Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez I. N. (zwaną dalej również skarżącą lub wnioskodawczynią) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej w skrócie: SKO lub Kolegium) z dnia 14 września 2020 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 czerwca 2020 r., nr [...], uznającą, że wypłacone skarżącej za okres od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r. świadczenie wychowawcze na dziecko D. N. w łącznej kwocie 5.000 zł jest nienależnie pobranym świadczeniem i podlega zwrotowi.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:
W dniu 3 sierpnia 2017 r. skarżąca złożyła w Miejskim Centrum Świadczeń w Opolu (dalej w skrócie: MCŚ) wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko D. N. (ur. [...]) na okres zasiłkowy 2017/2018. W treści wniosku podała, że jest rozwódką, a w skład jej rodziny wchodzą dwie osoby: ona i jej córka D. N. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku, decyzją z dnia 14 września 2017 r., nr [...], Główny Specjalista MCŚ, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, przyznał skarżącej świadczenie wychowawcze na dziecko D. N. na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. w wysokości 500 zł miesięcznie. Decyzję doręczono stronie w dniu 29 września 2017 r.
Decyzją z dnia 7 czerwca 2019 r., nr [...], Główny Specjalista MCŚ, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, na podstawie art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci orzekł, że wypłacone skarżącej za okres od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r. świadczenie wychowawcze na dziecko D. N. w łącznej kwoce 5.500 zł jest nienależnie pobranym świadczeniem i podlega zwrotowi wraz z odsetkami za opóźnienie.
Decyzją z dnia 27 września 2019 r., nr [...], Kolegium uchyliło w całości rozstrzygnięcie z dnia 7 czerwca 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że organ nie wykazał, by w sprawie znajdował zastosowanie art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium wskazało, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien ustalić, czy w sprawie nie wystąpiły jakieś inne przesłanki wymienione w art. 25 ust. 2 ww. ustawy, uzasadniające uznanie wypłaconego skarżącej świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane.
Pismem z dnia 17 grudnia 2019 r. (data wpływu), skierowanym do SKO, Zastępca Dyrektora MCŚ wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 14 września 2017 r., nr [...], w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Organ wskazał, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ błędnie ustalono dochód rodziny i nie uwzględniono dochodu z tytułu podjęcia przez skarżąca zatrudnienia z dniem 1 września 2019 r.
W dniu 24 lutego 2020 r. Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 września 2017 r., o czym powiadomiono skarżącą.
Decyzją z dnia 18 marca 2020 r., nr [...], Kolegium stwierdziło nieważność decyzji z dnia 14 września 2017 r., nr [...]. Organ uznał, że decyzja ta została wydana została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji przy ustaleniu prawa do świadczenia wychowawczego pominął okoliczność, iż w sprawie doszło do uzyskania przez skarżącą dochodu związanego z podjęciem przez nią zatrudnienia w A w [...].
W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 3 sierpnia 2017 r. Główny Specjalista MCŚ, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, decyzją z dnia 16 czerwca 2020 r., nr [...], orzekł o:
- 1) przyznaniu świadczenia wychowawczego na D. N. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2017 r. do 31 października 2017 r.,
- 2) odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na D. N. na okres od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że przy określeniu dochodu potrzebnego do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego od 1 listopada 2017 r. należało uwzględnić dochód uzyskany z tytułu podjęcia przez skarżącą zatrudnienia od 1 września 2017 r. Organ podał, że dochód na osobę w rodzinie z uwzględnieniem tego dochodu wynosi 819,86 zł i przekracza kryterium dochodowe w kwocie 800 zł, co powoduje, że świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko nie przysługuje od listopada 2017 r. Decyzję doręczono skarżącej w dniu 23 czerwca 2020 r.
