Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, pismem z 26 października 2020 r., przez G. P., zwanego dalej: "wnioskodawcą", "stroną", "skarżącym", jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 21 września 2020 r., nr [...] (zwanego dalej też organem drugiej instancji lub organem odwoławczym), wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz.256 z późn. zm.), dalej: K.p.a. oraz art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.), zwanej dalej: "ustawa" lub "P.g.k." – uchylające w całości postanowienie Starosty Oleskiego z 31 lipca 2020 r., nr [...], i umarzające postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie przywrócenia terminu do złożenia zarzutów w trybie art. 24a ust. 9 P.g.k., do danych w operacie opisowo-kartograficznym ujawnionych na podstawie przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...].
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy – po zaprezentowaniu ustaleń i wywodów organu pierwszej instancji – przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że przedmiotem sprawy jest postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 31 lipca 2020 r. nr [...] odmawiające wnioskodawcy przywrócenia terminu do złożenia zarzutów w trybie art. 24a ust. 9 P.g.k. do danych ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym na podstawie przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...].
Podkreślił następnie, że sposób przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków określony jest w art. 24a P.g.k. Starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych, a następnie podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje te podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego. Zaznaczył także, że starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym.
Poucza także, że każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. Czynności te – w jego ocenie – zostały prawidłowo wykonane. Argumentując podał także, że upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2 P.g.k., przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego o sposobie ich rozpatrzenia oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole. Po upływie terminu, o którym mowa powyżej, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków.
Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane tam zawarte może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa powyżej zgłaszać zarzuty do tych danych. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące. Zarzuty zgłoszone po terminie 30 dni od dni ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.
Analizując powyższe organ odwoławczy zauważył, że procedura dotycząca modernizacji ewidencji gruntów i budynków, szczegółowo określona w art. 24a P.g.k., została zachowana podczas przeprowadzenia przez Starostę Oleskiego modernizacji operatu opisowo-kartograficznego obrębów ewidencyjnych [...],[...] jednostka ewidencyjna [...]. Jego zdaniem została ona prawidłowo przeprowadzona przez organ pierwszoinstancyjny.
Podkreślił następnie, że przekroczenie terminu z art. 24a ust. 9 w związku z art. 24a ust. 12 P.g.k. skutkuje wygaśnięciem uprawnienia do wniesienia zarzutów – zarzuty wniesione po tym terminie traktuje się jak wnioski o zmianę danych, a to oznacza, iż do wspomnianego terminu nie znajduje zastosowania instytucja przywrócenia terminu, o której mowa w art. 58 K.p.a., dotycząca jedynie terminów procesowych. W kwestii tej, jak zaznaczył, wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w wyroku z 20 września 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 472/18 wskazując, że przepisy art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczące przeprowadzania modernizacji ewidencji gruntów i budynków, wszczętej zarządzeniem starosty, ustanawiają odrębną procedurę przeprowadzania tej modernizacji i wyczerpująco procedurę tę regulują bez odesłań do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero w następstwie złożenia przez osobę, której interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, zarzutów do tych danych, wszczynane jest postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, w którym pełne zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów.
Orzeczenie to jest pierwszą decyzją administracyjną wydawaną w szeroko rozumianym postępowaniu modernizacyjnym (art. 24a ust. 10). Stwierdził przy tym, że art. 24a P.g.k. nie zawiera jakiejkolwiek normy prawnej nakazującej indywidualne informowanie właścicieli działek o zainicjowaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a także o przeprowadzanych w toku tej modernizacji czynnościach i treści projektu operatu. Ustawodawca wprost przewidział bowiem w tym zakresie formę podania do publicznej wiadomości, poprzez wywieszenie na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego. Kontynuując przytoczył dalsze fragmenty cytowanego orzeczenia, w których odnotował, że Sąd jednoznacznie wskazał, iż termin ten ma charakter materialnoprawny. Terminy prawa materialnego są, co do zasady, nieprzywracalne, a ich przywrócenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy prawa określające dany termin. Uchybienie terminowi prawa materialnego powoduje taki skutek, że wygasają roszczenia uprawnionego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu G. P. w obszernych wywodach zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum. Zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu i powtórzył argumentację przedstawioną wcześniej w zażaleniu. Wskazał, że zaskarżone postanowienie jest dla niego krzywdzące i ograniczające jego prawa podstawowe. Zwrócił także uwagę, że samo zamieszczenie ogłoszeń w prasie, w BIP czy też tablicy ogłoszeń nie stanowiło obiektywnej i rzetelnej procedury powiadomienia właścicieli nieruchomości o procedurze modernizacji zapisów ewidencyjnych.
