też nie. W odpowiedzi Kierownik OPS przesłał dodatkowe informacje w sprawie, w tym: 1/ odpisy zupełne aktów urodzenia: M. K. (obecnie noszącej nazwisko R.), E. K. (obecnie noszącej nazwisko K.) i M. K.; 2/ decyzje Starosty N. z dnia 10 czerwca 2021 r. oraz 24 czerwca 2022 r. zmieniające decyzję przyznającą M. R. i A. R. pomoc pieniężną na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w niezawodowej rodzinie zastępczej, stosownie do art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy; 3/ weryfikacje z danych w rejestrze PESEL M. K. i M. R. Obecnie zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu decyzją z dnia 9 września 2022 r., SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu podało podstawę materialnoprawną swojej decyzji, definicję pojęcia "rodzina zastępcza spokrewniona", a następnie wyjaśniło, że M. R. jest siostrą matki biologicznej M. K., czyli jej ciotką. Dalej organ II instancji powołał treść art. 128 i art. 617 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm.), dalej w skrócie: "Krio", wskazując, że w uwagi na fakt, że strona nie jest rodziną zastępczą "spokrewnioną", lecz rodziną zastępczą "niezawodową" należało odmówić prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zdaniem SKO ograniczenie pomocy pieniężnej państwa w postaci świadczeń pielęgnacyjnych tylko dla rodzin zastępczych spokrewnionych wynika m.in. z faktu, iż rodziny zastępcze otrzymują wsparcie, którego nie ma rodzina naturalna. Rodziny zastępcze otrzymują świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, któremu zapewniono taką pieczę zastępczą. Ponadto rodziny zastępcze zawodowe mogą otrzymać dodatkowe wynagrodzenie. Ustawodawca, zapewniając pomoc na częściowe pokrycie potrzeb dziecka, wskazuje, że rodzina zastępcza, decydując się na objęcie pieczy nad dzieckiem, powinna mieć na uwadze, że może zaistnieć konieczność, w granicach nieobjętych świadczeniami, partycypowania w kosztach jego utrzymania.

W konkluzjach swojego rozstrzygnięcia organ zważył, że nie kwestionuje, iż skarżąca opiekuje się M. K., ale prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które spełniają wszystkie wiążące dla organów przesłanki określone w ustawie. Kolegium przypomniało, że ustawodawca nie pozostawił przy tym organom możliwości uznaniowego przyznania wyżej wymienionego świadczenia w sytuacji, gdy któraś z przesłanek nie została spełniona.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzuciła:

1. 1. "Naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 1, ust. 1 a u.ś.r. poprzez przyjęcie, iż M. R. nie jest dla małoletniej rodziną zastępczą spokrewnioną podczas gdy żadna z osób spokrewnionych z osobą potrzebującą w linii prostej czy też zobowiązanych do alimentacji nie jest w stanie sprawować opieki nad M. K. zatem w sprawie zachodzą wyjątkowe okoliczności uzasadniające uznaniem, że ograniczenia wynikające z art. 17 ust. 1 ust. 1 a ustawy nie powinny mieć zastosowania w odniesieniu do skarżącej,
2. 2. Naruszenie art. 69 Konstytucji RP poprzez brak jego zastosowania w sytuacji braku podjęcia działań, które zapewniają efektywne wsparcie osób niepełnosprawnych poprzez pomoc w zabezpieczeniu ich egzystencji.
3. 3. Naruszenie art. 71 ust. 1 Konstytucji poprzez brak jego zastosowania w sytuacji gdy przepis ten przewiduje prawo do szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.
4. 4. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji wydanie decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. pominięcie okoliczności czy istnieją inni krewni w linii prostej, zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności i czy są w stanie uczynić zadość ciążącemu na nich obowiązkowi".

