Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. S. (zwaną dalej też skarżącą) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 września 2020 r., nr [...], wydana w przedmiocie uznania świadczenia wychowawczego wypłaconego skarżącej za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 1 kwietnia 2016 r. p.o. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zębowicach, działający z upoważnienia Wójta Gminy Zębowice, przyznał skarżącej - decyzją z dnia 20 kwietnia 2016 r., nr [...] - świadczenie wychowawcze na dzieci: P. S. i S. S., w kwocie po 500 zł miesięcznie na każde dziecko, na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r.
Pismem z dnia 26 czerwca 2018 r. Wojewoda Opolski poinformował Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Zębowicach, że w sprawie świadczenia wychowawczego przyznanego J. S. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 9 sierpnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Stosownie do tego wniósł o przekazanie decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 17 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, wraz z harmonogramem wypłat świadczenia wychowawczego.
Decyzją z dnia 13 lipca 2018 r., działający z upoważnienia Wójta Gminy - p.o. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zębowicach orzekł o uchyleniu decyzji z dnia 20 kwietnia 2016 r., przyznającej skarżącej świadczenie, na okres od dnia 9 sierpnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Decyzja wydana została na podstawie art. 163 K.p.a. oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 1 ustawy.
Następnie wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego został przekazany Wojewodzie Opolskiemu w celu ustalenia uprawnienia skarżącej do przedmiotowego świadczenia za okres od dnia 9 sierpnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r., jako objęty zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, o czym skarżąca została powiadomiona pismem z dnia 17 lipca 2018 r.
Decyzją z dnia 22 sierpnia 2018 r. Wojewoda Opolski odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego w wysokości dodatku dyferencyjnego na dzieci: P. S. i S. S., w okresie od 1 września 2016 r. do 30 września 2017 r.
Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą, decyzją z dnia 30 listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło ww. decyzję Wojewody Opolskiego w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 5 kwietnia 2019 r. Wojewoda Opolski orzekł o odmowie przyznania J. S. prawa do świadczenia wychowawczego w wysokości dodatku dyferencyjnego na dzieci: P. S. i S. S., w okresie od 1 września 2016 r. do 30 września 2017 r. Uzasadniając decyzję, organ wskazał, że ojciec dzieci – D. K. jest aktywny zawodowo w [...] od 9 sierpnia 2016 r., a skarżąca nie była aktywna zawodowo w Polsce w okresie od 1 września 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. Dokonane porównanie kwoty świadczenia rodzinnego przewidzianego w [...] z kwotą świadczenia wychowawczego należną wg ustawodawstwa polskiego dowodzi, że świadczenie [...] jest wyższe.
W związku z tym w Polsce, jako państwie zobowiązanym do wypłaty świadczeń w drugiej kolejności, nie przysługuje świadczenie wychowawcze w wysokości dodatku dyferencyjnego. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 11 kwietnia 2019 r..
Pismem z dnia 20 maja 2019 r. Wojewoda Opolski zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, wypłaconego na podstawie decyzji Wójta Gminy Zębowice z dnia 20 kwietnia 2016 r., oraz jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Zawiadomienie zostało doręczone w dniu 24 maja 2019 r.
Decyzją z dnia 31 maja 2019 r., działając na podstawie art. 11, art. 16 ust. 10 oraz art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 9 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134), zwanej dalej ustawą, Wojewoda Opolski orzekł, że świadczenie wychowawcze wypłacone J. S. na podstawie decyzji Wójta Gminy Zębowice z dnia 20 kwietnia 2016 r., w okresie od 1 września 2016 r. do 30 września 2017 r. w łącznej kwocie 13.000 zł, jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.
Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Opolskiego, w wyniku czego Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu decyzją z dnia 27 września 2019 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie decyzja z dnia 20 kwietnia 2016 r. przyznająca świadczenie wychowawcze została uchylona decyzją z dnia 13 lipca 2018 r., jednak decyzja ta została wydana w oparciu o art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 27 ust. 1 ustawy, a nie o art. 16 ust. 6 ustawy, co stanowi warunek wydania decyzji na podstawie art. 25 ust.2 pkt 3 ustawy. Skoro nie zostało wyjaśnione, czy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 16 ust. 6 ustawy, to brak było - na tym etapie postępowania - podstaw do prowadzenia postępowania o uznanie za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze w trybie art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy.
Następnie, działając z urzędu, decyzją z dnia 16 grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło nieważność decyzji dnia 13 lipca 2018 r., uchylającej decyzję z dnia 20 kwietnia 2016 r. o przyznaniu skarżącej świadczenia wychowawczego.
