Uzasadnienie
Gmina Namysłów, reprezentowana przez Burmistrza Namysłowa, zastępowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 lutego 2013 r., nr [...], którym uchylono postanowienie Burmistrza Namysłowa z dnia 7 listopada 2012 r., nr [...], orzekające, że wobec niewykonania obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym z dnia 10 października 2012 r., nr [...], wystawionym przez Burmistrza Namysłowa, jego wykonanie zostanie zlecone A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na koszt i niebezpieczeństwo E. K. S. i M. S. W skardze Gmina Namysłów domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła, że skarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego i procesowego, tj. art. 108 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 29 § 1 i art. 15 § 1 w związku z art. 128 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej odrzucenie, wskazując na art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. oraz poglądy utrwalone w orzecznictwie sądowym, że organ wydający decyzję lub postanowienie w pierwszej instancji nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skargę należało odrzucić.
Na wstępie zaznaczyć trzeba, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Na zasadzie § 3 omawianego przepisu odrzucenie skargi następuje w drodze postanowienia i może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Zasadniczym kryterium dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez podmiot uprawniony, tj. taki, któremu przepisy prawa przyznają legitymację procesową do złożenia i popierania skargi.
Stosownie do art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
Analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca wyróżnił dwie kategorie podmiotów mających prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą z nich stanowią podmioty, którym uprawnienie to przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego, natomiast drugą - tzw. podmioty instytucjonalne, tj. podmioty, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na jednoczesną konieczność ochrony obiektywnego porządku prawnego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004, s. 88).
Gminę Namysłów zaliczyć bezspornie należy do pierwszej z wymienionych kategorii, tj. do kręgu tych podmiotów, których legitymacja do wniesienia skargi zależy od posiadanego w sprawie "interesu prawnego".
Jakkolwiek przesłanka "interesu prawnego" nie została ustawowo zdefiniowana, to w orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie utrwalony został pogląd, że ma ona charakter materialnoprawny (musi znajdować oparcie w przepisie prawa materialnego) i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.
Natomiast z art. 28 i art. 29 K.p.a. wynika, że stroną nie może być organ, który w sprawie został powołany do wydania decyzji administracyjnej. Odnosi się to także do organu pierwszej instancji, któremu przepis prawa nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania, z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcie w drodze skargi (por. postanowienie NSA z 24 stycznia 1997 r., IV SA 802/95, ONSA 1997 nr 4, poz. 179). Na gruncie rozpoznawanej sprawy zauważyć przyjdzie, że Burmistrz Namysłowa, będący organem wykonawczym Gminy Namysłów, nie był stroną lecz organem administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji.
W ocenie Sądu, podzielić należy ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Innymi słowy, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on uprawniony do reprezentowania interesu prawnego tej osoby prawnej. W tym sensie, włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie skutkuje znacznym ograniczeniem zakresu uprawnień procesowych jednostek samorządu terytorialnego jako osób prawnych. Oznacza tym samym, że bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej (dotyczącej osoby trzeciej), w której decyzję wydaje wójt tej gminy i nie przysługuje jej legitymacja procesowa do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego.
Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko prowadzące do uznania, że gmina może zajmować różną pozycję w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. W rezultacie skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (por. uchwała 5 sędziów NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001 r. nr 1, poz. 17; wyroki NSA: z 28 maja 2009 r., I OSK 782/08, LEX nr 590722; z 15 lutego 2006 r., I OSK 460/05; LEX nr 193976 i z 16 stycznia 2007 r., I OSK 389/06, LEX nr 290703 oraz postanowienia NSA: z 20 kwietnia 2012 r., II FSK 527/12, LEX nr 1137662; z 22 stycznia 2010 r., II OSK 157/09, LEX nr 600089; z 6 października 2009 r., I OSK 1357/09, LEX nr 573243; z 6 lutego 2009 r., I OSK 67/09, LEX nr 688594).
Zauważyć także trzeba, że zasadność takiej wykładni potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który orzekł, że w zakresie, w jakim przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów – jest zgodny z art. 165 Konstytucji RP (por. wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009 r. nr 9, poz. 139).
Z przedstawionych wyżej względów należy uznać, że ani Gmina Namysłów ani Burmistrz Namysłowa nie posiada legitymacji do kwestionowania postanowienia wydanego przez organ odwoławczy w sprawie administracyjnej, w której Burmistrz Namysłowa rozstrzygał jako organ pierwszej instancji, tj. do wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie wykonania zastępczego obowiązku usunięcia odpadów. Możliwe są wprawdzie wyjątki od tej reguły, ale mogą być one ustanowione jedynie w przepisach rangi ustawowej (art. 50 § 2 P.p.s.a.), a skoro organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w tym przepisie, to wniesiona skarga jest niedopuszczalna.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.
Orzeczenie zawarte w punkcie 2 postanowienia o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi oparto o przepis art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.
Zawarty w skardze wniosek o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kosztów postępowania nie może zostać uwzględniony, gdyż według art. 200 P.p.s.a. zwrot kosztów postępowania przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. Zwrot kosztów nie przysługuje natomiast w razie odrzucenia skargi.