Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez G. A., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 marca 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Nyskiego z dnia 29 września 2014 r., nr [...], cofającą G. A. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A prawa jazdy, dokument nr [...].
Skarga wniesiona został w następującym stanie faktycznym:
Komendant Powiatowy Policji w [...] w dniu 14 sierpnia 2012 r. wystawił na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym dokument dotyczący skierowania G. A., posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii A i B, na badania lekarskie z powodu prowadzenia pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości.
Następnie, zawiadomieniem z dnia 20 września 2012 r. Starosta Nyski poinformował G. A. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia jego prawa jazdy kategorii A i B z powodu niepoddania się badaniu lekarskiemu wskazując, że termin badania upłynął z dniem 14 września 2012 r.
W dniu 24 września 2012 r. do Starostwa Powiatowego w Nysie wpłynęło pismo Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z/s w [...] wraz z kopią orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia 13 września 2012 r. stwierdzającego brak u G. A. przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B bezterminowo oraz kopią orzeczenia lekarskiego nr [...], wystawionego również dnia 13 września 2012 r. stwierdzającego istnienie u G. A. przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi kat. A bezterminowo.
Decyzją z dnia 15 października 2012 r., nr [...], Starosta Nyski umorzył postępowanie w sprawie cofnięcia G. A. prawa jazdy kategorii A i B, nr [...], z powodu niepoddania się badaniu lekarskiemu, w wyznaczonym terminie.
Następnie, pismem z dnia 15 października 2012 r. Starosta Nyski zawiadomił G. A. o wszczęciu wobec niego z urzędu, w trybie art. 140 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, postępowania w sprawie cofnięcia kategorii A prawa jazdy, z powodu istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
Postanowieniem z dnia 24 października 2012 r. Starosta Nyski z urzędu zawiesił prowadzone postępowanie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wskazując, że w dniu 22 października 2012 r. wpłynęło do urzędu pismo Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z/s w [...] skierowane do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] dotyczące odwołania wniesionego przez G. A. od orzeczenia lekarskiego z dnia 13 września 2012 r., nr [...], stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kat. A. W dniu 22 kwietnia 2013 r. do Starostwa Powiatowego w Nysie wpłynęło pismo Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] datowane na dzień 9 kwietnia 2013 r., w którym wskazano, że G. A. zgłosił się w wyznaczonym drugim terminie badania odwoławczego, celem oceny zdolności do kierowania pojazdami silnikowymi. Po konsultacji okulistycznej i uzyskaniu informacji, że stan jego narządu wzroku nie spełnia warunków dla prawa jazdy kat. A oddalił się jednak nie kończąc badań. Dlatego też, ostateczne jest orzeczenie lekarskie z dnia 13 września 2012 r. wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] z/s w [...].
Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2013 r. Starosta Nyski podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień kat. A. Postanowienie to wprawdzie zostało zaskarżone, jednak postanowieniem z dnia 30 września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Do wniesionego zażalenia G. A. załączył pismo z dnia 15 maja 2013 r. jakie wystosował do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...], w którym wyjaśniał, że w dniu przeprowadzania badań poczuł się źle po pobraniu krwi i wyszedł na świeże powietrze. Po powrocie nie zastał już lekarza orzecznika. Poinformowano go, że badanie zostanie przeprowadzone po uzgodnieniu terminu, jednak nikt z nim do tej pory się nie skontaktował. Skarga wniesiona na postanowienie Kolegium z dnia 30 września 2013 r. została cofnięta przez stronę, a postępowanie sądowoadministracyjne w tym przedmiocie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu umorzył, postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 63/14.
W międzyczasie, pismem z dnia 16 lipca 2013 r. G. A. wystąpił do Starosty Nyskiego o wydanie zatrzymanego prawa jazdy kategorii A i B, i w tej sprawie prowadzone było odrębne postępowanie.
W podjętym postępowaniu - w wyniku wydanego postanowienia z dnia 29 kwietnia 2013 r. - decyzją z dnia 18 lipca 2013 r. Starosta Nyski, działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. nr 30, poz. 151), orzekł o cofnięciu G. A. uprawnienia kategorii A. Na skutek odwołania wniesionego przez G. A., decyzją dnia 31 października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, uchyliło decyzję o cofnięciu uprawnienia kategorii A i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismo z Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] z dnia 9 kwietnia 2013 r. nie ma charakteru orzeczenia lekarskiego, przewidzianego obowiązującymi przepisami, a dopiero wydanie orzeczenia ostatecznego przesądza w znaczeniu prawnym o tym, czy stan zdrowia danej osoby uprawnia ją do kierowania pojazdami.
Ponadto stwierdził, że Starosta Nyski nie wyjaśnił, czy podmiot odwoławczy (Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...]) ustosunkował się do okoliczności podniesionych przez G. A. w piśmie z dnia 15 maja 2013 r. oraz czy został mu wyznaczony nowy termin badania i czy odwołujący poddał się takiemu badaniu.