W konsekwencji tego, działający z upoważnienia Wójta Gminy, p.o. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zębowicach decyzją z dnia 12 czerwca 2020 r. ponownie orzekł o uchyleniu decyzji z dnia 20 kwietnia 2016 r. przyznającej skarżącej świadczenie wychowawcze w okresie od 9 sierpnia 2016 r. do 30 września 2017 r., wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 2 pkt 11 i art. 16 ust. 2 oraz ust. 6 ustawy.
Decyzją z dnia 10 lipca 2020 r., nr [...], Wojewoda Opolski - działając na podstawie art. 11, art. 16 ust. 10, art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 9 ustawy - uznał, że świadczenie wychowawcze wypłacone J. S. na podstawie decyzji Wójta Gminy Zębowice z dnia 20 kwietnia 2016 r., w okresie od 1 września 2016 r. do 30 września 2017 r. w łącznej kwocie 13.000 zł, jest nienależnie pobranym świadczeniem i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. W uzasadnieniu wskazał, że organ właściwy uwzględniając dyspozycję art. 16 ust. 6 ustawy, decyzją z dnia 12 czerwca 2020 r. uchylił od 9 sierpnia 2016 r. decyzję własną przyznającą J. S. świadczenie wychowawcze, a Wojewoda Opolski decyzją z dnia 5 kwietnia 2019 r. odmówił przyznania stronie świadczenia wychowawczego w wysokości dodatku dyferencyjnego. Wyjaśnił, powołując się na art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy, że skoro ojciec dzieci (D. K.) od 9 sierpnia 2016 r. był pracownikiem najemnym w [...] (zaświadczenie o zatrudnieniu wydane w dniu 17 października 2017 r. przez [...] pracodawcę), to w sprawie świadczenia wychowawczego pobieranego w Polsce przez skarżącą mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 9 sierpnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. Ustalenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych następuje za okres, za który organ właściwy uchylił decyzję przyznającą świadczenie wychowawcze, a Wojewoda odmówił stronie prawa do tego świadczenia w Polsce w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, tj. od 1 września 2016 r. do 30 września 2017 r. Z przekazanego harmonogramu wynika, że na podstawie decyzji Wójta Gminy Zębowice z dnia 20 kwietnia 2016 r. w okresie tym wypłacono świadczenie wychowawcze na dwoje dzieci w łącznej kwocie 13.000 zł. W związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, świadczenie to uznaje się za nienależnie pobrane, które podlega zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia spłaty. Na dzień wydania decyzji odsetki wynoszą 2.939,98 zł.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie:
- - art. 7 K.p.a. przez niepodejmowanie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkujące nieuwzględnieniem interesu społecznego i jej słusznego interesu;
- - art. 25 ust. 1 ustawy przez nakazanie zwrotu świadczenia wychowawczego, w sytuacji braku podstaw do stwierdzenia, że świadczenie jest nienależnie pobrane;
- - art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy przez błędne uznanie, że świadczenie wychowawcze jest nienależnie pobrane w sytuacji, gdy nie miała świadomości, że świadczenie to jej nie przysługuje;
- - art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skutkującego bezpodstawnym uznaniem, że zachodzi konieczność orzeczenia zwrotu pobranego świadczenia;
Wskazała również na niedokonanie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego, podczas gdy uznanie świadczenia za nienależne może zostać dokonane tylko w przypadku uchylenia decyzji je przyznającej.
W związku z tymi zarzutami skarżąca domagała się zmiany zaskarżonej decyzji i nieorzekanie o zwrocie świadczenia, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżąca podała, że od lat zamieszkuje i wychowuje dzieci sama, a ich biologiczny ojciec nie wyraża woli i chęci kontaktu z dziećmi. Ponadto w sprawie brak jest uprzedniej, ostatecznej decyzji o uznaniu świadczenia za nienależne. Na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy stwierdziła, że dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane istotnym jest uchylenie we wznowionym postępowaniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze i odmowa jego przyznania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, albowiem decyzja Wójta Gminy Zębowice z dnia 20 kwietnia 2016 r. nie została uchylona i nie wydano decyzji odmawiającej przyznania przedmiotowego świadczenia.
Skarżąca zaznaczyła, że każdorazowo uzyskane świadczenie przekazywała na zakup żywności, ubrań, artykułów szkolnych, leków, zabawek dla dzieci oraz opłaty za prąd, wodę, gaz, śmieci, wizyty lekarskie i zajęcia dodatkowe. Orzeczenie o zwrocie świadczenia spowoduje pogorszenie sytuacji materialnej i bytowej jej rodziny.