Następnie decyzją z dnia 19 czerwca 2020 r. Główny Specjalista MCŚ, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, orzekł, że wypłacone skarżącej za okres od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r. świadczenie wychowawcze na dziecko D. N. w łącznej kwoce 5.000 zł jest nienależnie pobranym świadczeniem i podlega zwrotowi. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3, ust. 9 oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w jej brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej z dniem 1 lipca 2019 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i wskazał, że okoliczność stwierdzenia nieważności przez Kolegium decyzji przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wyczerpuje przesłankę z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy.
Tym samym świadczenia rodzinne wypłacone skarżącej za okres od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r. w łącznej kwocie 5.000 zł (500 zł x 10 miesięcy) są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi. Organ podał również, że na podstawie art. 25 ust. 3 ustawy od ustalonej kwoty nie zostały naliczone odsetki ustawowe za opóźnienie.
W dniu 6 lipca 2020 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji i wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu dowodziła, odwołując się do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych, że świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości lub określone działania. Konieczne jest zatem ustalenie, czy osoba, która pobierała świadczenia bądź ubiegała się o ich przyznanie, wiedziała, że świadczenia jej nie przysługują. Stwierdziła, że świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać świadome działanie w złej lub dobrej wierze, a ona nigdy nie była pouczona o braku prawa do świadczeń.
Co więcej, organ wydał decyzję o przyznaniu świadczenia, pomimo tego że wiedział o zatrudnieniu wnioskodawczyni. Skarżąca podniosła również, że przepis art. 5 ust. 3 ustawy musi być interpretowany w ten sposób, że przekroczenie określonego w nim kryterium dochodowego o kwotę pozbawioną z punktu widzenia kosztów wychowania dzieci jakiegokolwiek ekonomicznego znaczenia nie stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Odmowa przyznania świadczenia wychowawczego w takim przypadku pozostawałaby bowiem w rażącej sprzeczności zarówno z celem ustawy, jak i zasadami sprawiedliwości społecznej, stosownie do art. 2 Konstytucji RP.
W dniu 6 lipca 2020 r. skarżąca wniosła również odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 16 czerwca 2020 r. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania SKO decyzją z dnia 14 września 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola. Rozstrzygnięcie zostało doręczone skarżącej w dniu 20 października 2020 r.
Z kolei na skutek rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji z dnia 19 czerwca 2020 r. Kolegium decyzją z dnia 14 września 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania i wskazał mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy, w tym art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 4, ust. 7 i ust.
8. Zaznaczył również, że z dniem 1 lipca 2019 r. ustawa została znowelizowana ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 924). Jednakże z uwagi na treść art. 6 ustawy zmieniającej, w sprawie zastosować należało przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w dotychczasowym brzmieniu. W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie bezspornie wystąpił przypadek określony w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy, ponieważ decyzją z dnia 18 marca 2020 r. Kolegium stwierdziło nieważność decyzji z dnia 14 września 2017 r. z powodu rażącego naruszenia prawa, tj. art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 3 ustawy. Decyzja ta stała się ostateczna. Natomiast konsekwencją tego stanu rzeczy jest stwierdzenie pobrania przez stronę nienależnie świadczeń, które zostały wypłacone w okresie od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r. w łącznej kwocie 5.000 zł. Organ zauważył, że wprawdzie z harmonogramu wypłat świadczeń wychowawczych wynika, iż w podanym okresie wypłacono stronie świadczenia wychowawcze w łącznej kwocie 5.500 zł, a nie jak stwierdził organ pierwszej instancji w kwocie 5.000 zł, jednak okoliczność ta nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy i orzeczenia o wyższej kwocie świadczenia nienależnie pobranego z uwagi na zakaz określony w art. 139 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO podniosło, że nie mają one wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, ponieważ już sam fakt, że świadczenia wychowawcze zostały wypłacone stronie w warunkach opisanych w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy stanowi podstawę uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane. Omawiana decyzja jest bowiem następstwem wcześniej podjętych rozstrzygnięć. Z brzmienia tego przepisu wynika również, że do uznania świadczenia za nienależnie pobrane dochodzi w każdym przypadku, o którym mowa w tym przepisie, także wówczas, jeżeli strona nie zawiniła w uzyskaniu świadczenia, które jej w istocie nie przysługiwało. W przypadku tej regulacji nie można więc brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości czy podania nieprawdy.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów: art. 4 ust. 1 ustawy oraz art. 25 ust. 2 ustawy poprzez uznanie, że pobierane przez skarżącą świadczenie wychowawcze na dziecko D. N. za okres od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r. jest świadczeniem nienależnym, wobec czego podlega zwrotowi. Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia następujących przepisów K.p.a.:
- - art. 7 poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i naruszenie zasady praworządności poprzez uznanie, że wypłacone świadczenie wychowawcze jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi;
- - art. 6 poprzez naruszenie obowiązku pouczenia skarżącej przez organ o okolicznościach, które pozbawiają prawa do pobierania świadczenia wychowawczego.
