Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez I. N., zwaną dalej skarżącą, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 września 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, decyzję Głównego Specjalisty Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu, zwanego dalej organem pierwszej instancji, z dnia 16 czerwca 2020 r., nr [...] orzekającą o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dziecko D. N., w wysokości 500,00 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 31 października 2017 r. i odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na D. N., na okres od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 30 września 2018 r.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2017 r. I. N. zwróciła się do Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę D. N. urodzoną [...] na okres zasiłkowy 2017/2018. W treści wniosku podała, że jest rozwódką, a w skład jej rodziny wchodzą dwie osoby: ona i córka D. N. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, decyzją z dnia 14 września 2017 r., nr [...], organ pierwszej instancji przyznał skarżącej świadczenie wychowawcze na dziecko D. N., na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r. w wysokości 500,00 zł miesięcznie.
Następnie, decyzją z dnia 7 czerwca 2019 r., nr [...], organ pierwszej instancji orzekł, że wypłacone skarżącej za okres od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 30 września 2018 r. świadczenie wychowawcze na dziecko D. N. w łącznej kwoce 5.500,00 zł jest nienależnie pobranym świadczeniem i podlega zwrotowi wraz z odsetkami za opóźnienie. Powyższa decyzja, na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 września 2019 r., nr [...], została uchylona w całości a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, iż organ nie wykazał, by w sprawie znajdował zastosowanie art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (ówcześnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Kolegium zaleciło aby organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu ustalił, czy w sprawie nie wystąpiły jakieś inne przesłanki wymienione w art. 25 ust. 2 ustawy, uzasadniające uznanie wypłaconego I. N. świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane.
W dniu 17 grudnia 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wpłynęło pismo organu pierwszej instancji z dnia 12 listopada 2019 r. sygnalizujące potrzebę stwierdzenia nieważności jego decyzji z dnia 14 września 2017 r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie tym organ wskazał, że tą decyzją przyznano skarżącej świadczenie wychowawcze pomimo informacji o podjęciu przez stronę zatrudnienia z dniem 1 września 2017 r. Uwzględniając zatem dochód z tytułu podjętego zatrudnienia od dnia 1 listopada 2017 r. skarżąca nie spełnia przesłanek z art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W tej sytuacji - jak wskazał organ - decyzja z dnia 14 września 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i zasadnym jest stwierdzenie jej nieważności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, pismem z dnia 24 lutego 2020 r. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 września 2017 r. przyznającej skarżącej świadczenie wychowawcze na córkę D. N., o czym zawiadomiło strony, udzielając równocześnie terminu do przedstawienia swego stanowiska w sprawie, jak również wskazując na możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.
Następnie, decyzją z dnia 18 marca 2020 r., nr [...], Kolegium stwierdziło nieważność decyzji organu pierwszej instancji z dnia 14 września 2017 r. Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że stwierdzenie nieważności decyzji powoduje, iż wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego winien zostać ponownie rozpatrzony przez organ pierwszej instancji.
W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej organ pierwszej instancji decyzją z dnia 16 czerwca 2020 r., nr [...], na podstawie art. 2, art. 4 ust. 2-3, art. 5 ust. 1 i ust. 3, art. 7 ust. 1 i ust. 3, art. 10 ust. 2, art. 13, art. 18 ust. 1 i ust. 6, art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2019 r., art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 924) i art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, ze zm.), przyznał skarżącej świadczenie wychowawcze na D. N., w wysokości 500,00 zł miesięcznie na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 31 października 2017 r. oraz odmówił przyznania tego świadczenia na okres od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 30 września 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ opisał stan faktyczny sprawy, podał mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także przedstawił sposób wyliczenia dochodu na osobę w rodzinie strony.
Wskazał, że ustalając dochód na potrzeby ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego od dnia 1 listopada 2017 r. należało uwzględnić dochód uzyskany z tytułu podjęcia przez skarżącą z dniem 1 września 2017 r. zatrudnienia w A w [...]. Podał, że dochód na osobę w rodzinie z uwzględnieniem dochodu uzyskanego wynosi 819,86 zł i przekracza kryterium dochodowe w kwocie 800 zł, co powoduje, że świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko nie przysługuje od dnia 1 listopada 2017 r.