Podnosząc te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik skarżącej wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z szeregu dokumentów załączonych do skargi, co do faktu, iż "jedyne osoby spokrewnione w linii prostej z potrzebującą oraz zobowiązane alimentacyjnie względem niej nie są w stanie sprawować opieki nad osobą niepełnosprawną z uwagi na ubóstwo, brak kompetencji opiekuńczo- wychowawczych, nieporadność życiową, chorobę".

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej akcentowała trudną sytuację rodzinną małoletniej. Dalej podniosła, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie badał czy istnieją inni krewni w linii prostej, zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności i czy są w stanie uczynić zadość ciążącemu na nich obowiązkowi. Zdaniem pełnomocnika skarżącej organy ograniczyły się do wykładni językowej art. 17 u.ś.r. "wskazując, iż jeżeli przepis ustawy wymienia wprost osoby, które mogą otrzymać dane świadczenie, to nawet jeżeli wykluczenie z tego wykazu innych podmiotów może budzić wątpliwości, nie jest rzeczą organów, ale ustawodawcy uzupełnienie kręgu osób uprawnionych".

Ponadto wskazała, że "co najmniej od 1 marca 2018 r. do 31 grudnia 2021 r. M. R. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad M. K.", co poparła decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 2 listopada 2018 r., nr [...].

Argumentowała też, że z literalnego brzmienia art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. wynika, iż "zawsze, jeżeli rodzice osoby wymagającej opieki żyją, nie zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są pełnoletni, lub nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało". Następnie przypomniała, że dokonując interpretacji tych zapisów ustawowych należy brać pod uwagę cel "jakiemu służy ustawa o świadczeniach rodzinnych". Podniosła również, że w sytuacji gdy "przepis nie jest w oczywisty sposób zgodny z Konstytucją, sąd rozstrzygający sprawę ma uprawnienie do bezpośredniego zastosowania Konstytucji RP, a to bezpośrednie zastosowanie polegać może na prokonstytucyjnym stosowaniu przepisu ustawy, będącego podstawą rozstrzygnięcia, pozostającego w sprzeczności z Konstytucją".

Dalej autorka skargi powołała art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji i przypomniała, że M. K. urodziła się z [...], jedyną osobą krewną, która może się nią opiekować jest jej ciotka -siostra matki dziecka. Zaznaczyła, że gdyby skarżąca nie przyjęła na siebie obowiązku pełnienia rodziny zastępczej dla siostrzenicy, małoletnia trafiłaby do osób obcych. W ocenie strony skarżącej w zaistniałej sprawie zachodzą wyjątkowe okoliczności uzasadniające uznanie, że ograniczenia wynikające z art. 17 u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w stosunku do skarżącej.

W sytuacji, gdy rodzice niepełnosprawnego dziecka nie są w stanie realnie i efektywnie wykonywać swojego obowiązku alimentacyjnego w zakresie sprawowania opieki nad dzieckiem cierpiącym na tego rodzaju chorobę, to niewątpliwie obowiązek ten przechodzi na dalszego krewnego lub krewnych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślił organ, że zarzuty w niej podniesione są nieuzasadnione i nie mają wpływu na podjęte przez organ odwoławczy merytoryczne rozstrzygnięcie, które wydane zostało w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy, wystarczający dla załatwienia sprawy. SKO zauważyło, że powody, dla których utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji zostały przedstawione szczegółowo w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje;

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej w skrócie: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

1. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 1), nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2), nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 3).

Powołana regulacja jednoznacznie stanowi, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, z art. 17 ust. 1a u.ś.r., przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie określone w nim przesłanki.

Odnośnie do ustalenia kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, a więc objętych zakresem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., przepis odsyła do regulacji zamieszczonej w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. W Dziale III Kodeksu rodzinnego został uregulowany obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 i następne Krio, obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, rodzeństwo, małżonków (po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa oraz po orzeczeniu separacji; natomiast w okresie małżeństwa na małżonkach ciąży obowiązek równoznaczny z obowiązkiem alimentacyjnym), powinowatych, ale jedynie w relacji ojczym/macocha - pasierb/pasierbica, osoby związane relacją przysposobienia, krótkotrwale - mężczyznę, którego ojcostwo zostało uprawdopodobnione. Wskazana regulacja, wprowadza prawne ramy kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, który ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Prawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie wymienione, ale związane bliskimi więzami faktycznymi, czy też np. wchodzące do kręgu spadkobierców.