Decyzją z dnia 29 września 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnianiu organ powołał m.in. przepisy art. 2 pkt 11, art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 25 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6 oraz ust. 9 ustawy i zaznaczył, że z dniem 1 lipca 2019 r. ustawa została znowelizowana ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 924). Jednakże z uwagi na treść art. 6 ustawy zmieniającej, w sprawie zastosować należało przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w dotychczasowym brzmieniu.
Dalej wyjaśnił, że ze sprawą związaną z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczenia wychowawczego mamy do czynienia także wówczas, gdy jeden z członków rodziny jest pracownikiem najemnym bądź prowadzi działalność na własny rachunek i podlega lub podlegał ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich Unii Europejskiej, w związku z czym nastąpił zbieg uprawnień do świadczeń przysługujących zarówno według prawa polskiego, jak i państwa, w którym jest pracownikiem najemnym bądź prowadzi działalność na własny rachunek. Wskazując na regulacje art. 16 ust. 1, ust. 2, ust. 6, ust. 7 i ust. 10 ustawy, stwierdził, że art. 16 ust. 6 ustawy stanowi samodzielną podstawę uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której osoba nabyła prawo do świadczenia wychowawczego. Czasową granicę, w jakiej następuje uchylenie decyzji wyznacza okres, w którym członek rodziny osoby uprawnionej podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Konsekwencją wydania decyzji w trybie art. 16 ust. 6 ustawy i pozbawienia strony prawa do świadczenia wychowawczego jest orzeczenie przez organ, na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy, o nienależnie pobranym świadczeniu wychowawczym. Przyjmuje się, że wydanie decyzji ustalającej, iż świadczenie wychowawcze wypłacone w okresie, w którym miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jest świadczeniem nienależnie pobranym, uwarunkowane jest pozostawaniem w obrocie prawnym decyzji właściwego organu o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze na podstawie art. 16 ust. 6 ustawy. Wskazuje na to brzmienie art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy, w którym pojęcie nienależnie pobranego świadczenia zostało zdefiniowane wprost. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że ojciec dzieci: P. S. i S. S., tj. D. K., w okresie od 9 sierpnia 2016 r. do 30 września 2017 r. był pracownikiem najemnym w [...] (zaświadczenie o zatrudnieniu wydane w dniu 17 października 2017 r. przez [...] pracodawcę), co oznacza, że w sprawie w tym okresie mają zastosowanie przepisy koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
W związku z powyższym p.o. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zębowicach decyzją z dnia 12 czerwca 2020 r., wydaną w trybie art. 16 ust. 6 ustawy, uchylił decyzję własną z dnia 20 kwietnia 2016 r. przyznającą J. S. świadczenie wychowawcze na dzieci od 9 sierpnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Wojewoda Opolski decyzją z dnia 5 kwietnia 2019 r. orzekł z kolei o odmowie przyznania J. S. prawa do świadczenia wychowawczego w wysokości dodatku dyferencyjnego za ten okres. Konsekwencją wydania powyższych decyzji było uznanie, że w okresie od 1 września 2016 r. do 30 września 2017 r. skarżącej nie przysługiwało świadczenie wychowawcze w łącznej kwocie 13.000 zł i zostało ono pobrane nienależnie. Zasadnie zatem stwierdził organ pierwszej instancji, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy, warunkujące uznanie wypłaconego świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi.
Odnosząc się do argumentów odwołania, uznało Kolegium, że pozostają one bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nienależnego pobrania świadczenia wychowawczego na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy nie zależy od uznania organu rozpatrującego sprawę. W postępowaniu tym nie jest badane czy strona informowała o okolicznościach mających wpływ na przyznane prawo do świadczenia wychowawczego. Warunkiem zastosowania tej regulacji nie jest świadomość strony i pobieranie świadczenia w dobrej wierze. Skoro natomiast organ pierwszej instancji wskazał na zaistnienie okoliczności wyczerpujących dyspozycję tego przepisu, nietrafne pozostają również zarzuty odwołania odnoszące się do art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy oraz zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego. Niezrozumiały jest także zarzut nieuchylenia decyzji przyznającej stronie świadczenie wychowawcze, gdyż taka decyzja została wydana w dniu 12 czerwca 2020 r. Wskazując, że na podstawie art. 25 ust. 6 ustawy wydawana jest jedna decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń oraz odnosząc się do sytuacji materialnej rodziny, zaznaczył końcowo organ, że stosownie do art. 25 ust. 10 ustawy strona może wystąpić o ulgę w spłacie należności, w tym o jej umorzenie w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.