W odwołaniu od ww. decyzji I. N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt. III SA/Gd 239/19 podniosła, że przepis art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci musi być interpretowany w ten sposób, że przekroczenie określonego w nim kryterium dochodowego o kwotę pozbawioną z punktu widzenia kosztów wychowania dzieci jakiegokolwiek ekonomicznego znaczenia - nie stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Odmowa przyznania świadczenia wychowawczego w takim przypadku pozostawałaby bowiem w rażącej sprzeczności zarówno z celem ustawy, jaki z urzeczywistnianymi przez Rzeczpospolitą Polską, zgodnie art. 2 Konstytucji RP, zasadami sprawiedliwości społecznej.
W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 14 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium omówiło warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia uregulowane przepisami ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zaznaczyło, że z dniem 1 lipca 2019 r. ww. ustawa została znowelizowana ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw, jednakże ze względu na brzmienie art. 6 ustawy zmieniającej, w sprawie stosować należy przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w dotychczasowym brzmieniu. W dalszej kolejności, odwołując się do pojęcia dochodu, Kolegium wskazało, że z mocy art. 2 ust. 1 ustawy pojęcie dochód oznacza dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych.
Natomiast pojęcie dochodu rodziny zdefiniowane w art. 2 pkt 4 tej ustawy, stanowi sumę dochodów członków rodziny. Dochód członka rodziny - oznacza natomiast przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Zgodnie z art. 2 pkt 19 lit. c ustawy, utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stosownie natomiast do art. 7 ust. 3 ustawy, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego.
Zgodnie z art. 2 pkt 20 lit. c ustawy, uzyskanie dochodu oznacza m.in. uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przechodząc na grunt sprawy Kolegium zauważyło, że kwestią sporną jest, czy dochód rodziny skarżącej osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, tj. w roku 2016, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 ustawy, w przeliczeniu na osobę w rodzinie, stanowiący podstawę ustalania prawa do świadczenia na okres świadczeniowy 2017/2018, nie przekracza kwoty 800,00 zł. Wskazało, że na podstawie akt sprawy ustalono, iż na dochód dwuosobowej rodziny ustalany dla potrzeb świadczenia wychowawczego składają się dochody osiągnięte w roku 2016 niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych z tytułu alimentów w kwocie 3.150,00 zł oraz z tytułu zwrotu niewykorzystanej ulgi na dzieci w kwocie 344,19 zł. Z kolei dochód osiągnięty przez skarżącą w 2016 r. z tytułu pracy w sklepie [...], w związku z utratą z dniem 31 sierpnia 2017 r. zatrudnienia uznano za utracony w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy w związku z art. 2 pkt 19 lit. c ustawy, stąd dochód z tego źródła nie podlega uwzględnieniu w dochodach rodziny.
Zatem miesięczny dochód rodziny osiągnięty w 2016 r. w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosił 145,59 zł. Oznacza to, iż organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł, iż strona spełniała warunki do przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko na miesiąc październik 2017 r. Sytuacja dochodowa rodziny uległa jednak zmianie po dniu 1 września 2017 r. z uwagi na podjęcie przez skarżącą zatrudnienia w A w [...]. Zatem do miesięcznego dochodu należało doliczyć dochód w wysokości 1.348,54 zł uzyskany z tytułu podjęcia zatrudnienia. Miesięczny dochód rodziny, ustalony z uwzględnieniem dochodu uzyskanego wyniósł zatem 1.639,72 zł (291,18 zł + 1.348,54 zł), a na osobę w rodzinie - 819,86 zł (1.639,72 zł: 2 osoby) i przekracza kryterium dochodowe wynoszące 800,00 zł. Wobec przekroczenia kryterium dochodowego organ pierwszej instancji zasadnie zastosował w sprawie art. 18 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu i odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego D. N. na okres od dnia 1 listopada 2017 r. do końca okresu świadczeniowego, tj. do dnia 30 września 2018 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wywiodło, że ustawodawca nie pozostawił po stronie organów orzekających w sprawach z zakresu świadczeń wychowawczych możliwości uznaniowego przyznania tych świadczeń w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki ustawowe.