W ponownym postępowaniu, Starosta Nyski otrzymał pismo Kierownika Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] z dnia 13 lutego 2014 r., w którym wyjaśniono, że G. A. miał wyznaczony na dzień 13 czerwca 2013 r. nowy termin na dokończenie badań i wydanie orzeczenia lekarskiego, ale do chwili sporządzenia pisma nie zgłosił się on na badania. W tym stanie rzeczy, orzeczenie lekarskie z dnia 13 września 2012 r., nr [...], stało się ostateczne.
Pismem z dnia 25 lutego 2014 r. Starosta Nyski zwrócił się do ww. instytucji o doprecyzowanie, czy Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...], jako podmiot odwoławczy ma podstawę do wydania w sprawie nowego orzeczenia lekarskiego, opierając się na dotychczasowej dokumentacji, czy wydanie rozstrzygnięcia musi nastąpić na podstawie wyników badań przeprowadzonych przez Instytut, czy bezskuteczny upływ drugiego terminu badania odwoławczego oznacza to, że strona dobrowolnie odstąpiła od badań i równocześnie od procedury odwoławczej, czy Instytut ma podstawy do wydania orzeczenia, które zakończyłoby procedurę odwoławczą, czy też nie ma takich podstaw.
Odpowiadając na powyższe, w piśmie z dnia 5 marca 2014 r. Kierownik Instytutu wyjaśnił, że orzeczenie lekarskie jest wydane po uprzednim badaniu pacjenta, a jeżeli pacjent nie zgłosi się w ramach odwołania to nie można wydać orzeczenia lekarskiego i wtedy uprawomocnia się orzeczenie lekarskie pierwszej instancji.
Wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Op 166/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę G. A. wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 października 2013 r., którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie cofnięcia uprawnienia kategorii A i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Pismem z dnia 24 lipca 2014 r. Starosta Nyski ponownie, po raz kolejny, wystąpił do Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] o udzielenie informacji, czy od ostatnio otrzymanego pisma G. A. kontaktował się z Instytutem i czy podejmował działania zmierzające do ukończenia przerwanego badania, jak również czy ubiegał się o wyznaczenie nowego terminu na dokończenie badania oraz czy wyznaczono mu kolejny termin badania, czy zostało wydane ostateczne orzeczenie lekarskie.
Pismem z dnia 28 sierpnia 2014 r., stanowiącym odpowiedź na ww. zagadnienia, Kierownik Instytutu poinformował, że G. A. od dnia 13 lutego 2014 r. nie podjął żadnej próby kontaktu w formie pisemnej, czy też telefonicznej.
Starosta Nyski, pismem z dnia 2 września 2014 r., zawiadomił stronę w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
W dniu 25 września 2014 r. G. A. zapoznał się z aktami sprawy i wyjaśnił, że nic nie wiedział o prowadzonej korespondencji między organem, a Instytutem, ani też o fakcie wyznaczenia mu terminu badania w dniu 13 czerwca 2013 r. Oświadczył też, że zgłosi się do instytucji w najbliższym możliwym terminie.
Decyzją z dnia 29 września 2014 r., nr [...], na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 600, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą), Starosta Nyski orzekł o cofnięciu G. A. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A prawa jazdy, dokument nr [...]. W uzasadnianiu organ przedstawił przebieg postępowania i wyjaśnił, że Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] z/s w [...] wydał orzeczenie lekarskie o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami przez stronę. Zebrany materiał dowodowy potwierdził też, że mimo wyznaczenia ponownego terminu na dokończenie badania G. A. z przyczyn leżących po jego stronie nie zgłosił się do Instytutu i nie dokończył do dnia dzisiejszego badań w trybie odwoławczym. Dlatego, Instytut nie miał podstaw do wydania orzeczenia lekarskiego w trybie odwoławczym, w wyniku czego stało się prawomocne orzeczenie wydane w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w [...] z/s [...]. Jego ostateczność została potwierdzona przez Kierownika Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...].
Od powyższej decyzji G. A. wniósł odwołanie zarzucając organowi brak wystąpienia do Instytutu w [...] o nadesłanie kompletnej dokumentacji i korespondencji, czym Starosta uchybił obowiązkowi dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Wywodził, że nie był informowany przez placówki orzecznicze o terminie ponownego badania, zatem bez własnej winy nie brał w nim udziału. Zauważył, że mogło być to związane z tym, że w maju 2013 r. zmienił miejsce zamieszkania z [...] na [...], a następnie dokonał zameldowania w nowym miejscu pobytu. Podkreślił, że w dniu 25 września 2013 r., zwrócił organowi uwagę na brak informacji o badaniu, co organ zignorował, pomimo okazania woli poddania się badaniu. Odwołujący argumentował również, że orzeczenie lekarskie z dnia 13 września 2012 r. nie uprawomocniło się z powodu złożonego odwołania i do chwili obecnej nie otrzymał rozstrzygnięcia Instytutu.