W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca powtórzyła zarzuty odwołania o naruszeniu art. 25 ust. 1 ustawy i art. 7 K.p.a. oraz braku uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego. Ponadto zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
- - art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. 16 ust. 10 "ustawy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego" przez błędne uznanie, że pobrane świadczenie stanowiło świadczenie nienależnie pobrane, podczas gdy materiał zgromadzony w sprawie i ustalone na jego podstawie okoliczności prowadzą do przeciwnego wniosku;
- - art. 25 ust. 9 ustawy przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżąca jest zobowiązana do zwrotu pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie w sytuacji, gdy to nie z winy skarżącej doszło do wypłaty świadczenia, jak i jego cofnięcia;
- - art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem, że zachodzi konieczność orzeczenia o zwrocie pobranego świadczenia.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i nieorzekanie o zwrocie świadczenia. Ponownie oświadczyła, że od lat sama wychowuje dzieci, a ich biologiczny ojciec nie wyraża woli utrzymywania z nimi kontaktu, nie łoży na ich utrzymanie i nie jest członkiem rodziny. Zarzuciła organowi, że nie wziął pod uwagę tych faktów, zakwestionowała dokonanie ustaleń tylko na podstawie zaświadczenia o zatrudnieniu ojca dzieci i wskazała, że uzyskane świadczenie przekazywała na zakup żywności, ubrań, artykułów szkolnych, leków, zabawek dla dzieci oraz opłaty za prąd, wodę, gaz, śmieci, wizyty lekarskie oraz zajęcia dodatkowe dzieci, a orzeczenie o zwrocie świadczenia spowoduje pogorszenie sytuacji materialnej i bytowej jej rodziny. Stwierdziła, że dopełniła wszelkich obowiązków związanych ze złożeniem dokumentów w celu uzyskania świadczenia i to nie z jej winy doszło do wypłaty świadczenia, jak i jego cofnięcia, zaś wydanie błędnej czy niewłaściwej decyzji nie może powodować po stronie pobierającego świadczenie negatywnych konsekwencji polegających na zwrocie odsetek ustawowych za opóźnienie.
Podniosła, że decyzja Wójta Gminy Zębowice z dnia 20 kwietnia 2016 r. nie została uchylona, zaś na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy wywodziła, że dla uznania wypłaconego świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane istotnym jest zaistnienie sytuacji uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze i odmowa jego przyznania, która to sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Stwierdziło, że okoliczności wskazane przez skarżącą nie mają w sprawie znaczenia, gdyż spełnione zostały warunki do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy. Wyjaśniło także - odwołując się do przepisów prawa unijnego i krajowego - że ojciec dzieci, niezależnie od faktu utrzymywania z dziećmi kontaktów i przyczyniania się do ich utrzymywania, uznawany jest za członka rodziny. Według Kolegium, brak winy strony nie mógł determinować oceny, czy przedmiotowe świadczenie było nienależnie pobrane w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy, albowiem dla takiej kwalifikacji wystarczający jest sam obiektywny fakt zaistnienia okoliczności opisanych w tym przepisie, a nie przyczyny, jakie do tego doprowadziły. Odsetki za opóźnienie naliczane są z kolei na podstawie art. 25 ust. 3 ustawy.
Pismem procesowym z dnia 2 lutego 2021 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej podtrzymał wniesioną skargę, wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów udzielonej pomocy prawnej. Dodatkowo podniósł zarzuty naruszenia:
- - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przez ten organ "art. 67 ust. lit. a" rozporządzenia Rady nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że D. K. jest członkiem rodziny skarżącej i jej dzieci, a tym samym naruszenie zasad współżycia społecznego przez nierówne traktowanie obywateli;
- - art. 77 § 1 i art. 75 § 1 K.p.a. polegającego na niewyczerpującym i niedokładnym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, niekompletnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy i zbadaniu zaistniałego stanu faktycznego.
Wskazując na art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004, wywodził pełnomocnik, że zbieg uprawnień będzie miał miejsce tylko wówczas, jeżeli zostanie ustalone, że zarówno skarżącej w miejscu zamieszkania jej oraz dzieci, jak również biologicznemu ojcu dzieci w miejscu wykonywania pracy zawodowej przysługiwały świadczenia. Innymi słowy, w niniejszej sprawie zbieg świadczeń nie wystąpi, jeżeli okaże się, że ze względu na przepisy obowiązujące w [...] biologiczny ojciec dzieci nie ma prawa do świadczeń na dzieci pozostałe w Polsce, z uwagi na specyficzne okoliczności (brak wspólnego miejsca zamieszkania, brak kontaktu, brak więzi gospodarczej). Stąd kluczowe staje się ustalenie, czy biologiczny ojciec dzieci jest rzeczywiście osobą uprawnioną do świadczeń na dzieci mieszkające w Polsce, według przepisów obowiązujących w miejscu wykonywania pracy. Według pełnomocnika powyższą tezę wzmacnia treść art. 60 ust. 2 zd. 3 rozporządzenia wykonawczego Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009.
