Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. G. (zwaną dalej również skarżącą) jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 9 maja 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Głuchołaz z dnia 29 lutego 2016 r., nr [...], orzekającą o wymeldowaniu skarżącej z pobytu stałego.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:
Zawiadomieniem z dnia 29 maja 2015 r. - po uzyskaniu informacji od Prezesa A Sp. z o.o. w [...] (dalej w skrócie A) - Burmistrz Głuchołaz wszczął postępowanie w sprawie wymeldowania skarżącej z pobytu stałego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 29 lutego 2016 r., nr [...] (wcześniejsza decyzja organu pierwszej instancji z dnia 2 września 2015 r. została uchylona przez Wojewodę Opolskiego decyzją z dnia 24 listopada 2015 r.), Burmistrz Głuchołaz orzekł o wymeldowaniu B. G. z pobytu stałego w [...] ul. [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 35 w zw. z art. 69 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. 2010 r. nr 217, poz. 1427, z późn. zm.; w dacie orzekania przez organ odwoławczy: Dz. U. z 2015 r. poz. 388, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Relacjonując przebieg postępowania, organ przytoczył treść wyjaśnień skarżącej oraz zeznań świadka, a także ustalenia poczynione podczas oględzin przedmiotowego lokalu. Na podstawie tych dowodów organ ustalił, że skarżąca latem 2014 r. opuściła dobrowolnie miejsce pobytu stałego, zabierając wszystkie rzeczy osobiste oraz przedmioty użytkowe i przekazując klucze do A. Następnie zamieszkała u matki w miejscowości [...], ul.[...] i stwierdziła, że nie jest jej zamiarem powrót do miejsca pobytu stałego.
Oświadczyła również, że z mieszkania wymelduje się dobrowolnie, gdy otrzyma zastępczy lokal socjalny. Natomiast przeprowadzone w dniu 8 lutego 2016 r., w obecności skarżącej, oględziny przedmiotowego lokalu potwierdziły, że jest on zamknięty i zaplombowany przez A. W ocenie organu, ustalony stan faktyczny sprawy w pełni odpowiada przesłankom określonym w przepisie art. 35 ustawy, gdyż skarżąca opuściła bez wymeldowania dotychczasowe miejsce pobytu stałego. Niewątpliwie również sporny lokal nie jest dla skarżącej miejscem stałego pobytu w rozumieniu art. 25 ust. 1 ustawy. Dlatego dalsze utrzymywanie stałego zameldowania skarżącej prowadziłoby - zdaniem organu - do utrzymywania tzw. fikcji meldunkowej, co byłoby sprzeczne z przepisami ustawy. Organ wyjaśnił też, że ewidencja ludności służy tylko i wyłącznie gromadzeniu danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie rozstrzyga zatem ani o prawie do lokalu, ani o uprawnieniu do przebywania w nim.
W odwołaniu od powyższej decyzji B. G. podniosła, że nie stać jej było na opłacanie przedmiotowego mieszkania, dlatego je zdała i wystąpiła o lokal socjalny. Z listy oczekujących na ten lokal została jednak skreślona, ponieważ uznano, że nie jest związana z [...]. Wskazała nadto, że obecnie "kątem" mieszka u matki, w oczekiwaniu na lokal, który jej obiecano.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 9 maja 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że wymeldowanie na podstawie art. 35 ustawy uzależnione jest od stwierdzenia, czy nastąpiło trwałe i dobrowolne opuszczenie lokalu przez osobę. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie zamieszkuje w miejscu pobytu stałego, a jego opuszczenie uznać należy za dobrowolne i trwałe. Powyższą okoliczność potwierdzają dowody zgromadzone w sprawie, w tym: wyjaśnienia strony z dnia 30 grudnia 2015 r., z których wynika, że nie zamierza powrócić do przedmiotowego mieszkania; pismo Prezesa Zarządu A z dnia 22 stycznia 2016 r. informujące, że 22 października 2014 r. skarżąca przekazała sporny lokal, który obecnie jest zamknięty i niezamieszkały; protokół z oględzin przeprowadzonych 8 lutego 2016 r., podczas których ustalono, że lokal jest zamknięty i zaplombowany przez pracowników A. W tych okolicznościach Wojewoda uznał, że skarżąca opuściła mieszkanie - jak sama zeznaje - trwale i dobrowolnie w 2014 r. Nie ma też zamiaru powrotu do miejsca pobytu stałego z zamiarem zamieszkiwania.
Natomiast wymeldowanie się z dotychczasowego miejsca pobytu stałego warunkuje otrzymaniem przydziału na inne mieszkanie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy ustawy wskazują na typowo rejestracyjny charakter ewidencji ludności. Tym samym ewidencja ludności gromadzi dane o miejscu faktycznego zamieszkiwania i pobytu osób, a nie rozstrzyga spraw życiowych i bytowych. Końcowo organ stwierdził, że nie wziął pod uwagę zeznań D. G. z dnia 21 stycznia 2016 r., gdyż dowód ten został zebrany z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, określonej w art. 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a.