W postępowaniu odwoławczym Starosta Nyski przedłożył do akt sprawy dokumentację uzupełniającą, tj. pismo Instytutu z dnia 20 listopada 2014 r. do G. A., w którym wyjaśniono, że obowiązujące przepisy nie dają możliwości "do wykonania badania lekarskiego przez podmiot odwoławczy w terminie ponad 2 lat od dnia badania lekarskiego w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy". Strona ma natomiast możliwość ponownego zgłoszenia się na badania do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, jeżeli nastąpi poprawa w jej stanie zdrowia.
Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 24 marca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania zmianie uległy przepisy prawa mające do tego postępowania i obecnie podstawę rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. Do dnia 18 stycznia 2013 r. zasady oraz tryb postępowania w przypadku kierujących pojazdem w stanie nietrzeźwości regulowały przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.) i podstawę do skierowania strony na badania stanowił przepis art. 122 ust. 1 pkt 3 lit b tej ustawy. Znajdował on zastosowanie w związku z bezsporną okolicznością, że G. A. orzeczeniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt [...], utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt [...], został uznany za winnego prowadzenia w dniu 12 lipca 2012 r. samochodu osobowego w stanie nietrzeźwości.
Z kolei warunki i tryb przeprowadzania badań regulowało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2013 r., poz. 133), znajdujące zastosowanie w sprawie na podstawie przepisu przejściowego art. 137 ustawy o kierujących pojazdami. Wskazując zatem na regulacje § 9 ust. 1, § 12 ust. 1 i ust. 3, § 13 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, Kolegium wskazało, że ostateczne orzeczenia lekarskie, wydane w trybie rozporządzenia nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Organy administracji publicznej są związane takimi rozstrzygnięciami i nie mają podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych ich treścią. Nie posiadają również kompetencji do weryfikowania sposobu przeprowadzenia badań oraz informowania pacjentów o wyznaczonych terminach przez placówki orzecznicze.
Organ odwoławczy wskazał także, że w ponownym postępowaniu - stosownie do wcześniejszych zaleceń Kolegium - organ pierwszej instancji wyjaśniał kwestię ostateczności orzeczenia lekarskiego i jak wynika ze zgromadzonej w aktach sprawy korespondencji, orzeczeniem, które wiąże organy w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z 2012 r. Wobec braku możliwości przeprowadzenia ponownego badania po wniesieniu odwołania przez G. A., Instytut nie wydał własnego rozstrzygnięcia w sprawie, a w konsekwencji uprawomocniło się orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy.
Odnosząc się do dalszych zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że pismem z dnia 12 lutego 2014 r. poinformowano stronę o wystąpieniu do Instytutu, jak też po zakończeniu postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Skoro kwestia ostateczności orzeczenia lekarskiego z 2012 r. została wyjaśniona, oświadczenie strony o zamiarze poddania się ponownemu badaniu, nie miało znaczenia w sprawie i wpływu na jej rozstrzygnięcie. Kierownik Instytutu poinformował bowiem stronę, że nie ma żadnej racjonalnej ani opisanej prawem przesłanki do wykonania badania lekarskiego przez podmiot odwoławczy w terminie 2 lat od dnia badania lekarskiego w Wojewódzkim Ośrodku Medycy Pracy. W kwestii kontroli legalności wszczęcia procedury badania zdrowia Kolegium wyjaśniło, że organy administracji publicznej nie badają zasadności samego pierwotnego skierowania na badania, jak i zakresu kontroli predyspozycji (zdrowotnych lub psychologicznych) do kierowania poszczególnymi kategoriami pojazdów.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu G. A. zarzucił skarżonej decyzji naruszenie:
- - art. 6 K.p.a., przez nieuprawnione i nieuzasadnione przyjęcie, że orzeczenie lekarskie pierwszej instancji jest prawomocne,
- - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez niedokładne wyjaśnienie sprawy i błędne przyjęcie, że skarżący nie jest zdolny do kierowania motocyklami,
- - art. 8 i art. 9 K.p.a., przez nadużywanie władczej pozycji i nieudzielanie żadnych wskazówek ani wyjaśnień jak sprawę zakończyć,
- - art. 12 § 1 i art. 35 § 1 i § 3 K.p.a., przez ich zignorowanie,
- - art. 76 § 1 K.p.a., przez odmowę uznania dowodu w postaci zaświadczenia z biura meldunkowego;
- - art. 78 § 1 K.p.a., przez odmowę dotyczącą wniosku strony z dnia 25 września 2014 r. w/s przeprowadzenia dowodu z badania lekarskiego zgodnie z procedurą,
- - art. 80 K.p.a., przez wybiórcze i stronnicze traktowanie materiału dowodowego,
- - art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, przez jego nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji, gdy nie ma przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
Na podstawie sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji, przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci: przedłożonych ze skargą dwóch orzeczeń lekarskich i jednego zaświadczenia lekarskiego oraz z orzeczenia lekarskiego, które zostanie doręczone niezwłocznie po jego uzyskaniu z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy na okoliczność braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, dla których jest wymagana kat. prawa jazdy A, oraz umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślał, że od czasu przerwania badania starał się o jego dokończenie i uzyskanie wymaganego orzeczenia jednak badanie nie zostało dokończone z przyczyn od niego niezależnych. Jako błędne uznał skarżący twierdzenie Kierownika Instytutu nie dotyczą przepisy K.p.a. Dodał, że Kierownik Instytutu przyjął jego wyjaśnienia, kierując go na badania do WOMP w [...] z/s w [...], dlatego nie można traktować orzeczenia lekarskiego I instancji jako ostatecznego.