Tymczasem organ podszedł do sprawy nadmiernie schematycznie, nie uwzględniając w ogóle specyficznych jej okoliczności, które potencjalnie mogą mieć kluczowe znaczenie. Dalej pełnomocnik powołał się na definicję rodziny określoną w art. 2 pkt 16 ustawy oraz definicję osoby samotnie wychowującej dziecko z art. 2 pkt 13 ustawy i na tej podstawie wywodził, że wobec braku utrzymywania kontaktu z D. K., skarżącą należy uznać za osobę samotnie wychowującą dzieci. Natomiast organ nie może ustalić faktu podlegania obcemu ustawodawstwu jedynie na podstawie przedłożonego zaświadczenia, ani nawet ubiegania się o świadczenia rodzinne przez wnioskodawcę czy członka rodziny wnioskodawcy w innym państwie. Takie okoliczności pozwalają organowi jedynie na ustalenie, że w danej sytuacji mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Poza tym organ nie stwierdził żadnych innych okoliczności, których ustalenie byłoby zgodne z powołanymi wyżej przepisami, ani też nie wyjaśnił, czy dysponuje informacjami dotyczącymi podlegania przez D. K. ubezpieczeniu społecznemu z tytułu pracy i czy przysługują mu uprawnienia do świadczeń rodzinnych na dzieci, które wraz z matką samotnie zamieszkują w Polsce.
Zdaniem pełnomocnika "organ winien wskazać przepis, który wyraźnie uprawnia pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę, albo wskazać akt organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 10 lipca 2020 r. wykazała, że akty te wydano z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Uzasadniając dokonaną ocenę, w pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne objęte kontrolą Sądu dotyczyło ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Od razu też należy zastrzec, że ocena w niniejszej sprawie nie obejmowała kwestii merytorycznych związanych z rozpoznaniem sprawy o przyznanie przedmiotowego świadczenia, w tym co do podstaw faktycznych i prawnych jego przyznania bądź odmowy przyznania. Miała ona na celu wyłącznie rozstrzygnięcie, czy w świetle obowiązującego stanu prawnego i ustalonego stanu faktycznego prawidłowo orzekły organy, że świadczenie wychowawcze wypłacone J. S. na podstawie decyzji Wójta Gminy Zębowice z dnia 20 kwietnia 2016 r., w okresie od 1 września 2016 r. do 30 września 2017 r. w łącznej kwocie 13.000 zł, jest nienależnie pobranym świadczeniem i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.
Materialnoprawnę podstawę ww. decyzji stanowiły przepisy cytowanej wcześniej ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2019 r., czyli przed zmianą tej ustawy dokonaną ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 924) - nadal zwanej w skrócie "ustawą". Prawidłowo bowiem orzekające organy uwzględniły treść art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej, wedle którego w sprawach o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w dotychczasowym brzmieniu (...).
Obowiązek zwrotu pobranego nienależnie świadczenia wychowawczego uregulowany został w art. 25 ust. 1 ustawy. Przepis ten wyraźnie stanowi, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Stosownie do treści art. 25 ust. 4 i ust. 6 ustawy, ustalenie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i orzeczenie o jego zwrocie następuje w drodze decyzji, przy czym obie te kwestie rozstrzygane są w tym samym postępowaniu, jedną decyzją. Z kolei katalog przypadków, z jakimi ustawodawca wiąże uznanie świadczenia za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi, określony został w art. 25 ust. 2 ustawy. W niniejszej sprawie kwestionowane rozstrzygnięcia podjęte zostały na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze.
Przypadek określony w art. 16 ust. 6 ustawy, do którego odsyła regulacja z art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy, związany jest z ustaleniem przez Wojewodę, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i uchyleniem z tej przyczyny przez właściwy organ decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze za okres, w którym osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego lub członek rodziny tej osoby, przebywający poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w tym państwie, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Chodzi tu o sytuację, gdy osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy lub członek jej rodziny, w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze lub po dniu jej wydania przebywają poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Wówczas właściwy organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta), stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy, występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Kompetencja wojewody do dokonania takich ustaleń została określona w art. 16 ust. 4 ustawy. Ich pozytywny wynik, zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy, stanowi z kolei obligatoryjną przesłankę do uchylenia przez właściwy organ decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu innego państwa w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W takim przypadku, zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy, świadczenie wychowawcze jest nienależne za okres od dnia, w którym wyżej wymienione osoby stały się uprawnione do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze.
