Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 15 września 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: Kpa – w związku z odwołaniem M. K. (dalej także: strona, skarżąca) od decyzji Wojewody Opolskiego z 2 kwietnia 2020 r., nr [...] uznającej, że świadczenie wychowawcze wypłacone jej na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z 17 maja 2016 r. nr [...] w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. w łącznej kwocie 12.565,80 zł, jest nienależnie pobranym świadczeniem i podlega zwrotowi wraz ustawowymi odsetkami za opóźnienie – stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że przytoczoną na wstępie decyzją z 2 kwietnia 2020 r. nr [...] Wojewoda Opolski uznał, że świadczenie wychowawcze wypłacone stronie na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z 17 maja 2016 r., nr [...] w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. w łącznej kwocie 12.565,80 zł, jest nienależnie pobranym świadczeniem i podlega zwrotowi wraz ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Decyzja ta, jak zaznaczył, zawierająca prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania, doręczona została stronie 10 kwietnia 2020 r. Tymczasem strona (M. K. poprzednio J.) pismem z 10 lipca 2020 r., złożonym w Opolskim Urzędzie Wojewódzkim w Opolu wniosła odwołanie od tej decyzji, w którym podała, że nie wiedziała, iż jej były partner – ojciec jej dzieci – T. N. pobiera świadczenia na dzieci za granicą od roku 2013. Wskazała, że nie utrzymuje z nim kontaktów, a także zaznaczyła, iż nie łoży on pieniędzy na utrzymanie córek.
Podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca, bowiem samotnie wychowuje trójkę dzieci i nie ma środków na pokrycie zwrotu tych świadczeń. Jednocześnie z odwołaniem strona zwróciła się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Pismem z 3 sierpnia 2020 r. Kolegium wystąpiło do strony o podanie przyczyny uchybienia terminowi do złożenia odwołania od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 2 kwietnia 2020 r., a także wskazanie daty ustania tej przyczyny oraz uprawdopodobnienia braku winy w spowodowaniu przekroczenia tego terminu.
W odpowiedzi strona poinformowała, że przyczyną uchybienia terminu do złożenia odwołania był obowiązujący w tym czasie zakaz wychodzenia z domu i opuszczenia miejsca zamieszkania. Podniosła, że nie miała możliwości pójścia na pocztę i wysłania odwołania, gdyż bała się, że zachoruje na COVID-19 i zarazi trójkę dzieci. Wskazała, że jest matką samotnie wychowującą trójkę dzieci i był to dla niej ciężki czas. Córka miała wysoką gorączkę, ponad 40 stopni i stan ten utrzymywał się przez 6 dni. Dodała, że po wezwaniu karetki pogotowia odmówiono zabrania jej do szpitala, żeby nie narazić jej na inne choroby, przez co musiała opiekować się córką w domu. W tym czasie była też nauka zdalna oraz musiała pomagać 2 córkom w nauce. Kiedy była taka możliwość od razu udała się pocztę i wysłała list.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 15 września 2020 r. nr [...] odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Opolskiego z 2 kwietnia 2020 r. nr [...] uznającej, że świadczenie wychowawcze wypłacone stronie na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z 17 maja 2016 r. nr [...] jest nienależnie pobranym świadczeniem i podlega zwrotowi wraz ustawowymi odsetkami za opóźnienie.
Organ odwoławczy wskazał również, że zgodnie z art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie zaś z art. 57 § 1 Kpa, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Z kolei zgodnie z art. 57 § 5 Kpa, termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru;
- 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) -stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym;
- 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym;
- 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej;
- 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku;
- 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego.
W przedmiotowej sprawie, jak zauważył organ, decyzja Wojewody Opolskiego z 2 kwietnia 2020 r., nr [...] została doręczona stronie w dniu 10 kwietnia 2020 r. Zatem ustawowy czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od niej upłynął 8 czerwca 2020 r., albowiem zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 poz. 374 ze zm.) - uchylonym z dniem 16 maja 2020 r. - w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepisy te zostały uchylone z dniem 16 maja 2020 r., tj. w dacie wejścia w życie art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (tekst jedn.
Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Jednocześnie, na co zwrócił uwagę, ustawodawca w art. 68 ust. 6 i 7 ustawy zmieniającej wprowadził siedmiodniowy termin, po którym terminy wstrzymane rozpoczynają swój bieg, zaś zawieszone - biegną dalej. W konsekwencji, rozpoczęcie biegu terminów, które zostały wstrzymane i kontynuowanie biegu terminów, które zostały zawieszone na podstawie art. 15zzs ustawy, nastąpiło od dnia 24 maja 2020 r., a 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji upłynął więc z dniem 8 czerwca 2020 r. Termin ten nie został przez stronę zachowany, albowiem odwołanie od decyzji z 2 kwietnia 2020 r., nr [...], zostało wniesione w dniu 10 lipca 2020 r.
Zatem – jak stwierdził organ drugoinstancyjny – zostało wniesione z uchybieniem przepisanego terminu, a Kolegium postanowieniem z dnia 15 września 2020 r. odmówiło przywrócenia terminu do jego wniesienia.
W następstwie tego należało na podstawie art. 134 Kpa stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na skutek stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania sprawa nie może być rozpatrzona merytorycznie przez organ odwoławczy. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności, organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2573/17, wszystkie przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podsumowując wskazał, że zgodnie z przyjętym w judykaturze i w piśmiennictwie stanowiskiem, rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), bowiem oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej, na podstawie art. 16 Kpa, z ochrony trwałości, tak: uchwała 7 sędziów NSA z 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 11/98, ONSA 1999/1/4; wyrok WSA w Olsztynie z 29 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 118/11; wyrok WSA w Białymstoku z 28 września 2010 r., sygn. akt SA/Bk 450/10.