Termin badania wyznaczono mu na dzień 19 sierpnia 2015r., stąd dopiero po wydaniu orzeczenia będzie można rozstrzygać tę sprawę. Zanegował stanowisko w kwestii ostateczności i prawidłowego wyjaśnienia sprawy przez Starostę. Skarżący podkreślił, że ponowne badanie jest możliwe i było możliwe. W związku z tym, że nie mógł doprosić się o badanie w Instytucie w [...], postanowił skontrolować swój stan zdrowia u innych specjalistów. Odbył szereg badań i uzyskał zapewnienie, że nie ma dla niego żadnych przeciwwskazań zdrowotnych do dalszego kierowania motocyklami. W sprawie wypowiedzieli się, wydając urzędowe zaświadczenia, specjaliści od badań kierowców oraz okulista. Tych dowodów w postaci dokumentów w ogóle nie wzięto pod uwagę, przy czym nie dano stronie nawet możliwości ich przedłożenia do postępowania. Dlatego zasadne jest przeprowadzenie z nich dowodu uzupełniającego na mocy art. 106 § 3 P.p.s.a. Dotyczy to również orzeczenia WOMP, które zostanie dopiero wydane.
Dodatkowo skarżący wywodził, że w aktualnym stanie prawnym wymagania zdrowotne dla motocyklistów i kierowców samochodów są tożsame i dlatego już samo to powinno wywołać wątpliwości co do rozstrzygnięcia SKO. Jako niedopuszczalne wskazał poleganie na orzeczeniu lekarskim, które wydane zostało na podstawie uchylonych przepisów i w obecnym stanie prawnym jest nieaktualne.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wskazało też, że dokumenty, których kopie załączono do skargi nie zostały wydane przez jednostki uprawnione do oceny zdrowia kierującego. Jeśli natomiast nastąpiła poprawa stanu zdrowia skarżącego, ma on możliwość ponownego badania w WOMP i o ile lekarze tej jednostki orzekną, że ustały przeciwwskazania do kierowania pojazdami kategorii A, orzeczenie to będzie podstawą do wszczęcia nowego postępowania mającego na celu przywrócenie uprawnień.
Przy piśmie procesowym z dnia 20 sierpnia 2015 r. skarżący przedłożył do akt sądowych oryginał orzeczenia lekarskiego z dnia 19 czerwca 2015 r., którego kopia wcześniej została załączona do skargi oraz oryginał orzeczenia wystawionego dnia 19 sierpnia 2015 r. w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w [...] z/s w [...], stwierdzającego brak u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii A1, A2, A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni stosowanych przepisów.
Stosownie przy tym do art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd, z zastrzeżeniem art. 57a, rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami, czy wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Jednocześnie też, dokonując w sprawie oceny legalności, w myśl art. 134 P.p.s.a., orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z tych akt i nie może wyjść poza znajdujący się w nich materiał dowodowy. Wprawdzie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jednak tylko wtedy jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Ponadto, sąd bierze pod uwagę to, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa we wskazanym przepisie, nie jest ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej i czy na jego podstawie podjęły rozstrzygnięcie zgodne z przepisami prawa materialnego. Obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa wyłącznie na organie administracji publicznej, przy czym to treść normy prawa materialnego wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego prowadzonego w tym zakresie. Ustalony przez organy administracji stan faktyczny może odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku ma zastosowanie, albo może nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie jest ona stosowana.
Sąd administracyjny nie jest kolejną instancją rozpatrującą sprawę administracyjną, lecz arbitrem oceniającym legalność działania podjętego przez organ administracji publicznej, tak w zakresie zastosowanego przepisu prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej. Zakres postępowania dowodowego, prowadzonego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. determinowany jest zatem zakresem dokonywanej przez Sąd oceny i służy dokonaniu ustaleń istotnych dla przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd nie może więc dokonywać za organ ustaleń służących merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy.