Kwestia dotycząca możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad członkiem rodziny w sytuacji braku obowiązku alimentacyjnego, wobec istotnych rozbieżności orzecznictwa dotyczących interpretacji, była przedmiotem uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13 (CBOSA). W tezie podjętej uchwały Sąd uznał, że "osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych".

W uzasadnieniu uchwały NSA podkreślił, że zarówno w pierwotnej wersji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255), jak i w toku kolejnych zmian tej ustawy, świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Następnie NSA powołał orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w których Sąd ten konsekwentnie interpretował za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niepełnosprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki i ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia.

Dalej NSA zwróciło uwagę, że w kolejnych regulacjach ustawowych, przyjmowano wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił.

Dalej NSA podniósł, że w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. wprost stwierdzono, że świadczenie przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Następnie NSA przytoczył regulacje kodeksowe dotyczące obowiązków alimentacyjnych wobec poszczególnych członków najbliższej rodziny i wskazał, że przepis art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a u.ś.r. -poprzez odesłanie do przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy- jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji.

Sąd ten uznał, że treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna a ustalenie z nich normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Nie może być zatem uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to które wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Dalej NSA zaznaczył, że wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał nie kwestionował wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

NSA przytaczając kolejne orzeczenia TK wskazał, że cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. TK uznało, że nie jest intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Kontynuując uzasadnienie rzeczonej uchwały NSA dodał, że wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, zgodne są z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej.

W ocenie składu podejmującego uchwałę niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, wskazując, że przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP i wyrażone na ich gruncie zasady równości wobec prawa oraz pomocy i ochrony osób niepełnosprawnych, nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. W ocenie NSA nie można natomiast, z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy.

W konkluzjach NSA zaznaczyło, że nie można, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną.

Podkreślenia wymaga, że przywoływana uchwała została podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., natomiast aktualnie ustawa ta obowiązuje w brzmieniu znowelizowanym, niemniej zmianie nie uległ zapis uzależniający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy niepełnosprawnym a opiekunem, zamieszczony przed nowelizacją w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., a obecnie w ust. 1 pkt 4 tego przepisu ustawy. Z tego też względu wyrażony w powołanej uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. pogląd prawny wraz z argumentacją na jego poparcie, zachowuje aktualność również w obecnym stanie prawnym. Zaznaczyć również należy, że przedmiot uchwały odnosił się do opieki nad osobą pełnoletnią, niemniej okoliczność ta dla interpretacji przepisów w zaistniałym stanie faktycznym jest irrelewantna, bowiem obowiązek alimentacyjny, jak i regulacje z ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazane powyżej, nie wprowadzają rozróżnienia dla opieki nad osobą pełnoletnią a niepełnoletnią.

Mając na względzie wyrażone w wyżej wymienionej uchwale NSA argumenty, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela, należało uznać, że warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. W konsekwencji treści regulacji oznacza to, że brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia.

Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, skarżąca będąc opiekunem prawnym ustanowionym prawomocnym postanowieniem Sądu opiekuńczego, sprawuje opiekę nad siostrzenicą. Nie należy zatem do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny stosownie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, bowiem stosownie do art. 128 Krio obowiązek alimentacyjny między krewnymi w linii bocznej dotyczy tylko rodzeństwa.

Podkreślenia wymaga, że wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wskazuje, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (jedyny wyjątek przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka – które to określenie w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 14 ustawy – oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka; z tym podkreśleniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego).