W skardze na powyższe postanowienie skarżąca, nie formułując samodzielnych zarzutów, zakwestionowała w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia. W jej motywach przedstawiła swoją sytuację życiową, negując – co do zasady – prawidłowość decyzji Wojewody Opolskiego z 2 kwietnia 2020 r., przytaczanej wielokrotnie powyżej. Zawnioskowała o "umorzenie kwoty 12.565,80zł wraz z odsetkami od decyzji Wojewody Opolskiego nr. [...] z dnia 02 kwietnia 2020r. na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 17 maja 2016 r. nr [...]".
Podnosiła, że decyzja ta jest dla niej i jej rodziny bardzo krzywdząca. Zaznaczyła, że jest w trudnej sytuacji życiowej, samotnie wychowuję 3-kę dzieci. Oddanie tak dużej kwoty spowoduje trudniejszą sytuację materialną i bytową jej rodziny. Wyjaśniła, że odwołała się od tego pisma do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ok. którego 15 września 2020 r. dostała ostatnie pismo, że nie odwołała się w terminie i nie należy jej się przywrócenie terminu na odwołanie. Podniosła także, że ma dowody w postaci świstków z poczty, że pisma wysyłała za pobraniem na czas.
Mając na uwadze zakreślony w skardze akt nią objęty Sąd pismem z 4 grudnia 2020 r., wezwał skarżącą do prawidłowego oznaczenia przedmiotu zaskarżenia (k 16). W odpowiedzi z 11 grudnia 2020 r. oświadczyła, że zaskarża "całkowicie" decyzję Wojewody Opolskiego z 2 kwietnia 2020 r. oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 września 2020 r. nr [...].
Z tych przyczyn analizie Sądu w niniejszej sparwie poddane zostały wyłącznie kwestie związane z legalnością zastosowania przez organ odwoławczy, w stanie faktycznym sprawy, regulacji prawnej zamieszczonej w art. 134 Kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej: P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten nie został wydany z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie nie jest bowiem obarczone wadą, skutkującą koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego.
Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd wskazuje, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Sąd w pełni uznaje za zasadne stanowisko organu prezentowane w sprawie.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli jest postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, wydane z powołaniem się na art. 134 Kpa. Powyższe postanowienie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy złożone odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania nie może wejść w ocenę jego zasadności. Odnosząc się do treści skargi inicjującej postępowanie na wstępie zaznaczyć trzeba, że w przypadku stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, kontroli sądowej podlega wyłącznie postanowienie rozstrzygające tę formalnoprawną kwestię. Sąd nie jest natomiast uprawniony, mimo podniesionych w skardze zarzutów, odnosić się do kwestii merytorycznych stanowiących przedmiot decyzji, od której wniesiono odwołanie z uchybieniem terminu.
Oceniając prawidłowość zaskarżonego postanowienia należy w pierwszej kolejności przywołać treść przepisu art. 134 Kpa, który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Stanowi o tym explicite art. 134 Kpa, w myśl którego organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania jest zobowiązany do zbadania terminowości oraz dopuszczalności wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania, określanym w doktrynie mianem wstępnego, organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania, to winno nastąpić wydanie aktu administracyjnego, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie.
Postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest rozstrzygnięciem kończącym wstępne postępowanie organu odwoławczego. Akt ten, przybierający na podstawie art. 134 Kpa formę postanowienia, nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie odwoławcze. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające oraz wydawana jest decyzja. Zgodnie z art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zachowanie ustawowego terminu do wniesienia odwołania jest warunkiem skuteczności tej czynności procesowej. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 Kpa, co zasadnie wskazał organ odwoławczy.
W przypadku, gdy w postępowaniu wstępnym okaże się, że odwołanie zostało wniesione po terminie, organ administracji wydaje postanowienie na podstawie art. 134 Kpa o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zatem żeby przyjąć, że odwołanie zostało złożone w terminie, należy ustalić w jakiej dacie nastąpiło doręczenie decyzji stronie, której dotyczy odwołanie i czy doręczenie to spełnia warunki pozwalające uznać je za doręczone ze skutkiem prawnym. Jeżeli bowiem doręczenie nie może być uznane za doręczenie ze skutkiem prawnym, to nie rozpoczyna się dla strony bieg terminu do złożenia odwołania.
Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia skutecznego doręczenia decyzji stronie. Stwierdzenie zaś przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu, zobowiązuje ten organ do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do jego wniesienia. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu stanowi jego uchybienie. Jest to bowiem okoliczność (kategoria) obiektywna i w razie jej wystąpienia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Organ nie może w takiej sytuacji przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 Kpa. Art. 134 Kpa zawiera bezwzględnie obowiązującą normę prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia (zwrot "organ... stwierdza"). Ustawodawca nie pozostawił organowi odwoławczemu luzu decyzyjnego, jakiejkolwiek sfery uznania. Norma prawna wynikająca z art. 134 Kpa ma charakter imperatywny, co skutkuje tym, że organ odwoławczy na obowiązek stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W tych okolicznościach nie podważonych przez skarżącą, prawidłowo organ odwoławczy uznał, że odwołanie zostało złożone po terminie, a zatem z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 Kpa. Tym samym organ stwierdzając, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu nie naruszył art. 134 Kpa.
Zamierzonego przez stronę skarżącą skutku prawnego nie mogą odnieść zarzuty skargi nakierowane na słuszność decyzji Wojewody Opolskiego z 2 kwietnia 2020 r. czy przyczyny uchybienia ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Okoliczności, które spowodowały niezachowanie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji były badane w odrębnym postępowaniu, wszczętym wnioskiem strony o przywrócenie terminu, zakończonym postanowieniem 15 września 2010 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do jego wniesienia. Wobec tego w badanej sprawie pozostają one bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.
Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Sąd do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.