Natomiast, stwierdzając konieczność ich dokonania w danej sprawie, dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia i wydania decyzji zgodnej z prawem, uwzględnia skargę i wydaje stosowne orzeczenie na podstawie art. 145 P.p.s.a.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, że ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym, a rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa. Z tego też powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny nie stwierdził przy tym, aby wystąpiła konieczność przeprowadzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wnioskowanego przez stronę skarżącą, uzupełniającego postępowania dowodowego, które to stanowisko wyjaśni w końcowej części uzasadnienia.
W pierwszej kolejności, odnosząc się do przedmiotu kontroli dostrzec trzeba, że materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, stanowił przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 600, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Treść tego przepisu jest jednoznaczna i nie wywołuje w orzecznictwie większych wątpliwości. Sformułowanie "starosta wydaje decyzję" wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Oznacza to, że wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie co do zasadności wydania takiej decyzji.
W przypadku stwierdzenia przez uprawnionego lekarza w orzeczeniu lekarskim istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez stronę pojazdami silnikowymi, starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami.
Analiza przesłanki określonej w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, jaka musi zostać spełniona, aby organ mógł wydać decyzję - w postaci stosownego orzeczenia lekarskiego, wskazuje na zakres postępowania dowodowego. Prowadzi również do stwierdzenia, że postępowanie to ogranicza się do uwzględnienia orzeczenia lekarskiego. Starosta nie dokonuje samodzielnie żadnych ustaleń co do stanu zdrowia kierowcy, jak również nie jest uprawniony do oceny okoliczności, na podstawie których wydane zostało właściwe orzeczenie lekarskie. Ma on jedynie obowiązek uwzględnić treść orzeczenia lekarskiego i wydać decyzję w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy w sytuacji, gdy stwierdzono w nim przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami.
Uwzględniając powyższą regulację, zgodzić należy się z tym, że organ administracji jest związany treścią orzeczenia lekarskiego, stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, a orzeczenie to nie podlega jego ocenie co do zasadności jego treści. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy jest prowadzone przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje w tym zakresie. Orzeczenie lekarskie wydawane w tym szczególnym trybie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 K.p.a. Oznacza to, że orzeczenie stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone.
Badania lekarskie w przedmiocie ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mogą przeprowadzać jedynie lekarze uprawnieni spełniający wymagania określone w art. 77 ust. 1 ustawy i wpisani do ewidencji uprawnionych lekarzy, prowadzonej przez marszałka województwa. Zgodnie też z art. 79 ust. 2 ustawy uprawniony lekarz wydaje osobie badanej orzeczenie lekarskie po przeprowadzeniu badania lekarskiego. Osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może następnie - w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarskiego, wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 ustawy. Jednostka mająca przeprowadzić badania w trybie odwoławczym powinna być jednostką o wyższym poziomie referencyjnym w stosunku do jednostki, która przeprowadziła badanie pierwotne (art. 79 ust. 4, ust. 5 i ust. 6 ustawy).
Orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne (art. 79 ust. 7 ustawy). Kopię orzeczenia, w przypadku gdy zostały stwierdzone przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem, uprawniony lekarz ma obowiązek przesłać staroście właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej, po upływie 14 dni od dnia badania, jeżeli nie został złożony wniosek o przeprowadzenie ponownego badania albo orzeczenie lekarskie zostało wydane po przeprowadzeniu ponownego badania. Przesłanie do organu kopii ostatecznego orzeczenia lekarskiego kończy pierwszy diagnostyczno-orzeczniczy etap postępowania w przedmiocie weryfikacji uprawnień kierowcy ze względu na stan jego zdrowia.
Stosownie do trybu postępowania w sprawie wydania orzeczenia lekarskiego, na gruncie niniejszej sprawy, podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 103/11, jako aktualny także w odniesieniu do art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, którego brzmienie odpowiada poprzednio obowiązującemu przepisowi art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Dlatego przyjąć trzeba, że postępowanie administracyjne w przedmiocie weryfikacji uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi ze względu na stan zdrowia kierowcy odbywa się dwuetapowo. Pierwszy etap to postępowanie diagnostyczno- orzecznicze, prowadzone przez uprawnionych lekarzy, w którym to postępowaniu nie mają zastosowania reguły procedury administracyjnej, a więc także przepisy odnoszące się do biegłych. Na tym etapie strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiać posiadane dokumenty lekarskie, opinie medyczne, w tym zgromadzone wyniki innych badań mających znaczenie w sprawie.
Może także skorzystać z uprawnienia do wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego organu pierwszej instancji i uzyskać orzeczenie w trybie odwoławczym. Decyzja w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia uprawnionego podejmowana jest z kolei w drugim etapie, regulowanym przepisami procedury administracyjnej, po zakończeniu postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, jeżeli w ostatecznym orzeczeniu lekarskim stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W tym postępowaniu nie ma już jednak prawnej możliwości weryfikowania orzeczeń lekarskich, gdyż te nie podlegają kontroli przez organy administracji publicznej w postępowaniu o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami i to zarówno pod względem merytorycznym, jak i formalnym. Organy administracji są takimi orzeczeniami lekarskimi związane i nie mają podstaw prawnych do kwestionowania okoliczności objętych ich treścią.