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w treści skargi tj. błędnego uznania, że skarżąca nie stanowi dla małoletniej rodziny zastępczej "spokrewnionej", wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 41 ustawy rodzinę zastępczą lub rodzinny dom dziecka tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, z zastrzeżeniem art. 55 i 58 (ust. 1), rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba, o których mowa w ust. 1, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka (ust. 2), rodzinę zastępczą zawodową lub rodzinę zastępczą niezawodową tworzą małżonkowie lub osoba, o których mowa w ust. 1, niebędący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka (ust. 3).

Wskazany przepis reguluje definicję rodziny zastępczej spokrewnionej, rodziny zastępczej zawodowej i rodziny zastępczej niezawodowej. Z uwagi na stopień pokrewieństwa pomiędzy skarżącą a małoletnią (trzeci stopień w linii bocznej) nie jest ona ujęta w definicji pojęcia rodziny zastępczej spokrewnionej. W konsekwencji w zaistniałym stanie faktycznym nie będzie mieć zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r.

Również kwestia stopnia pokrewieństwa pomiędzy M. R. a małoletnią jej siostrzenicą powoduje, że nie mają zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bowiem jak wskazano w art. 128 Krio obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Wskazana regulacja jasno precyzuje, że na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec jej siostry (matki M. K.), ale już nie wobec małoletniej siostrzenicy. Powołana regulacja kodeksowa, w zaistniałym stanie faktycznym, wyklucza zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bowiem daje ona uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wyłącznie osobie, na której ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny.

Mając na względzie treść wyżej wymienionych przepisu, zarzut naruszenia art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, uznać należy za nieuzasadniony. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącej w zaistniałej sprawie nie było konieczności bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa dotyczącego niewyjaśnienia przez organy czy istnieją inni krewni w linii prostej, zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności i czy są w stanie uczynić zadość ciążącemu na nich obowiązkowi, należy go uznać za chybiony. Wskazania wymaga bowiem, że prowadzone postępowanie, w sprawie udzielenia świadczenia pielęgnacyjnego, jest postępowaniem prowadzonym na wniosek osoby zainteresowanej. Organ nie podjął go z urzędu. Wskutek czego, rozpatrując wniosek skarżącej z dnia 4 listopada 2019, a przekazany przez Wojewodę organowi I instancji, Kierownik OPS miał obowiązek ocenić czy wobec M. R. występują przesłanki z art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Poza zakresem wniosku było ustalenie czy jest inna osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec M. K., a która mogłaby uzyskać tą pomoc w związku z rezygnacją z pracy w celu podjęcia opieki nad małoletnią. Trudna sytuacja rodzinna dziecka, wskazana szczegółowo w treści skargi, nie uzasadnia przyjęcia, że M. R. przysługuje wyżej wymienione świadczenie.

Rację ma SKO wskazując, że ustawodawca nie dał możliwości uznaniowego przyznania organom takiej formy pomocy, sztywno zakreślając krąg osób do niego uprawnionych.

Ponadto wbrew twierdzeniom zawartym w skardze w aktach sprawy nie ma decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 2 listopada 2018 r., nr [...], która zdaniem jej autorki dowodzi, iż M. R. otrzymywała w latach 2018-2021 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad siostrzenicą. Niniejsze postępowanie prowadzone jest z wniosku z dnia 4 listopada 2019 r., tym samym zdaniem Sądu wyjaśnienie wskazanej okoliczności było zbędne dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Tylko hipotetycznie fakt otrzymywania danego świadczenia w innym okresie nie stanowi przesłanki do nakazu kontynuowania jego wypłaty.

Tym samym nie było potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Przypomnieć również należy, że Wojewoda przekazując wyżej wymieniony wniosek zgodnie z właściwością Burmistrzowi K., przy piśmie z dnia 30 marca 2022 r., poinformował organ I instancji, że w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 października 2019 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. "nadal toczy się postępowanie wyjaśniające".

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.