Jego zdaniem nie spełniono wymogu pełnego dostępu do informacji osób, których zmiany dotyczyły.
Autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie zgłoszonych zarzutów do operatu opisowo-kartograficznego w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków: obrębu ewidencyjnego [...], alternatywnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zgłoszonych zarzutów operatu opisowo-kartograficznego przez organ pierwszej instancji. Nadto wniósł o zobowiązanie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do złożenia wymienionego w skardze kompletu dokumentów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.
Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.
Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.
Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do postanowienia sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Należy również wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Wniesiona skarga jest niezasadna i dlatego podlega oddaleniu. Równocześnie Sąd wskazuje, że przedmiotowa sprawa nie odbiega przedmiotowo od sprawy rozstrzygniętej wyrokiem tut. Sądu z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 302/20. Mając zatem na uwadze tożsamość przedmiotową skład orzekający odwoła się do motywów tam zawartych, które w pełni akceptuje i uznaje za własne.
Zasadnie bowiem tut. Sąd w przywołanym powyżej wyroku z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 302/20 obszernie wyjaśnił, że regulacja zawarta w art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, nadal zwanej: P.g.k., dotycząca przeprowadzania modernizacji ewidencji gruntów i budynków, wszczętej zarządzeniem starosty, ustanawia odrębną (lex specialis) procedurę przeprowadzania tej modernizacji i wyczerpująco ją stanowi bez odesłań do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero w następstwie złożenia przez osobę, której interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, zarzutów do tych danych, wszczynane jest postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, w którym pełne zastosowanie znajdują przepisy K.p.a., i które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów. Orzeczenie to jest pierwszą decyzją administracyjną wydawaną w szeroko rozumianym postępowaniu modernizacyjnym (art. 24a ust. 10 P.g.k.).
Przepis ten czego nie dostrzega strona skarżąca nie zawiera jakiejkolwiek normy prawnej nakazującej indywidualne informowanie właścicieli działek o zainicjowaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a także o przeprowadzanych w toku tej modernizacji czynnościach i treści projektu operatu. Ustawodawca wprost przewidział bowiem w tym zakresie formę podania do publicznej wiadomości, poprzez wywieszenie na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3), względnie wyłożenia do wglądu w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4), a nie formę indywidualnych powiadomień, względnie doręczeń.
Zgodnie z art. 24a ust. 8 P.g.k., po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7 (15 dni od zakończenia wyłożenia projektu do wglądu), dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa.