Związanie ostatecznym orzeczeniem lekarskim wyłącza ponadto możliwość przeprowadzenia w postępowaniu o cofnięcie prawa jazdy dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w tym orzeczeniu. Nie wyklucza to oczywiście możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu względem orzeczenia lekarskiego, jednak tego rodzaju dowód musi pochodzić od uprawnionych jednostek służby zdrowia, co świadczy o istotnym ograniczeniu zakresu postępowania dowodowego w tych sprawach, prowadzonego przez organ administracji publicznej.
Zauważyć należy, że szczegółowe warunki i tryb przeprowadzania badania lekarskiego, jak również zakres badań lekarskich oraz jednostki uprawnione do przeprowadzania badań określone zostały aktualnie w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2014 r., poz. 949). Zgodnie też z § 10 ust. 1 tego rozporządzenia, jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania badań osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 ustawy, są wojewódzkie ośrodki medycyny pracy, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Jak stanowi natomiast § 11 pkt 2 rozporządzenia, jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania ponownego badania lekarskiego, o którym mowa w art. 79 ust. 4 i 5 ustawy, w przypadku orzeczenia lekarskiego wydanego przez uprawnionego lekarza zatrudnionego w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy są tylko konkretnie oznaczone i wymienione w tym przepisie jednostki orzecznicze o wyższym poziomie referencyjnym, m.in. wskazany pod lit. c) Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...].
Wprawdzie w niniejszej sprawie rozporządzenie to nie znajdowało zastosowania do wydania uwzględnionego przez organy orzeczenia lekarskiego z dnia 13 września 2012 r. - stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez skarżącego pojazdami silnikowymi wymagającego prawa jazdy kat. A, niemniej jednak zarówno na podstawie obowiązujących regulacji, jak i poprzedniego stanu prawnego, przyjąć należy, że w przypadku wydania orzeczenia o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami przez lekarza zatrudnionego w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy przeprowadzenie przeciwdowodu względem jego treści w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami jest możliwe jedynie na podstawie orzeczenia lekarskiego wydanego przez uprawnionego lekarza, zatrudnionego w określonej rozporządzeniem, właściwej jednostce orzeczniczej uprawnionej do przeprowadzania badań.
Wobec okoliczności, że orzeczenie lekarskie w niniejszej sprawie wydane zostało na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. nr 2, poz. 15, z późn. zm.), podkreślić trzeba, że sposób przeprowadzania badań kierowców w oparciu o ten akt prawny był analogiczny do tego jaki obowiązuje w aktualnym stanie prawnym. Na podstawie § 10 ust. 1 rozporządzenia uprawniony lekarz upoważniony został do wydania orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak lub istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami na podstawie badania lekarskiego. Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, badanie lekarskie mogło być wykonane przez lekarza, spełniającego warunek, o którym mowa w § 14 ust. 1 albo 2, zwanego "uprawnionym lekarzem". Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia wymagał jednak, aby badania lekarskie osób wymienionych w art. 122 ust. 1 pkt 2-5 ustawy, przeprowadzane były w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy.
Od treści wydanego orzeczenia, stosownie do regulacji § 12 rozporządzenia, osoba badana lub podmiot kierujący na badanie mogli wnieść odwołanie w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia, za pośrednictwem uprawnionego lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, do podmiotu odwoławczego. W przypadku, gdy pierwsze orzeczenie lekarskie wydał uprawniony lekarz zatrudniony w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy, organem odwoławczym - tak jak w obecnie obowiązującym stanie prawnym - były konkretnie oznaczone i wymienione jednostki orzecznicze, w tym m.in. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...]. Przepis § 13 ust. 2 tego rozporządzenia stanowił, podobnie jak obecnie art. 79 ust. 7 ustawy, o ostateczności orzeczenia lekarskiego wydanego przez lekarza podmiotu odwoławczego.
W świetle przedstawionych regulacji prawnych, zarówno w poprzednim stanie prawnym, na podstawie którego wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kat. A, jak też w aktualnie obowiązujących przepisów, na podstawie których dokonano oceny i podjęto rozstrzygnięcie, procedurę oceny stanu zdrowia kierowcy uznać należy za szczególną i odrębną od procedury administracyjnej. Przyjąć także należy, że ostateczne orzeczenia lekarskie wydane w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r., jak również w oparciu o przepisy ustawy o kierujących pojazdami, nie podlegają merytorycznej weryfikacji przez organy administracyjne w prowadzonych postępowaniach w sprawie o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Kontrola merytoryczna orzeczenia lekarskiego możliwa jest wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego prowadzonego przez uprawnione medyczne jednostki orzecznicze.