W motywach skargi skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu. Dodatkowo podniosła, wskazując na określony w ustawie cel świadczenia wychowawczego, że w spornym okresie była matką samotnie wychowującą dziecko i odpowiedzialną za jego utrzymanie. Należała też niewątpliwie do rodzin najuboższych, bowiem przekroczenie granicy dochodu o 19 zł z całą pewnością nie stawia skarżącej w lepszej sytuacji materialnej. Natomiast z ekonomicznego punktu widzenia kwota przekroczenia progu dochodowego pozostaje bez znaczenia dla kosztów koniecznych do poniesienia w celu utrzymania i wychowania dziecka. Zdaniem skarżącej, uchybienie organu i nieuwzględnienie dochodu z tytułu zatrudnienia nie powinno wywierać negatywnych skutków, ponieważ jest stroną słabszą w przedmiotowym postępowaniu. Końcowo skarżąca zarzuciła, że organ w żadnym piśmie do niej skierowanym nie pouczył o okolicznościach, które będą miały wpływ na utratę prawa do pobierania świadczenia wychowawczego, co stanowi naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów prawa.
Skarżąca jako osoba niebędąca profesjonalistą w sprawie miała natomiast prawo oczekiwać, że wydawane przez organy administracji publicznej decyzje będą zgodne z prawem. Podkreśliła, że dokonała ciążącego na niej obowiązku powiadomienia o podjęciu zatrudnienia, jednakże to organ wydał decyzję o przyznaniu jej świadczenia wychowawczego za okres po podjęciu tej pracy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko oraz wywody zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wywiedzione.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 czerwca 2020 r. wykazała, że akty te wydano z naruszeniem prawa.
Materialnoprawnę podstawę ww. decyzji stanowiły przepisy cytowanej wcześniej ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2019 r., czyli przed zmianą tej ustawy dokonaną ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 924) - nadal zwanej w skrócie "ustawą". Prawidłowo bowiem orzekające organy uwzględniły treść art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej, wedle którego w sprawach o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w dotychczasowym brzmieniu (...). Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się m.in. świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego (art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy).
Organy administracji obu instancji zgodnie uznały, że w okolicznościach sprawy wystąpiła sytuacja określona w ostatnio przywołanym przepisie, ponieważ ostateczną decyzją z dnia 18 marca 2020 r. SKO stwierdziło nieważność decyzji z dnia 14 września 2017 r. przyznającej skarżącej świadczenie wychowawcze na dziecko D. N. na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r., z uwagi na rażące naruszenie art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a w wyniku ponownego rozpoznania wniosku z dnia 3 sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 16 czerwca 2020 r. orzekł o przyznaniu świadczenia wychowawczego na D. N. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2017 r. do 31 października 2017 r. oraz odmówił przyznania tego świadczenia na okres od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r. Opisana decyzja z dnia 16 czerwca 2020 r. stanowiła zatem podstawę do ustalenia wysokości kwoty uznanej za nienależnie pobrane świadczenie, podlegającej zwrotowi.