W ocenie Sądu, dla wydania decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy, nie jest jednak wystarczające samo uprzednie przyznanie i wypłacenie świadczenia oraz ustalenie przez wojewodę, że w konkretnym stanie faktycznym znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i uchylenie z tej przyczyny przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) swojej decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. Dostrzec bowiem należy, że zgodnie z art. 16 ust. 7 ustawy w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6 ustawy, wojewoda zobowiązany jest ustalić decyzją prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem tych przepisów.
Decyzja ta rozstrzyga o tym, czy - a jeśli tak to w jakiej wysokości - świadczenie wychowawcze przysługuje za okres, do którego znajdowały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 11 ust. 3 ustawy wskazuje przy tym, że świadczenia wychowawcze przyznane przez wojewodę w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wypłaca organ właściwy. Rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 16 ust. 7 ustawy w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego jest zatem podstawą do ustalenia, w jakiej wysokości świadczenie zostało nienależnie pobrane.
Po myśli art. 16 ust. 10 ustawy, stosując odpowiednio art. 25 ustawy, wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jak już wspomniano, o ile samo ustalenie przez wojewodę, że w konkretnym stanie faktycznym znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz uchylenie z tej przyczyny decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze warunkuje uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, to niewątpliwie do określenia okresu, za który świadczenie zostało nienależnie pobrane i orzeczenia jego zwrotu konieczne jest uprzednie, ostateczne rozstrzygniecie przez wojewodę o przysługującym prawie do przedmiotowego świadczenia. Uznanie przez wojewodę, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 7 ustawy, że świadczenie za dany okres przysługuje, czy to w pełnej wysokości, czy też w postaci dodatku dyferencyjnego, wyklucza wszak uznanie świadczenia w tym zakresie za nienależnie pobrane oraz orzeczenie o obowiązku jego zwrotu.
Na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy wojewoda ustala jedynie, czy w danej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i od kiedy. Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy wypłacone świadczenie wychowawcze uważa się za nienależnie pobrane od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. O tym z kolei, czy osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie i od kiedy, rozstrzygane jest w decyzji wojewody wydanej na podstawie art. 16 ust. 7 ustawy.
Tym samym, w postępowaniu o ustalenie i zwrot nienależnie pobranego świadczenia istotną okolicznością jest funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wojewody wydanej w przedmiocie świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Decyzja ta determinuje wysokość świadczeń uznanych następnie za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi. Jej brak uniemożliwia zaś podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy.
W rozpoznawanej sprawie, pismem z dnia 26 czerwca 2018 r., Wojewoda Opolski poinformował właściwy organ, że w sprawie świadczenia wychowawczego przyznanego skarżącej na dwoje dzieci decyzją z dnia 20 kwietnia 2016 r., od dnia 9 sierpnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W konsekwencji, z upoważnienia Wójta Gminy Zębowice wydana została ostateczna decyzja z dnia 13 lipca 2018 r., uchylająca wskazaną wyżej decyzję ustalającą skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego - ze skutkiem od dnia 9 sierpnia 2016 r. Następnie ostateczną decyzją z dnia 5 kwietnia 2019 r. Wojewoda Opolski orzekł o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego w wysokości dodatku dyferencyjnego na dwoje dzieci w okresie od 1 września 2016 r. do 30 września 2017 r.
Stosownie do tego stwierdzić by można, że zaistniały obiektywne, obligatoryjne podstawy dla podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i obowiązku jego zwrotu. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, istotne dla oceny legalności kontrolowanych decyzji okazało się to, że decyzją z dnia 16 grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło nieważność ww. decyzji z dnia 13 lipca 2018 r. Rozstrzygnięcie Kolegium ostatecznie skutkowało tym, że byt prawny "odzyskała" decyzja z dnia 20 kwietnia 2016 r. przyznająca skarżącej przedmiotowe świadczenie. W tej sytuacji "odpadła" też podstawa do wydania przez Wojewodę Opolskiego decyzji z dnia 5 kwietnia 2019 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego w wysokości dodatku dyferencyjnego na dwoje dzieci za wskazany okres, a która to decyzja - jak wyjaśniono wcześniej - stanowi konieczny element do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy.