W drugim etapie postępowania - dotyczącym cofnięcia prawa jazdy - organ administracji publicznej ustala natomiast, czy w stosunku do strony zostało wydane skierowanie na badania lekarskie we właściwym trybie, czy wykonany został obowiązek poddania się badaniu i czy zostało sformułowane ostateczne orzeczenie lekarskie o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Organ nie jest uprawniony do kontroli postępowania diagnostyczno-orzeczniczego prowadzonego przez uprawnionych lekarzy i nie można przypisać mu obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do ustalania stanu zdrowia skarżącego. Jeżeli w wydanym orzeczeniu lekarskim zostanie stwierdzone, że istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, organ administracji publicznej - na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy - jest bezwzględnie zobowiązany do wydania decyzji orzekającej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami.
Wskazać należy, że przedstawione powyżej stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowy (por. wyroki WSA w Opolu z dnia II SA/Op 525/14; WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1051/13 i z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 911/13; WSA w Bydgoszczy z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1269/14; WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1589/14 - strona internetowa - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dlatego przyjąć należy, iż decyzja wydana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy ma charakter decyzji związanej, bowiem przepis ten nie daje właściwemu organowi żadnego luzu decyzyjnego.
Zauważyć przyjdzie, że skarżący został skierowany na badanie lekarskie zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania skierowania. W wyniku badania lekarskiego przeprowadzonego w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w [...] z/s w [...] uprawniony lekarz, zatrudniony w tej jednostce, wydał orzeczenie lekarskie z dnia 13 września 2012 r., w którym stwierdzono u skarżącego bezterminowo istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kat. A. Orzeczenie to, w ocenie Sądu, uznać należało za ostateczne i wiążące przy wydaniu decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kat. A. Uwzględniając jego treść, prawidłowo organy obu instancji podjęły rozstrzygnięcie na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy, uznając, że zaistniała przesłanka z pkt 1 lit. a tego przepisu.
W realiach rozpoznawanej sprawy zaakcentować przyjdzie, że wprawdzie od wskazanego orzeczenia lekarskiego skarżący wniósł odwołanie, jednak nie doprowadziło to do wydania nowego orzeczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 79 ust. 7 ustawy, na podstawie badań przeprowadzonych, zgodnie z art. 79 ust. 5 ustawy, w jednostce o wyższym poziomie referencyjnym, w tym przypadku - stosownie do § 11 pkt 2 obowiązującego rozporządzenia, w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...]. Jak wynika z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, skarżący zgłosił się na badania do jednostki odwoławczej jednak badania te przerwał.
Mając na uwadze składane przez skarżącego wyjaśnienia, organ przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy skarżący poddał się ostatecznie ponownym badaniom i czy doprowadziło to do wydania orzeczenia przez jednostkę odwoławczą. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w tym przede wszystkim pism Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...], jednoznacznie wynika, że pomimo znacznego upływu czasu, prowadzone przez tę jednostkę badania nigdy nie zostały ukończone, nie zostało wydane orzeczenie, a aktualnie w ocenie jednostki odwoławczej brak jest podstaw do prowadzenia w niej postępowania diagnostyczno-orzeczniczego. Takie ustalenia niewątpliwie wskazują, że postępowanie z odwołania skarżącego od orzeczenia lekarskiego z dnia 13 września 2012 r. zostało definitywnie zakończone, przy czym nie doprowadziło ono do wydania nowego orzeczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 79 ust. 7 ustawy.
Ten stan rzeczy, zdaniem Sądu, uprawniał do zakończenia postępowania w niniejszej sprawie i wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącemu prawa jazdy kat. A, przy uwzględnieniu treści orzeczenia lekarskiego z dnia 13 września 2012 r.
Nie mogły przynieść zamierzonego skutku zarzuty skarżącego w przedmiocie naruszenia przepisów K.p.a. w związku z niedostatecznym wyjaśnieniem sprawy w zakresie ustalenia stanu zdrowia skarżącego, jak też naruszenia prawa materialnego w związku z uwzględnieniem jedynie orzeczenia lekarskiego z dnia 13 września 2012 r. i zaniechaniem dokonania przez Starostę własnych ustaleń co do stanu zdrowia skarżącego. Jak wywiedziono wyżej, w niniejszej sprawie brak było podstaw do dokonania przez organy kontroli postępowania diagnostyczno-orzeczniczego prowadzonego przez uprawnionych lekarzy. Organy nie były uprawnione do prowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalania stanu zdrowia skarżącego i badania, w tym: czy skarżący mógł dokończyć przerwane badania, czy też nie. Skoro przed wydaniem decyzji ustalono w sposób jednoznaczny, że badania nigdy nie zostały zakończone i nie było wydane orzeczenie odwoławcze, to uwzględnić należało jedyne istniejące orzeczenie lekarskie wydane we właściwym trybie, na podstawie badań przeprowadzonych w uprawnionej jednostce, tj. orzeczenie lekarskie z dnia 13 września 2012 r. Odnotować w tym miejscu należy, że pojęcie "ostateczne" ujęte w § 13 ust. 2 poprzednio obowiązującego rozporządzenia oraz aktualnie obowiązującym art. 79 ust. 7 ustawy, użyte zostało w znaczeniu – niepodlegające weryfikacji.