Oceniając prawidłowość powyższego stanowiska, Sąd zauważył z urzędu, że zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 czerwca 2020 r. wydano w sytuacji, gdy ww. decyzja z dnia 16 czerwca 2020 r. nie była ostateczna. Zgodnie z art. 16 zd. pierwsze K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Podkreślenia wymaga, że dopiero uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności powoduje, że jej postanowienia są skuteczne erga omnes i mogą być wiążące dla ustaleń faktycznych i prawnych w innych sprawach w zakresie praw i obowiązków stron tych postępowań. Jeśli zaś decyzja nie jest ostateczna nie można wyciągać z niej negatywnych skutków dla strony w innym postępowaniu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 779/19, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z materiału dokumentacyjnego niniejszej sprawy bezspornie wynika, że wskazana wyżej decyzja z dnia 16 czerwca 2020 r., którą organ pierwszej instancji rozpoznał wniosek skarżącej z dnia 3 sierpnia 2017 r. (po wcześniejszym stwierdzeniu nieważności przez Kolegium decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 września 2017 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) i która w odrębnym postępowaniu stanowiła podstawę do wyliczenia wysokości kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, została doręczona skarżącej w dniu 23 czerwca 2020 r. W dniu 7 lipca 2020 r. skarżąca złożyła do Kolegium odwołanie od tej decyzji. Wydając zatem decyzję z dnia 19 czerwca 2020 r. o nienależnie pobranym świadczeniu wychowawczym i jego zwrocie, Prezydent Miasta Opola orzekał w warunkach, gdy decyzja z dnia 16 czerwca 2020 r. nie weszła jeszcze do obrotu prawnego, ponieważ nie została skutecznie doręczona skarżącej, a ponadto nie była jeszcze ostateczna, bo została skutecznie zaskarżona.
W tym miejscu celowe jest wskazanie, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się w składzie poszerzonym - siedmiu sędziów NSA w kwestiach związanych z wydaniem i doręczeniem decyzji oraz skutkami tych zdarzeń prawnych, w tym dotyczącymi wejścia decyzji do obrotu prawnego. Przykładowo w uchwale z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00, przyjęto, że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym, będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych oraz stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę. Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale niedoręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co stanowi uzasadnienie przyjęcia, że decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia.
Z kolei w uchwale z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, stwierdzono, że decyzja administracyjna jest przede wszystkim czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego, co w sposób bezsporny wynika z art. 109 § 1 w związku z art. 110 K.p.a. W świetle tych uregulowań nie można przyjąć, że podjęcie przez organ decyzji jest wprowadzeniem jej do obrotu prawnego. W sytuacji, gdy oświadczenie woli organu administracji publicznej nie zostanie uzewnętrznione przez zakomunikowanie jednostce, nie może wywołać żadnego skutku prawnego. Przedstawiony pogląd zyskał akceptację w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym celnie wskazuje się, że zgodnie z art. 109 § 1 i § 2 K.p.a. o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo - ustnego ogłoszenia.
Decyzja administracyjna zaczyna więc funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art. 110 § 1 K.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (tak: NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1991/20). Stwierdzić zatem należy, że o wejściu do obrotu prawnego decyzji decyduje jej doręczenie(ogłoszenie).
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdził, że kontrolowane decyzje organów obu instancji zostały wydane przedwcześnie. Niewątpliwie dla ustalenia wysokości nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, podlegającego zwrotowi, przesądzające znaczenie miała decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 16 czerwca 2020 r., którą ustalono okres, za jaki skarżącej nie przysługiwało świadczenie wychowawcze na córkę. Skoro decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 23 czerwca 2020 r., a poza tym została skutecznie zaskarżona, to w dniu orzekania przez organ pierwszej instancji w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oraz jego zwrotu, tj. w dniu 19 czerwca 2020 r., nie wywoływała jeszcze skutków prawnych. W przekonaniu Sądu, decyzje organów obu instancji podjęte w niniejszej sprawie zostały zatem wydane przedwcześnie, bo przed ostatecznym załatwieniem sprawy dotyczącej rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 3 sierpnia 2017 r. Jak już wspomniano, w decyzji z dnia 16 czerwca 2020 r. ustalono okres, za który skarżącej nie przysługiwało świadczenie wychowawcze na dziecko.