W skardze na powyższą decyzję B. G. podniosła, że zgodnie z ustaleniami dokonanymi z pracownicą A opuściła miejsce stałego pobytu, ale tylko i wyłącznie pod warunkiem otrzymania tańszego w utrzymaniu lokalu socjalnego, na który nadal oczekuje. Została ujęta na liście przydziału lokalu socjalnego pod poz.
17. Natomiast w momencie opuszczenia stałego pobytu nie wyrażała zgody na wymeldowanie się, ponieważ oczekiwała na przydział nowego mieszkania. Wówczas zadeklarowała, że z chwilą jego otrzymania wymelduje się dobrowolnie. Wskazała również, że bez meldunku nie będzie mogła normalnie żyć, a Konstytucja RP gwarantuje każdemu obywatelowi mieszkanie i pracę. Podała, że w mieszkaniu została sama, bo opuścił ją mąż, a jej sytuacja materialna była bardzo trudna. Obecnie korzysta z pomocy matki, która spłaciła jej zadłużenie. Podczas pobytu w szpitalu mieszkanie zostało okradzione, a następnie A zaplombował je i poinformował, że skarżąca może napisać podanie o przydział mieszkania socjalnego. Zdaniem skarżącej, w jej przypadku nie można mówić, że opuściła lokal dobrowolnie, ponieważ zmusiła ją do tego trudna sytuacja życiowa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko i argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Op 336/16, referendarz sądowy zwolnił skarżącą od uiszczenia opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku wraz z uzasadnieniem oraz wpisu od skargi kasacyjnej (pkt 1), a w pozostałym zakresie oddalił wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych (pkt 2). Ponadto ustanowił skarżącej adwokata (pkt 3).
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte oraz wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie naruszają prawa. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że kontroli poddana została decyzja Wojewody Opolskiego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Głuchołaz orzekającą o wymeldowaniu skarżącej z pobytu stałego w [...] ul. [...].
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, zwanej nadal ustawą. Zgodnie z art. 35 ustawy, właściwy organ gminy wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. W świetle powołanego przepisu, warunkiem wydania decyzji o wymeldowaniu jest uprzednie ustalenie przez organ, że osoba opuściła miejsce stałego pobytu, nie dopełniając obowiązku wymeldowania się.
Na tle zacytowanego przepisu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy, pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. W orzecznictwie sądowym, na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, ukształtował się pogląd, że miejscem stałego pobytu osoby jest miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, ma tam urządzone centrum życiowe, tj. mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy, przyjmuje wizyty (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1120/13, oraz z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1478/10, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela.
Pogląd powyższy zachowuje w pełni aktualność także na gruncie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. Porównanie przepisów tej ustawy z przepisami ustawy poprzednio obowiązującej prowadzi do wniosku, że norma prawna zawierająca definicję pobytu stałego została przez ustawodawcę zachowana w dotychczasowym brzmieniu. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. stanowił bowiem, że pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania.
To samo dotyczy normy zawartej w art. 35 ustawy, określającej podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o wymeldowaniu. Nadal podstawą wymeldowania osoby z miejsca pobytu stałego jest opuszczenie przez nią tego miejsca i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. Z powyższych względów zachowują aktualność również poglądy orzecznictwa wyrażane na gruncie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Tym samym, badając zasadność wniosku o wymeldowanie, ustalenia wymaga, czy wnioskowana do wymeldowania osoba opuściła miejsce pobytu stałego, przy czym - w myśl utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska - przesłanka ta jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Opuszczenie miejsca pobytu stałego, o jakim mowa w komentowanym przepisie, nie oznacza jedynie fizycznego przebywania w innym miejscu niż miejsce pobytu stałego.
Dla zaistnienia tej przesłanki konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w tym miejscu towarzyszyła wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar stałego związania się z nowym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego. Ma to ważne znaczenie dla ustalenia, czy doszło do opuszczenia lokalu w rozumieniu analizowanego przepisu. Dla oceny zamiaru istotne jest z kolei to, czy okoliczności faktyczne potwierdzają wolę osoby, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić zarówno w sposób wyraźny - poprzez złożenie oświadczenia woli, jak również w sposób domniemany - poprzez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w miejscu, w którym dotychczas koncentrowały się sprawy życiowe danej osoby (por. wyroki NSA: z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 376/11; z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2313/10).
Przy czym przez dobrowolność rozumie się nie tylko opuszczenie lokalu z własnej woli, tj. bez przymusu, ale także sytuację, w której, niezależnie od okoliczności opuszczenia lokalu, opuszczający lokal nie podejmuje żadnych działań zmierzających do przywrócenia możliwości przebywania w lokalu (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2596/14).
Na gruncie powyżej powiedzianego, odnosząc się do ustaleń organów zawiązanych z opuszczeniem przez skarżącą spornego lokalu, należy stwierdzić, że nie budzą one wątpliwości, jak też nie zostały skutecznie podważone przez skarżącą. Organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca dobrowolnie opuściła przedmiotowy lokal w 2014 r. i od tego czasu w nim nie zamieszkuje. Okoliczności wynikające z materiału dowodowego sprawy świadczą - zdaniem Sądu - o całkowitym zerwaniu przez skarżącą więzi z dotychczasowym lokalem. Przede wszystkim dostrzec przyjdzie, że skarżąca w złożonych w dniu 30 grudnia 2015 r. wyjaśnieniach oświadczyła, iż przedmiotowy lokal opuściła dobrowolnie, zabierając wszystkie rzeczy osobiste oraz meble i przekazując klucze do A. Podała również, że zamieszkała u matki w miejscowości [...] ul. [...] i nie jest jej zamiarem powrót do miejsca pobytu stałego.