W przypadku zatem, gdy organ odwoławczy nie wyda stosownego orzeczenia odwoławczego i stwierdzi, tak jak w niniejszej sprawie, że brak jest podstaw do jego wydania, za wiążące uznać należy orzeczenie wydane przez właściwego lekarza na podstawie badań przeprowadzonych w jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia.
Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że postępowanie przed jednostką odwoławczą zawsze musi zakończyć się wydaniem nowego orzeczenia lekarskiego. Zauważyć bowiem należy, że postępowanie orzeczniczo-diagnostyczne nie jest postępowaniem administracyjnym, o którym mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Ponadto, podstawą do wydania orzeczenia lekarskiego są badania lekarskie. W sytuacji, gdy kierowca nie podda się badaniu i nie będzie możliwe jego przeprowadzenie, brak będzie podstaw do wydania orzeczenia. W takiej sytuacji, brak orzeczenia nie skutkuje brakiem podstaw do wydania orzeczenia w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy. Wówczas bowiem, za ostateczne i wiążące uznać należy orzeczenie wydane na podstawie badań faktycznie przeprowadzonych w jednostce diagnostycznej pierwszego stopnia.
W sytuacji, gdy w wymaganym trybie wydane zostało orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem i jednocześnie brak jest orzeczenia obalającego to stwierdzenie w trybie odwoławczym, organ zobowiązany jest - przepisem art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy - do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy. Przyjęcie przeciwnego poglądu powodowałoby, że kierowcy przez unikanie badań mogliby skutecznie uniemożliwiać organom cofanie im uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji istnienia przeciwwskazań zdrowotnych, a to nie jest zgodne z celem regulacji art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Ponadto, zauważyć trzeba, że w przypadku wydania w wymaganym trybie nowego orzeczenia stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami ustawodawca przewidział możliwość przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej.
Reasumując, skoro w niniejszej sprawie jednoznacznie ustalono, że w diagnostyczno-orzeczniczym postępowaniu odwoławczym nie wydano orzeczenia lekarskiego, to jako wiążące przy rozpoznaniu sprawy uznać należało orzeczenie z dnia 13 września 2012 r. Jego treść stanowiła z kolei bezwzględną podstawę do wydania decyzji cofającej skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A i dlatego zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu, jest prawidłowa. Ponadto, decyzja ta zawiera konieczne uzasadnienie faktyczne oraz prawne i w sposób przejrzysty wyjaśnia motywy podjętego rozstrzygnięcia. Prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie opisanym w skardze było natomiast niedopuszczalne, gdyż jego zakres dotyczyłby odrębnego postępowania, które nie jest postępowaniem administracyjnym.
Sąd nie stwierdził też, aby wystąpiła konieczność przeprowadzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wnioskowanego przez stronę skarżącą, uzupełniającego postępowania dowodowego. Nie miał bowiem wątpliwości co do stanu faktycznego stanowiącego podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a dowody w postaci orzeczenia lekarskiego z dnia 30 września 2013 r. i zaświadczenia lekarskiego z dnia 21 stycznia 2015 r. nie mogły mieć znaczenia dla jego ustalenia, gdyż nie zostały wydane w wymaganym trybie, tj. na podstawie badań przeprowadzonych przez uprawnioną jednostkę odwoławczą i nie stanowią dokumentu, który powinien być podstawą do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Ponadto, w przedmiocie zaświadczenia lekarskiego z dnia 30 września 2013 r. wypowiedziało się Kolegium w decyzji z dnia 31 października 2013 r. Podkreślić należy, że Sąd ocenia działania organów na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego na dzień wydania zaskarżonego aktu i dlatego również dołączone do pisma procesowego dowody z dokumentów, w postaci orzeczenia lekarskiego z dnia 19 czerwca 2015 r. i z dnia 19 sierpnia 2015 r., jako wydane już po zakończeniu postępowania administracyjnego i po wydaniu zaskarżonej decyzji nie mogły mieć znaczenia dla kontroli jej legalności.
Nie można bowiem postawić organom zarzutu ich nieuwzględnienia i stwierdzić obowiązku dokonania ustaleń faktycznych na ich podstawie w sytuacji, kiedy nie istniały na dzień wydania decyzji. Ewentualnie mogą one stanowić podstawę do podjęcia inicjatywy w zakresie ubiegania się o wydanie, w trybie art. 103 ust. 3 ustawy, decyzji o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.