Z uwagi na opisaną wyżej zależność pomiędzy decyzją wydaną na podstawie art. 16 ust. 6 ustawy a decyzja podjętą na podstawie art. 16 ust. 7 ustawy, w przekonaniu Sądu, również decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 5 kwietnia 2019 r. powinna zostać wyeliminowania z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności. Wedle poglądu wyrażonego przez NSA w uchwale siedmiu sędziów z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 (dostępna na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak pozostałe orzeczenia przywołane w uzasadnieniu), stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Uwzględnić natomiast trzeba, że orzeczenie stwierdzające nieważność decyzji administracyjnej ma moc wsteczną (ex tunc), tzn. eliminuje nieważną decyzję z obrotu prawnego ze skutkiem od dnia jego wydania.
W tym miejscu powtórzyć przyjdzie, że byt prawny decyzji Wojewody Opolskiego ściśle był związany (zależał) z ostateczną decyzją z dnia 13 lipca 2018 r., a to wobec treści art. 16 ust. 6 i ust. 7 ustawy, z których wynika, że wydanie decyzji z art. 16 ust. 7 ustawy musi być poprzedzone wydaniem decyzji w trybie art. 16 ust. 6 ustawy. Pomiędzy obiema decyzjami istnieje związek proceduralny i materialnoprawny. Dopóki bowiem wójt nie uchyli swojej decyzji o przyznaniu świadczenia, wojewoda nie może orzec merytorycznie w tym przedmiocie. Skoro więc decyzja z dnia 13 lipca 2018 r., jako dotknięta wadą nieważności, została usunięta z obrotu prawnego (ze skutkiem ex tunc), to decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 5 kwietnia 2019 r. stała się decyzją również obarczoną wadą nieważności i nie mogła stanowić elementu stanu faktycznego wyczerpującego obligatoryjny warunek wydania decyzji w przedmiocie ustalenia oraz zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.
Stąd, należało ją wyeliminować z obiegu prawnego, a przed podjęciem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kwestia prawa skarżącej do świadczenia wychowawczego powinna zostać przez Wojewodę Opolskiego ponownie rozstrzygnięta decyzją wydaną na podstawie art. 16 ust. 7 ustawy.
Dostrzec trzeba, że w wyniku omawianego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 13 lipca 2018 r., ostateczna decyzja uchylająca decyzję z dnia 20 kwietnia 2016 r. wydana została dopiero w dniu 12 czerwca 2020 r. W zaistniałej sytuacji uznać należy, że na dzień wydania przez Wojewodę Opolskiego decyzji odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego, tj. na dzień 5 kwietnia 2019 r., w obrocie prawnym istniała również decyzja z dnia 20 kwietnia 2016 r. przyznająca skarżącej to świadczenie, a to z kolei powodowało, że nie było podstaw do wydania przez Wojewodę Opolskiego decyzji z dnia 5 kwietnia 2019 r. Między innymi na tę właśnie decyzję powołały się organy orzekające w kontrolowanej sprawie. Takie ustalenia stanu faktycznego wskazują jednak na nieprawidłową kolejność rozstrzygnięć podejmowanych w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego przyznanego skarżącej pierwotnie decyzją z dnia 20 kwietnia 2016 r.
W podsumowaniu powiedzianego dotąd Sąd za nieprawidłowe uznał podjęcie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia na podstawie decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 5 kwietnia 2019 r. Stwierdził w tym zakresie, że kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 25 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 7 ustawy, tj. w stanie faktycznym, w którym istniały podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji Wojewody rozstrzygającej kwestię prawa do świadczenia wychowawczego i w którym wskazana decyzja została wydana przed uchyleniem przez właściwy organ decyzji z dnia 20 kwietnia 2016 r. przyznającej to świadczenie.
W ocenie Sądu, wykazane powyżej naruszenie prawa nie było jednak jedynym, jakie zaistniało w kontrolowanej sprawie. Mianowicie, Sąd nie zgodził się z wyrażonym w zaskarżonej decyzji poglądem, że "warunkiem zastosowania art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy nie jest świadomość strony i pobieranie świadczenia w dobrej wierze, przepis ten nie wymaga bowiem badania dobrej woli i świadomości strony". Skutkiem tego Sąd stwierdził, że organy - pomijając tę kwestię - nie rozpoznały sprawy w sposób prawidłowy i wyczerpujący, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu istotnym, mającym wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody, że konstrukcja nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wzorowana jest na instytucji nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Stąd, w ocenie Sądu, dokonując wykładni pojęcia "świadczenie nienależnie pobrane" należy odwołać się do wykładni tego pojęcia utrwalonej w orzecznictwie sądowym, wypracowanej na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji od pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego" należy odróżnić pojęcie "świadczenia nienależnego", a w odniesieniu do art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy, za nienależnie pobrane świadczenie uznać trzeba świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W orzecznictwie słusznie podkreśla się, że omawiane pojęcia nie są tożsame, a obowiązek zwrotu nie dotyczy "nienależnego świadczenia", lecz "świadczenia nienależnie pobranego.