Natomiast wymeldowanie się z pobytu stałego uzależniła od otrzymania lokalu socjalnego. Ponadto okoliczność, że w przedmiotowym lokalu B. G. nie nocuje i nie realizuje podstawowych funkcji życiowych bezspornie wynika z treści podpisanego przez skarżącą protokołu oględzin miejsca z dnia 8 lutego 2016 r., w którym stwierdzono, iż lokal jest zamknięty i zaplombowany przez pracowników A. Poza tym, w czasie oględzin nieruchomości przy ul. [...] skarżąca potwierdziła fakt niezamieszkiwania w miejscu pobytu stałego od lata 2014 r. Powyższe dowody korespondują natomiast z informacją zawartą w piśmie Prezesa Zarządu A z dnia 22 stycznia 2016 r., w którym wyjaśniono, że 22 października 2014 r. skarżąca przekazała sporny lokal do dyspozycji A, a obecnie jest on zamknięty i niezamieszkały. O niewątpliwym nierealizowaniu swoich podstawowych funkcji życiowych w dotychczasowym miejscu pobytu stałego i jego trwałym opuszczeniu świadczy również fakt, że w toku postępowania skarżąca podawała adres, pod którym zamieszkuje w [...], gdzie osobiście odbierała pocztę kierowaną do niej przez organy.
Analiza zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów pozwala zatem na sformułowanie wniosku, że organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny, iż lokal, z którego skarżąca została wymeldowana, nie stanowi jej centrum życiowego, a opuszczenie dotychczasowego miejsca zamieszkania miało charakter trwały i dobrowolny. W rozpoznawanej sprawie istotne jest również to, że sama skarżąca w złożonych wyjaśnieniach przyznała, iż nie ma zamiaru powrotu do spornego lokalu. Z akt administracyjnych wynika nadto, że B.G. nie podejmowała żadnych działań zmierzających do przywrócenia możliwości zamieszkiwania w tym lokalu. Natomiast uwarunkowanie przez skarżącą wymeldowania się od otrzymania lokalu socjalnego nie może być uznane za okoliczność wykluczającą cechę opuszczenia lokalu.
Poza powyższym podkreślenia wymaga, na co słusznie zwracały uwagę również organy, że ewidencja ludności służy wyłącznie zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Zameldowanie w określonym lokalu ma wyłącznie charakter rejestracyjny, potwierdzający fakt pobytu w nim konkretnej osoby i nie tworzy ani nie potwierdza istnienia jakiegoś prawa do tego lokalu (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1868/13). Zameldowanie na pobyt stały bądź czasowy jest zatem jedynie potwierdzeniem - rejestracją pobytu osoby pod danym adresem i dlatego jeżeli dana osoba powróci do lokalu na stałe lub na pobyt czasowy, to może ponownie w nim się zameldować w trybie obowiązujących przepisów ustawy.
W świetle art. 35 ustawy prawnie niedopuszczalnym jest więc utrzymywanie dalszego, fikcyjnego zameldowania w lokalu osoby, która w rzeczywistości lokal ten opuściła i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Odnosząc się do argumentacji skargi, podkreślenia wymaga, że trudna sytuacja życiowa skarżącej, czy też brak przydziału lokalu socjalnego, nie może przesądzać o istnieniu fikcji meldunkowej, jaką byłoby utrzymanie meldunku w lokalu przy ul. [...] w [...]. Innymi słowy, skoro skarżąca od 2014 r. faktycznie nie mieszka w spornym lokalu, to utrzymywanie jej zameldowania stwarzałoby fikcję prawną niezgodną z rzeczywistym stanem.
Reasumując, Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zgromadzono materiał dowodowy wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, który następnie został przeanalizowany i w sposób prawidłowy oceniony przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ponadto zasadnie organ odwoławczy odmówił uwzględnienia dowodu w postaci zeznań świadka D. G. z dnia 21 stycznia 2016 r., gdyż został on przeprowadzony z naruszeniem art. 79 § 1 K.p.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy, o miejscu i terminie przeprowadzenia tego dowodu skarżąca została zawiadomiona w dniu 22 stycznia 2016 r., a więc już po dokonaniu tej czynności przez organ.
W ocenie Sądu, zgodzić się należy także ze stanowiskiem Wojewody Opolskiego, że w ustalonym stanie faktycznym obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wymeldowania skarżącej z miejsca pobytu stałego na podstawie art. 35 ustawy. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając wyczerpująco jego motywy. Sąd nie dopatrzył się przy tym z urzędu innych naruszeń prawa, uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji.
Uwzględniając powyższe i uznając, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach pełnomocnika z urzędu orzeknie referendarz sądowy na podstawie art. 258 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a.