Podkreśliło, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom uprawnionym spełniającym wyznaczone w ustawie kryterium dochodowe, w ściśle określonej wysokości, które jest wiążące dla organów właściwych w sprawach z tego zakresu. Oznacza to, że organy nie są uprawnione do ustalania tychże kryteriów na poziomie innym niż wskazany w ustawie. Powyższe powoduje, że skoro miesięczny dochód na osobę w rodzinie strony, obliczony dla celów ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego jest wyższy od kwoty uprawniającej do otrzymania tego świadczenia, to nie może ono być przyznane. Końcowo Kolegium wskazało, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 239/19, na który powoływała się skarżąca został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjnego wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2104/19.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca - reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawego K. K., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 K.p.a. ze względu na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i naruszenie zasady praworządności poprzez uznanie, iż świadczenie wychowawcze za okres od dnia1 listopada 2017 r. do dnia 30 września 2018 r. jej nie przysługuje. W motywach skargi skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie podzieliła stanowisko wyrażone przez WSA w Krakowie, w którym wyrażono pogląd, że niezasadna jest taka wykładnia przepisów art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 ustawy, której rezultatem jest ograniczenie dostępu osobom odpowiedzialnym za utrzymanie dziecka do świadczeń rodzinnych, w szczególności do świadczenia wychowawczego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka. "Powierzenie przez państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem".
Ponadto w ocenie skarżącej, przepis art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci kreuje słuszny interes strony do uzyskania świadczenia wychowawczego, co organ winien brać pod uwagę na każdym etapie postępowania, odwołując się zarazem do takiej wykładni, której zastosowanie pozwoli ten interes urzeczywistnić. Podkreśliła, iż w spornym okresie samotnie wychowywała dziecko, a miesięczny dochód dwuosobowej rodziny wyniósł 1.639,72 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie dało kwotę 819,86 zł. Kwota, o którą został przekroczony próg dochodowy, to zaledwie kilkanaście złotych. Odwołując się do wyroku WSA w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 158/19 podnosiła, że przepis art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci musi być interpretowany w ten sposób, że przekroczenie określonego w nim kryterium dochodowego o kwotę pozbawioną z punktu widzenia kosztów wychowania dzieci jakiegokolwiek ekonomicznego znaczenia nie stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko na podstawie powołanego przepisu.
Odmowa przyznania świadczenia wychowawczego w takim przypadku pozostawałaby bowiem w rażącej sprzeczności zarówno z celem ww. ustawy, jak i z urzeczywistnianymi przez Rzeczpospolitą Polską, zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, zasadami sprawiedliwości społecznej. W ocenie skarżącej, kwota 19 zł 86 gr pozostaje bez większego znaczenia ekonomicznego z punktu widzenia kosztów wychowania dziecka. Podkreśliła, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przyznaje prymat prawa do pobierania świadczenia przez osobę sprawującą opiekę nad dzieckiem i ponoszącą związane z tym wydatki, o ile tylko należy do ustawowego katalogu osób uprawnionych do jego wnioskowania i pobierania (matka, ojciec, opiekun faktyczny albo opiekun prawny dziecka), a dziecko może być uznane za członka rodziny osoby wnioskującej, w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy pominęły obowiązujące w tym zakresie orzecznictwo, co uzasadniało wniesienie skargi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; - a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; - b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; - c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego.
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja organu odwoławczego oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz w wyniku prawidłowej wykładni i zastosowania prawa materialnego.
Zasady i tryb przyznawania świadczeń wychowawczych reguluje ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W aspekcie problematyki intertemporalnej należy wskazać, że organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów przejściowych zawartych w ustawie z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej w sprawach o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w dotychczasowym brzmieniu, z wyłączeniem art. 20 ust. 3 i 4 tej ustawy. Skoro zatem wniosek skarżącej dotyczył okresu od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r., to należało go rozpatrywać z uwzględnieniem przepisów ustawy sprzed nowelizacji, tj. obowiązujących do dnia 30 czerwca 2019 r.
W myśl art. 4 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust.1). Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (ust.
- 2) i przysługuje ww. osobom do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia (ust. 3).
Z art. 5 ust. 1 ustawy wynika, że świadczenie wychowawcze przysługuje uprawnionym osobom w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Zasadą jest przy tym, że przedmiotowe świadczenie na drugie i każde kolejne dziecko w rodzinie (do dnia ukończenia przez nie 18. roku życia) przysługuje niezależnie od wysokości dochodu rodziny. Przyznanie natomiast świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko uwarunkowane jest zachowaniem kryterium dochodowego. Art. 5 ust. 3 ustawy stanowi bowiem, że świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Zauważyć również należy, iż przyznanie tego świadczenia nie zależy od uznania organu administracji, a organ w prowadzonym postępowaniu zobowiązany jest ustalić, czy ubiegająca się o tego rodzaju pomoc rodzina spełnia przesłanki określone w art. 4 ust. 2 i 3 w zw. z art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zaś w razie poczynienia w tym zakresie pozytywnych bądź negatywnych ustaleń, ma obowiązek wydać decyzję odpowiednio przyznającą albo odmawiającą stronie wnioskowanego świadczenia.