Prezydent Miasta Opola orzekł więc w decyzji z dnia 19 czerwca 2020 r. o zwrocie kwoty, która nie wynikała z ostatecznej decyzji. Tej wadliwości decyzji organu pierwszej instancji nie dostrzegł jednak organ odwoławczy, który decyzją z dnia 14 września 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia 19 czerwca 2020 r. Co więcej, rozpoznając odwołanie skarżącej od decyzji z dnia 19 czerwca 2020 r., Kolegium orzekało również w warunkach, gdy decyzja Kolegium z dnia 14 września 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia 16 czerwca 2020 r. nie została jeszcze doręczona skarżącej i nie weszła do obrotu prawnego, bo z akt sprawy wynika, że nastąpiło to dopiero w dniu 20 października 2020 r. Innymi słowy, organ pierwszej instancji orzekał w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i jego zwrotu, gdy - po stwierdzeniu nieważności przez Kolegium decyzji pierwotnie przyznającej świadczenie wychowawcze - nie był jeszcze rozstrzygnięty ostateczną decyzją wniosek skarżącej z dnia 3 sierpnia 2017 r. Błędnie zatem przyjęło Kolegium, że decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 czerwca 2020 r. znajdowała oparcie m.in. w decyzji tego organu z dnia 16 czerwca 2020 r. Z kolei w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie została jeszcze doręczona stronie decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję z dnia 16 czerwca 2020 r., dlatego postanowienia tej ostatniej decyzji nie mogły być wiążące dla ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie dotyczącej zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.
Konsekwencją stwierdzonych przez Sąd nieprawidłowości jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji, które to decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 16 w zw. z art. 109 § 1 i art. 110 § 2 K.p.a. Stąd za zbędne Sąd uznał odnoszenie się do zarzutów skargi. Jedynie ogólnie wskazać można, w ślad za poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądowym, że z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy wynika, iż do uznania świadczenia za nienależnie pobrane dochodzi w każdym przypadku, o którym mowa w tym przepisie, także wówczas, jeżeli strona nie zawiniła w uzyskaniu świadczenia, które jej w istocie nie przysługiwało. W rozważanym przypadku, odmiennie niż w pozostałych przypadkach określonych w art. 25 ust. 2 ustawy, nie ma znaczenia świadomość strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, wystąpienie określonych okoliczności faktycznych świadczących o braku winy strony czy ewentualne wprowadzenie w błąd organu.
Każde świadczenie wypłacone w warunkach omawianego przepisu stanowi świadczenie nienależnie pobrane, a decyzja zapadła w okolicznościach opisanych w powołanym przepisie ma niejako charakter związany. Tak więc w razie pobrania świadczeń wychowawczych na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności, dochodzi do nienależnego pobrania świadczenia wychowawczego i bezwarunkowego obowiązku zwrotu tego świadczenia. Natomiast kwestia braku winy strony odnośnie do przyznania jej wskutek błędu organu świadczenia, do którego uprawnienia nie miała, może mieć znaczenie przy rozstrzyganiu sprawy związanej z ewentualnym wnioskiem o umorzenie należności, odroczenie albo rozłożenie jej na raty, na podstawie art. 25 ust. 10 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1563/19).
Dodatkowo Sąd uznał, że wykazane powyżej wadliwości postępowania organów świadczą o naruszeniu zasady budowania zaufania obywateli do działań administracji publicznej. Natomiast Kolegium akceptując sposób procedowania Prezydenta Miasta Opola oraz przyjmując za prawidłowe poczynione przez ten organ ustalenia, bez ponownego ich zbadania w całokształcie sprawy, naruszyło też zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art 15 K.p.a. oraz błędnie zastosowało art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.