Trafnie podnosi się również, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, np. w wyniku wydania decyzji z art. 16 ust. 6 ustawy i odmowy przyznania świadczenia w trybie art. 16 ust. 7 ustawy. Zatem, pojęcie to nie nawiązuje do świadomości czy woli jakiejkolwiek osoby. Inaczej jest jednak w przypadku "świadczenia nienależnie pobranego". Obowiązek zwrotu pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych oświadczeń, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia.
Ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, tj. czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie uprawnienia. Skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, a więc nie wystarcza powołanie się na przepis prawa. Ponadto należy wskazać grożące stronie sankcje za wprowadzenie w błąd. Pouczenie takie powinno odpowiadać wymaganiom z art. 8 i art. 9 K.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 3417/18 i z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt I OSK 503/20 oraz powołane tam orzecznictwo).
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony, tj. w wyniku jej świadomego działania lub zaniechania, i w konsekwencji, czy świadczenie to miało charakter nienależnie pobranego. Inaczej mówiąc, powinien organ zbadać, czy strona była świadoma tego, że świadczenie jej się nie należy.
W niniejszej sprawie nie ustalono, że skarżąca pobierając sporne świadczenie wychowawcze wiedziała o tym, że nie zachodzą przesłanki do przyznania jej tego świadczenia. Jak wynika z jej wyjaśnień, przedkładając wymagane w sprawie dokumenty, była przekonana, że wypełniła ciążące na niej obowiązki, a uzyskując pozytywną decyzję przyznającą jej świadczenie nie miała świadomości, że świadczenie jej nie przysługuje. Wskazywała, że ojciec dzieci nie utrzymuje z nimi kontaktu i nie jest członkiem jej rodziny. Organ powinien odnieść się do podnoszonych przez skarżącą okoliczności i ocenić świadomość jej działania. Ustalenia takie nie zostały jednak poczynione. Przede wszystkim ani Wojewoda, ani Kolegium nie prowadziły postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy skarżąca była należycie, w sposób prosty, zrozumiały i adekwatny pouczona o konsekwencjach przysługiwania świadczenia w innym państwie członkowskim i czy w związku z tym pobierała świadczenie w złej wierze.
Organy nie dokonały oceny m.in. w kontekście pouczenia zamieszczonego w formularzu wniosku o przyznanie świadczenia oraz tego, że D. K., jak wynika z załączonych do akt odpisów aktów urodzenia dzieci skarżącej, uznał swoje ojcostwo dopiero w dniu 10 października 2016 r.
Z uwagi na brak wskazanych powyżej ustaleń Sąd uznał, że kwalifikacja świadczenia jako nienależnie pobranego nie została w niniejszej sprawie dokonana prawidłowo. Jeszcze raz podkreślić należy, że uznanie świadczenia na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy za nienależnie pobrane wymaga nie tylko zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 16 ust. 6 ustawy i wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 7 ustawy, ale także wyjaśnienia, czy zaistniała przesłanka subiektywna świadomości strony co do "nienależności" świadczenia. W tym kontekście dla stwierdzenia, że świadczenie zostało nienależnie pobrane konieczne jest wykazanie negatywnego zachowania osoby, która pobrała świadczenie, ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Skoro w niniejszej sprawie organy nie dokonały wskazanych ustaleń i oceny, to - zdaniem Sądu - nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. Brak zbadania świadomości skarżącej w omawianym zakresie czynił natomiast niemożliwym uznanie, że pobrała świadczenie "nienależnie".
Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 25 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 7 ustawy oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn należało uchylić wydane w sprawie decyzje, dlatego za niecelowe Sąd uznał dalsze ich badanie w kontekście pozostałych zarzutów skargi, zwłaszcza że odniesienie się do większości z tych zarzutów będzie możliwe dopiero po dokonaniu ustaleń we wskazanym przez Sąd zakresie. Już teraz można jednak powiedzieć, że z materiału dokumentacyjnego sprawy jednoznacznie wynika, iż decyzja Wójta Gminy Zębowice z dnia 20 kwietnia 2016 r. została uchylona, o czym była mowa wyżej, zaś kwestionowane w tym postępowaniu rozstrzygnięcia wydano na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy, a nie na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy, jak błędnie uważa skarżąca.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.
O kosztach pełnomocnika z urzędu orzeknie referendarz sądowy, na podstawie art. 258 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a.
- - ---------------------- 18