W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organy odmówiły przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na córkę z uwagi na przekroczenie kwoty stanowiącej kryterium dochodowe, uprawniającej do tego świadczenia w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie. Kwestią sporną w sprawie było, czy przekroczenie kryterium dochodowego o kwotę 19,86 zł uprawniało organ do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżąca powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywodziła, że przepis art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci musi być interpretowany w ten sposób, że przekroczenie określonego w nim kryterium dochodowego o kwotę pozbawioną z punktu widzenia kosztów wychowania dzieci jakiegokolwiek ekonomicznego znaczenia - nie stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko zaś odmowa przyznania świadczenia wychowawczego w takim przypadku pozostaje w rażącej sprzeczności zarówno z celem ustawy, jaki z urzeczywistnianymi przez Rzeczpospolitą Polską, zgodnie art. 2 Konstytucji RP, zasadami sprawiedliwości społecznej.
Wobec podnoszonego przez skarżącą zarzutu, wymaga rozważenia, czy regulacja wprowadzająca kryterium dochodowe, którego spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko narusza wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości.
W związku z powyższym wyjaśnić należy, że w przedmiocie wykładni zasady równości wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, wskazując w jaki sposób należy tę zasadę stosować tak, aby uniknąć zarzutu dyskryminacji bądź faworyzowania określnych podmiotów. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że zasada równości to nakaz jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Z zasady tej wynika jednocześnie, że dopuszczalne jest odmienne traktowanie podmiotów posiadających tę cechę i nieposiadających tej cechy. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które taką cechę posiadają oraz podmiotom, które jej nie posiadają.
Ponadto, w licznych wyrokach Trybunał Konstytucyjny wskazał na dopuszczalność wprowadzenia odstępstw od zasady równości, wyjaśniając, że warunkiem ich wprowadzenia jest jasno określone kryterium, na podstawie którego jest ono dokonywane. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Kryterium zróżnicowania musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. wyroki TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41/09, OTK-A 2011/3/25, Dz.U. 2011/89/515, LEX nr 824220; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. K 37/12, OTK-A 2013/5/60, Dz.U.2013/792, LEX nr 1329300; z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. K 40/12, OTK-A 2013/8/120. Dz.U.2013/1432, LEX nr 1393896; z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. P 6/12, OTK-A 2014/6/62, Dz.U.2014/898, LEX nr 1478709).
Zdaniem Sądu, zasada równości, która nakazuje równe traktowanie podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji, może doznać ograniczeń, pod warunkiem, iż ograniczenia te wynikają z przepisów prawa, które konkretyzują kryterium, na podstawie którego podmiotom tym przyznawane są różne prawa, bądź nakładane są na nie różne obowiązki. Przy czym dla oceny, czy przepisy różnicujące nie mają charakteru dyskryminującego konieczne jest, aby zróżnicowanie znajdowało uzasadnienie zarówno w zasadach sprawiedliwości społecznej, a także aby zachowana została zasada proporcjonalności w stosunku do osób, których prawa – w związku z odstępstwem od zasady równości doznają ograniczenia.
Podobnie wypowiadał się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r. (sygn. akt II GSK 2331/11) i z dnia 16 listopada 2011 r. (sygn. akt I OSK 607/11) wyjaśniając, że z ustanowionej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Z powyższego wynika, że zasada równości nie oznacza identyczności. Dyskryminacja rozumiana jest zaś jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy.
O dopuszczalności zróżnicowania wysokości świadczenia i prawa do jego nabycia w zależności od sytuacji majątkowej osób ubiegających się o przyznanie świadczenia wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104, LEX nr 1523271) dotyczącym zgodności z Konstytucją RP art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że ustawodawca jest zobowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów, niezależnie od istniejącego już w ustawie preferencyjnego traktowania opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Wyjątkiem, który został precyzyjnie określony w art. 5 ust. 3 i 4 ustawy jest kryterium dochodowe, określone w różnej wysokości, w zależności od tego, czy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne.