Wskazania wymaga, co zasadnie wyeksponowały orzekające w sprawie organy, że zarządzenie Starosty Oleskiego z 12 marca 2018 r. nr [...] zawierało informacje o rozpoczęciu prac geodezyjnych, celu oraz trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków obrębów [...],[...] i podana została do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie w okresie od dnia 21 marca do dnia 5 kwietnia 2018 r. (15 dni) na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Oleśnie oraz Urzędu Miejskiego w Dobrodzieniu. Warunki przeprowadzonej modernizacji zakładały m. in. założenie ewidencji budynków i lokali oraz zweryfikowanie rodzajów użytków z grupy terenów zabudowanych. Wykonawca prac geodezyjnych dotyczących przedmiotowej modernizacji - A dokonał jej zgłoszenia w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], praca ta została zaewidencjonowana pod numerem [...]. W wyniku zgłoszonej pracy zostało przeprowadzone porządkowanie podziału obrębu na działki ewidencyjne, m.in. dokonano analizy stanu prawnego oraz połączenia dawnych parcel katastralnych, działek jednorodnych pod względem prawnym w jedną działkę, kierując się zasadami wskazanymi w warunkach technicznych nr [...] projektu modernizacji ewidencji gruntów i budynków obszar wiejski [...]. Z procedury łączenia działek wyłączono działki szerzej opisane w §9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Następnie, po przekazaniu do organu wyników pracy dotyczącej modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali dla obrębów ewidencyjnych [...],[...], Starosta Oleski na podstawie art. 24a ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poinformował, że w dniach od dnia 14 stycznia do dnia 1 lutego 2019 r. (15 dni roboczych) w siedzibie Starostwa Powiatowego w Oleśnie - Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Mieniem został wyłożony do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych bez osobowości prawnej, projekt operatu opisowo - kartograficznego obrębów ewidencyjnych [...] i [...], jednostka ewidencyjna [...] obszar wiejski. Zawiadomienie wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Oleśnie, w terminie od dnia 20 grudnia 2018 r. do dnia 4 lutego 2019 r. (46 dni), jak również na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Dobrodzieniu w terminie od dnia 2 stycznia do dnia 5 lutego 2019 r. (34 dni), na stronie internetowej BIP Starostwa Powiatowego w Oleśnie od 31 grudnia 2018 r. oraz w Gazecie Wyborczej z 27 grudnia 2018 r. W wyznaczonym czasie wnioskodawca nie skorzystał z możliwości zapoznania się projektem operatu opisowo - kartograficznego oraz nie wniósł uwag do projektu.
Po okresie wyłożenia, w dniu 26 lutego 2019 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego pod pozycją [...] oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Oleśnie umieszczone zostało ogłoszenie, że z dniem 25 lutego 2019 r. projekt operatu opisowo - kartograficznego z modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowych obrębów stał się operatem ewidencji gruntów i budynków tych obrębów.
Procedura jest istotna albowiem dotyczy wielości podmiotów a jej dochowanie stanowi gwarancję dla nich wszystkich stabilności przeprowadzonych w jej ramach czynności. Przekroczenie terminu określonego w art. 24a ust. 9 w związku z art. 24a ust. 12 ustawy P.g.k. skutkuje wygaśnięciem uprawnienia do wniesienia zarzutów – zarzuty wniesione po tym terminie traktuje się jak wnioski o zmianę danych – a to oznacza, iż do wspomnianego terminu nie znajduje zastosowania instytucja przywrócenia terminu, o której mowa w art. 58 K.p.a., dotycząca jedynie terminów procesowych. Termin określony w art. 24a ust. 9 P.g.k. ma bowiem charakter materialnoprawny. Terminy prawa materialnego są, co do zasady, nieprzywracalne, a ich przywrócenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy prawa określające dany termin. Uchybienie terminowi prawa materialnego powoduje taki skutek, że wygasają roszczenia uprawnionego.
Starosta Oleski nie tylko nie miał kompetencji do tego, aby wyznaczyć skarżącemu dodatkowy, niewynikający z przepisów prawa, termin do wniesienia zarzutów do modernizacji, ale nie miał także kompetencji do tego, aby w ogóle procedować w przedmiocie przywrócenia lub odmowy przywrócenia tego terminu. Przewidziany w art. 24a ust. 9 P.g.k. termin 30 dni do zgłoszenia zarzutów, liczony od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym informacji o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego wobec upływu terminu jego wyłożenia stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, ma charakter terminu końcowego, po upływie którego zgłoszone zarzuty traktowane są jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Wzajemna relacja przepisów art. 24a ust. 6 i ust. 8 P.g.k. wskazuje, że projekt operatu opisowo-kartograficznego z mocy prawa staje się operatem opisowo-kartograficznym, z chwilą upływu terminu na jaki projekt był wyłożony.
Ewentualne uwagi do projektu złożone w trybie art. 24a ust. 6 tej ustawy oraz sposób i termin ich załatwienia nie mają wpływu na bieg terminu, po upływie którego projekt staje się z mocy prawa obowiązującym operatem ewidencji gruntów.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.