W ocenie Sądu, przy zastosowaniu wskazywanej przez Trybunał Konstytucyjny reguły odnoszącej się do konieczności wyważenia interesów, które zostały naruszone w wyniku nierównego traktowania, wartości i konstytucyjnych zasad, należy uznać, że wprowadzone zróżnicowanie sytuacji podmiotów podobnych ma usprawiedliwione podstawy, służyć ma bowiem wsparciu rodzin wychowujących jedno bądź więcej dzieci, ale mniej zamożnych. Jak wyżej wskazano zasada równego traktowania nie oznacza jednakowego traktowania, a zatem w sytuacji, gdy dochodzi do różnicowania należy ocenić, czy ma ono uzasadnienie i zostało jasno określone kryterium, według którego jest ono dokonywane.
Na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, takim kryterium co do zasady jest to, czy rodzina wychowuje jedno, czy więcej dzieci. W przypadku wszystkich pierwszych dzieci ustawodawca przyjął zasadę, iż świadczenie nie przysługuje, a zatem wszystkie pierwsze dzieci traktowane są jednakowo. Wyjątkiem od tej zasady jest wprowadzenie kryterium dochodowego dla rodzin osiągających niskie dochody oraz rodzin wychowujących dziecko niepełnosprawne. Wprowadzenie tego kryterium, jak już wykazano, nie ma charakteru dyskryminującego, podobnie jak wyłączenie z kręgu rodzin uprawnionych do uzyskania świadczenia tych, które wychowują jedno dziecko, co znajduje uzasadnienie przede wszystkim w mniejszym obciążeniu finansowym takich rodzin w stosunku do rodzin wychowujących dwoje i więcej dzieci.
Sąd dostrzega jednocześnie, że na tle kwestii przekroczenia kwoty stanowiącej kryterium dochodowe, uprawniającej do tego świadczenia w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie, w orzecznictwie zarysowała się rozbieżność i prezentowane są dwa różne stanowiska. W zbieżnych z poglądem skarżącej orzeczeniach (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 239/19, z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 32/17 i sygn. akt III SA/Gd 889/16 oraz z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 158/19) sądy uznały, że przepis art. 5 ust. 3 ustawy musi być interpretowany w ten sposób, że przekroczenie określonego w nim kryterium dochodowego o kwotę pozbawioną z punktu widzenia kosztów wychowania dzieci jakiegokolwiek ekonomicznego znaczenia nie stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko na podstawie powołanego przepisu.
Odmowa przyznania świadczenia wychowawczego w takim przypadku pozostawałaby bowiem w rażącej sprzeczności zarówno z celem ustawy, jak i z urzeczywistnianymi przez Rzeczpospolitą Polską, zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, zasadami sprawiedliwości społecznej. Niemniej skład orzekający w tej sprawie za właściwe uznaje odmienne stanowisko, wyrażone m.in. w wyrokach NSA: z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2311/20, z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1031/17; z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2104/19, w których podkreśla się min., że "norma zawarta w art. 5 ust. 4 u.p.p. powoduje, że każde, bez wyjątku, przekroczenie kwot wynikających z tego przepisu stanowi o braku uprawnienia do nabycia świadczeń. Jeśli bowiem obowiązujące przepisy uzależniają wydanie określonego rozstrzygnięcia od spełnienia ściśle wyznaczonych kryteriów (w szczególności jeśli kryterium wyznaczone jest poprzez wskazanie precyzyjnych kwot), to zastosowanie się przez organ administracyjny do dyspozycji tych przepisów nie może być kwestionowane przy pomocy żadnej z metod wykładni.
Organy administracji publicznej są bowiem związane tą regulacją prawną, która nie daje im możliwości uznaniowego działania, uwzględniającego podnoszonych przez Sąd I instancji względów natury celowościowej, czy słusznościowej". Ponadto, "brak w ustawie pomocowej, a w szczególności w jej art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3, możliwości łagodzenia skutków przekroczenia progu dochodowego na członka rodziny, w przypadku ubiegania się o świadczenia wychowawcze na pierwsze lub jedyne dziecko w rodzinie, jest świadomie przyjętym przez ustawodawcę i celowym rozwiązaniem legislacyjnym" (por. wyroki NSA z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 426/17 i z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1623/19).
Wobec powyższego, w omawianym zakresie Sąd nie dopatrzył się po stronie organów jakiegokolwiek naruszenia norm konstytucyjnych, w tym zwłaszcza zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a odmowa przyznania świadczenia wychowawczego nastąpiła zgodnie z prawem.
W ocenie Sądu, organ dokonał również prawidłowego wyliczenia dochodu rodziny skarżącej, ustalając, że dochód ten w 2016 r. wyniósł 3.494,19 zł (3.494,19: 12 miesięcy = 291,18 zł), co w przeliczeniu na członka rodziny wyniosło 145,59 zł (291,18 zł; 2 osoby = 145,59 zł), która to kwota nie przekroczyła kryterium dochodowego, tj. 800 zł na osobę w rodzinie i w tym zakresie prawidłowo orzekł o przyznaniu skarżącej świadczenia wychowawczego. Natomiast z uwagi na podjęcie przez skarżącą zatrudnienia od 1 października 2017 r. dochód rodziny skarżącej wyniósł 819,86 na osobę w rodzinie i przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 3 ustawy. Za podstawę takich wyliczeń organ przyjął, że skarżąca uzyskała w 2016 r. dochód niepodlegający opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych z tytułu alimentów w kwocie 3.150,00 zł oraz z tytułu zwrotu niewykorzystanej ulgi na dzieci w kwocie 344,19 zł, z kolei jako utracony uznał dochód osiągnięty przez skarżącą w 2016 r. z tytułu pracy w sklepie [...] w związku z utratą zatrudnienia z dniem 31 sierpnia 2017 r. Natomiast od dnia 1 września 2017 r. skarżąca podjęła zatrudnienie w A w [...] z miesięcznym wynagrodzeniem 1.348,54 zł. Zatem miesięczny dochód rodziny, ustalony z uwzględnieniem dochodu uzyskanego wyniósł 1.639,72 zł (291,18 zł + 1.348,54 zł), co dało kwotę 819,86 zł na osobę w rodzinie (1639,72 zł: 2 osoby) i był wyższy niż ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 800 zł. W ocenie Sądu, przedstawione wyliczenia są prawidłowe, a sposób ich wykonania znajduje pełne oparcie w okolicznościach stanu faktycznego sprawy oraz w przepisach prawa.
Dodać należy, iż zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. W odniesieniu do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, którego przyznanie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego, ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci definiuje pojęcia dochodu rodziny i dochodu członka rodziny, a przy definicji dochodu odsyła do przepisów o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy). Stosownie zatem do art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, dochodem są, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1387, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczane do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.
Na podstawie art. 20 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych za przychody z innych źródeł, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 9, uważa się w szczególności: kwoty wypłacone po śmierci członka otwartego funduszu emerytalnego wskazanej przez niego osobie lub członkowi jego najbliższej rodziny, w rozumieniu przepisów o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, kwoty uzyskane z tytułu zwrotu z indywidualnego konta zabezpieczenia emerytalnego oraz wypłaty z indywidualnego konta zabezpieczenia emerytalnego, w tym także dokonane na rzecz osoby uprawnionej na wypadek śmierci oszczędzającego, zasiłki pieniężne z ubezpieczenia społecznego, alimenty, stypendia, świadczenia otrzymane z tytułu umowy o pomocy przy zbiorach, dotacje (subwencje) inne niż wymienione w art. 14, dopłaty, nagrody i inne nieodpłatne świadczenia nienależące do przychodów określonych w art. 12-14 i art.
17. Pojęcie dochodu rodziny zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 4 ustawy, który stanowi, że przez dochód rozumie się sumę dochodów członków rodziny. Dochód członka rodziny - oznacza natomiast - w myśl art. 2 pkt 2 ustawy - przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a.
Zgodnie natomiast do art. 7 ust. 3 ustaw w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Stosownie natomiast do art. 2 pkt 20 lit. c ustawy, uzyskanie dochodu oznacza m.in. uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W związku z powyższym, zgodzić się należało się z organami, że w realiach niniejszej sprawy dla celów ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego ustalając dochód na potrzeby ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego od dnia 1 listopada 2017 r. należało uwzględnić dochód uzyskany przez skarżącą z tytułu podjęcia od dnia 1 września 2017 r. zatrudnienia w A w [...]. Prawidłowe było zatem stwierdzenie organów, iż dochód na osobę w rodzinie skarżącej w roku 2017, wynoszący 819,86 zł przekroczył określone w ustawie kryterium dochodowe w kwocie 800 zł, a to prowadzi do wniosku, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 30 września 2018 r. jest zgodne z prawem.
Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały zgodnie z obowiązującym prawem, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania i ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, jak również prawidłowej ich oceny. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając dostatecznie jego motywy.
Mając na uwadze przedstawione okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił