Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 27 października 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej jako: Kolegium lub SKO), działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., utrzymało w mocy decyzję z 27 lipca 2020 r., nr [...], wydaną przez Burmistrza Praszki, orzekającą o uchyleniu decyzji własnej tego organu z 6 grudnia 2016 r. nr [...], przyznającej M. M. (dalej jako: strona, skarżąca lub wnioskodawczyni) prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko O. M. od 1 listopada do 31 grudnia 2016 r., od 1 kwietnia do 30 kwietnia 2017 r. oraz od 1 czerwca do 31 sierpnia 2017 r.
Argumentując rozstrzygnięcie SKO przybliżyło dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń wskazując prawne regulacje przedmiotu, w których ramach odnotowało, że organ pierwszej instancji decyzją z 6 grudnia 2016 r. nr [...], przyznał stronie zasiłek rodzinny na dziecko O. M. w wysokości 95,00 zł, na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. Kontynuując wskazało, że 16 lipca 2018 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Praszce wpłynęło pismo Wojewody Opolskiego z 12 lipca 2018 r. nr [...] informujące, że właściwa instytucja [...] zwróciła się z prośbą o informację dotyczącą uprawnień do świadczeń rodzinnych członków rodziny A. M. od 1 kwietnia 2017 r., co oznacza, że od tej daty ubiegał się on o przyznanie świadczeń rodzinnych w [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wojewoda Opolski w piśmie z 30 czerwca 2018 r. poinformował organ I instancji, że w sprawie dotyczącej przyznania stronie świadczeń rodzinnych mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresach: od 1 listopada 2016 r. do 31 grudnia 2016 r., od 1 kwietnia 2017 r. do 30 kwietnia 2017 r. oraz od 1 czerwca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r.
W konsekwencji poczynionych ustaleń faktycznych organ pierwszej instancji wszczął pismem z 13 lipca 2020 r. – z urzędu – postępowanie w sprawie uchylenia przytoczonej wyżej decyzji z 6 grudnia 2016 r., bowiem w odniesieniu do przyznanych stronie świadczeń mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczania społecznego w wyżej wymienionych okresach czasu, stosownie do art. 23a ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111), dalej jako "ustawa".
Następnie decyzją z 27 lipca 2020 r., działając na postawie art. 104, art. 107 k.p.a., art. 23a ust. 5 ustawy, organ I instancji uchylił decyzję własną z 6 grudnia 2016 r. przyznającą skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko O. M. od 1 listopada 2016 r. do 31 grudnia 2016 r., od 1 kwietnia 2017 r. do 1 kwietnia 2017 r. oraz od 1 czerwca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zacytował art. 23a ust. 5 ustawy, opisał stan faktyczny sprawy i wskazał, że w przedmiotowej sprawie będą mieć zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczeń, a skutkiem wydanego rozstrzygnięcia będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy za wyżej wymienione okresy przez Wojewodę Opolskiego.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W odwołaniu wskazała, że "wydana decyzja jest dla niej krzywdząca, a brak środków finansowych z tytułu świadczenia wychowawczego będzie miał negatywny wpływ na możliwości finansowania potrzeb dzieci". Jednocześnie poinformowała, że ośrodkiem życiowym jej i jej córki jest aktualne miejsce zamieszkania, podobnie jak w okresie objętym decyzją. Podkreśliła, że w sytuacji, gdy jeden z rodziców wykonuje działalność zawodową na terenie kraju objętego koordynacją zaś drugi rodzic jest aktywny zawodowo w Polsce, jak również w Polsce zamieszkują dzieci, na które wnioskowane świadczenia rodzinne, to Polska jest krajem pierwszeństwa do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych.
Kolegium nie podzieliło argumentów strony. Po zakończeniu postępowania odwoławczego przytoczoną na wstępie decyzją z 27 października 2020 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Uznało bowiem, że decyzja ta odpowiada prawu. Po wskazaniu podstawy materialnoprawnej mającej zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podkreśliło, że świadczeniami rodzinnymi, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, są: zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, a organem właściwym do realizowania zadań z zakresu świadczeń rodzinnych, stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy, jest Wojewoda. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że do zadań tych należy: pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej (art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy); wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego (art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy).
Następnie SKO zaznaczyło, że koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego pozwala na wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw, przede wszystkim w związku ze zmianami miejsca pobytu lub zamieszkania. Dotyczy zatem osób, które pracowały kolejno w kilku państwach i w tych państwach podlegają ubezpieczeniu. Dalej zacytowało art. 23a ust. 1, 2 i 5 ustawy wyjaśniając sposób rozpatrywania sprawy o przyznanie świadczenia rodzinnego, gdy osoba uprawniona do świadczeń lub członek rodziny przebywa poza granicami kraju. Kontynuując swój wywód SKO podkreśliło, że w analizowanym art. 23a ust. 5 ustawy ustawodawca określił sposób eliminacji kumulacji prawa do świadczeń rodzinnych poprzez uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych za okres, w którym członek rodziny osoby uprawnionej podlega ustawodawstwu państwa objętego przepisami o koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego.
Z brzmienia art. 23a ust. 5 ustawy wynika, że stanowi on samodzielną podstawę uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której osoba nabyła prawo do świadczenia rodzinnego, a czasową granicę, z jaką następuje uchylenie decyzji wyznaczył na dzień, od którego członek rodziny osoby uprawnionej podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W ocenie Kolegium wykładnia przepisu art. 23a ust. 5 ustawy prowadzi do wniosku, że organ wydający decyzję przyznającą świadczenie rodzinne jest uprawniony do tego aby ją uchylić, ale w przypadku uprzedniego ustalenia przez wojewodę, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zaznaczyło również, że przytoczona norma nakłada na organ uprawniony do uchylenia własnej decyzji obowiązek wyeliminowania jej z obrotu prawnego za okres, w którym osoba w zakresie świadczeń rodzinnych podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Podkreśliło przy tym, że wywiera ona daleko idące konsekwencje materialnoprawne.
W dalszych motywach Kolegium wyjaśniło pojęcie podlegania w zakresie świadczeń rodzinnych ustawodawstwu innego państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wskazując, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 15a ustawy, ilekroć jest w niej mowa przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, rozumieć trzeba przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72), dalej zwany "rozporządzeniem nr 883/2004" oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16.09.2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz.
UE L 284 z 30.10.2009, str. 1), dalej jako "rozporządzenie nr 987/2009". Następnie SKO wskazało, że "zawarte w powyższych aktach prawnych przepisy pozwalają na wyeliminowanie skutków jednoczesnego podlegania systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw, przede wszystkim w związku ze zmianami miejsca pracy lub zamieszkania. Przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego muszą zatem gwarantować osobom przemieszczającym się we Wspólnocie, osobom pozostającym na ich utrzymaniu oraz osobom pozostałym przy życiu po ich śmierci utrzymanie nabytych lub będących w trakcie nabywania praw i korzyści. Aby nie doszło do nieuzasadnionego łączenia świadczeń w przypadku zbiegu prawa do zasiłków rodzinnych w myśl ustawodawstwa właściwego państwa i w myśl ustawodawstwa państwa miejsca zamieszkania członków rodziny, rozporządzenia nr 883/2004 i nr 987/2009 zawierają normy kolizyjne pozwalające rozwiązać konflikt narodowych systemów zabezpieczenia społecznego (m.in zakaz kumulacji świadczeń w art. 10 rozporządzenia wykonawczego oraz odstępstwa od tej zasady wskazane w artykułach: 67 i art. 68 ust. i 2 rozporządzenia nr 883/2004, kwestie te poruszają także artykuły, 58 i 60 rozporządzenia wykonawczego)".
Kontynuując swój wywód Kolegium wyjaśniło również, że zakres przedmiotowy rozporządzenia nr 883/2004, stosownie do art. 3 ust. 1, obejmuje wszystkie ustawodawstwa odnoszące się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą m.in. świadczeń rodzinnych. Natomiast art. 1 lit. z) rozporządzenia nr 883/2004 przyjmuje, iż do celów tego rozporządzenia określenie "świadczenie rodzinne" oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku nr 1. W ocenie Kolegium zacytowane regulacje pozwalają na postawienie tezy, iż zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego uregulowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych są świadczeniami, które podlegają koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w trybie rozporządzenia nr 883/2004, ponieważ mieści się w kategorii świadczeń rodzinnych zdefiniowanych w art. 1 lit. z) rozporządzenia nr 883/2004.
Jednocześnie wskazało, że zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 osoby, do których stosuje się to rozporządzenie, podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Równocześnie stwierdziło, że "ustawodawstwo takie określane jest zgodnie z przepisami niniejszego tytułu: osoba wykonująca w państwie członkowskim pracę najemną lub pracę na własny rachunek podlega ustawodawstwu tego państwa członkowskiego (art. 11 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 883/2004). Z powyższych przepisów wynika, że tylko jedno ustawodawstwo może być właściwe, a ustala się je zgodnie z zasadą lex loci laboris – pracownik będzie podlegał ustawodawstwu państwa, w którym pracuje, nawet jeżeli zamieszkuje na terytorium innego państwa (por.: wyrok z dnia 17.01.2012 r. w sprawie C–347/10 A. Salemink)".
Podsumowując swój wywód Kolegium stwierdziło, że koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego pozwala na wyeliminowanie skutków podlegania rożnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw, przede wszystkim w związku ze zmianą pobytu lub zamieszkania. Koordynacja oparta jest na uprzednim stwierdzeniu odrębności i niemożliwej do usunięcia różnorodności krajowych systemów zabezpieczenia społecznego, które zazębiają się w stosunku do konkretnej osoby.
Przenosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy wskazało, że z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji decyzją z 6 grudnia 2016 r. przyznał stronie zasiłek rodzinny na dziecko O. M., na okres zasiłkowy 2016/2017, równocześnie zaznaczyło, że organ ten powziął informację, że ojciec dziecka A. M. w okresach: od 24 października 2016 r. do 2 grudnia 2016 r., od 8 marca 2017 r. do 28 kwietnia 2017 r., od 23 maja 2017 r. do 25 sierpnia 2017 r. i od 9 października 2017 r. do 1 grudnia 2017 r. pracował w [...]. Tym samym zdaniem Kolegium okoliczność aktywności zawodowej w [...] ojca dziecka, przesądza o tym, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z przemieszczaniem się osób w granicach Wspólnoty Europejskiej w związku z podjęciem przez członka rodziny aktywności zawodowej w innym kraju członkowskim. Konsekwencją tego jest, że w okresach od 1 listopada 2016 r. do 31 grudnia 2016 r., od 1 kwietnia 2017 r. do 30 kwietnia 2017 r. oraz od 1 czerwca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r., przedmiotowej sprawie, zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego obejmujące także dział świadczeń rodzinnych, w ramach Wspólnoty Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej.
W ocenie organu odwoławczego wyżej wymieniony stan faktyczny obligował organ pierwszej instancji do uchylenia, stosownie do art. 23a ust. 5 ustawy, decyzji własnej z 6 grudnia 2016 r. przyznającej stronie prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko O. M. od 1 listopada 2016 r. do 31 grudnia 2016 r., od 1 kwietnia 2017 r. do 30 kwietnia 2017 r. oraz od 1 czerwca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r.
Argumentując organ drugoinstancyjny zaznaczył także, że skutkiem wydanego w sprawie rozstrzygnięcia będzie ponowne rozstrzygniecie sprawy za podane okresy przez właściwy organ – Wojewodę Opolskiego, który jest organem właściwym do wydania decyzji określającej prawo strony do świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stosownie do art. 23a ust. 6 ustawy. Jednocześnie wyjaśnił, że wydanie decyzji uchylającej świadczenia rodzinne na podstawie art. 23a ust. 5 ustawy nie oznacza, iż strona nie ma uprawnień do świadczeń, a jedynie, że to wojewoda jest organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Wówczas "nastąpi (...) kolejny etap postępowania, kiedy będzie rozstrzygane, które państwo jest właściwe do wypłaty świadczeń rodzinnych".
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się wnioskodawczyni. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z 27 października 2020r, znak [...] uchylenie decyzji ją porzedzającej tj. Burmistrza Praszki z 27 lipca 2020 r. nr [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że "zapadłe rozstrzygnięcie opiera się na stwierdzeniu, że A. M. we wskazanych w decyzji okresach czasu przebywał na terytorium [...] stąd też już samo to powoduje, że zastosowanie w sprawie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego obejmujące także udział w świadczeniach rodzinnych". W jej ocenie pogląd ten jest przedwczesny. Skarżąca zgadza się, że "powołane przepisy o koordynacji mają na celu wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw. Kolizja taka może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy dochodzi do przyznania świadczeń w ramach różnych systemów zabezpieczenia społecznego. Obowiązek ustalenia, czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego obciążający wojewodę obejmuje zatem sprawdzenie, czy przebywający poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniony do pobierania świadczenia.
Do momentu powstania uprawnienia do świadczenia na terenie innego państwa członkowskiego zastosowanie ma bowiem wyłącznie ustawodawstwo polskie", przytaczając stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kontynuując swój wywód podkreśliła, że do oceny nie wystarczy samo stwierdzenie, że jeden małżonek pracuje za granicą, a "organy podeszły do sprawy nadmiernie schematycznie, nie uwzględniając w ogóle wskazanych w odwołaniu okoliczności, które potencjalnie mogą mieć kluczowe znaczenie". Skarżąca przypomniała, że Kolegium nie odniosło się do kwestii przebywania przez nią i córkę na terytorium Polski, gdzie znajduje się jej ośrodek życiowy a ze względu na pracę w gospodarstwie rolnym.
W jej ocenie pominięcie okoliczności istotnych, nie może być zaakceptowane, bowiem "zmienia całkowicie właściwą kolejność istotnych w sprawie ustaleń". Dalej skarżąca zacytowała treść art. 67 zd. 1 rozporządzenia nr 883/2004 i wskazała, że "skoro (...) zamieszkuje w Polsce wraz z dziećmi i w Polsce prowadzi pracę zarobkową na własny rachunek okoliczność ta winna podlegać analizie organu jako mająca zasadnicze znaczenie dla oceny sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiając szereg rozważań teoretycznych, powołując się na właściwe przepisy do tej kwestii w ogóle się nie odniosło".
Zdaniem strony ta okoliczność jest istotna dla sprawy, bowiem w orzecznictwie mocno akcentuje się obowiązek organów dokonywania pełnych, wnikliwych ustaleń w zakresie znamion pojęcia podleganie ustawodawstwu innego państwa, które decyduje o zastosowaniu przepisów o koordynacji. Zauważyła również, że samo ustalenie zastosowania w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie jest równoznaczne z tym, że osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie. W jej opinii zaniechanie powyższych czynności oznaczało z jednej strony naruszenie przepisów postępowania – zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organy nie ustaliły kluczowych w sprawie okoliczności rozstrzygających o tym. czy w ogóle w sprawie wystąpił zbieg prawa do świadczeń. Konsekwencją tego uchybienia było również wadliwe zastosowanie przepisów o koordynacji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Mocą § 2 art. 1 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04 wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).
Orzekanie – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.
W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.
Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.
Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia.
W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że świadczenia rodzinne przysługują osobom, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (art. 1 ust. 3 ustawy).
W myśl definicji zawartej w przepisie art. 3 pkt 15a omawianej ustawy, ilekroć jest w niej mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, rozumieć trzeba przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30 kwietnia 2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str.
72) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1). Jak wyjaśniło już w swoim rozstrzygnięciu Kolegium zawarte w powyższych aktach prawnych przepisy pozwalają na wyeliminowanie skutków jednoczesnego podlegania systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw, przede wszystkim w związku ze zmianami miejsca pracy lub zamieszkania. Przepisy te muszą gwarantować pracownikom przemieszczającym się we Wspólnocie, osobom pozostającym na ich utrzymaniu oraz osobom pozostałym przy życiu po ich śmierci utrzymanie nabytych lub będących w trakcie nabywania praw i korzyści. Celem ich jest również, aby nie doszło do nieuzasadnionego łączenia świadczeń w przypadku zbiegu prawa do zasiłków rodzinnych w myśl ustawodawstwa właściwego państwa i w myśl ustawodawstwa państwa miejsca zamieszkania członków rodziny. Powtórzyć należy za SKO, że rozporządzenia nr 883/2004 i nr 987/2009 zawierają normy kolizyjne pozwalające rozwiązać konflikt narodowych systemów zabezpieczenia społecznego (m.in zakaz kumulacji świadczeń w art. 10 rozporządzenia wykonawczego oraz odstępstwa od tej zasady wskazane w artykułach: 67 i art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 883/2004. Kwestie te poruszają także artykuły, 58 i 60 rozporządzenia wykonawczego).
W drugiej kolejności wskazania wymaga, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, stanowiły przepisy art. 23a ust. 2 i ust. 5 ustawy. Zgodnie z art. 23a ust. 2 tej ustawy, w przypadku przebywania członka rodziny poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Z kolei, w myśl art. 23a ust. 5 cytowanej ustawy, w przypadku gdy wojewoda ustali, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne, od dnia w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, mają zastosowanie.
Z powyższego wynika więc, że uzyskanie przez organ gminy informacji wojewody, że – według ustaleń tego organu – w stosunku do danej osoby mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, obliguje organ do uchylenia decyzji przyznającej świadczenia od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji.
Stwierdzić przy tym należy, że organ pomocy społecznej nie ma swobody działania w tym zakresie, w szczególności nie jest uprawniony do badania zasadności ustaleń wojewody ani rozważania, jakie mogą być potencjalne skutki uchylenia decyzji. Jest on zobligowany do zastosowania art. 23a ust. 5 ustawy nie dokonuje przy tym analizy przesłanek, w oparciu o które wojewoda stwierdził, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca wyraźnie wskazał, że to wojewoda (a nie jakikolwiek inny organ lub organy) samodzielnie ustala, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Prawidłowość tego ustalenia może być poddana ocenie dopiero na etapie kontrolowania wydanych przez wojewodę decyzji w sprawie przyznania albo zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Przy czym, uchylenie decyzji w trybie art. 23a ust. 5 ustawy, nie niesie jeszcze ze sobą skutku w postaci obowiązku zwrotu pobranych świadczeń lub odmowy ich przyznania, lecz przenosi kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie świadczeń rodzinnych na rzecz innego, umocowanego do tego prawnie organu – czyli do wojewody (podobnie: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 633/17, utrzymany wyrokiem NSA z dnia 18 maja 2018 r., syng. akt I OSK 2545/17, (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 633/17; wyrok WSA w Olsztynie z 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 522/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 982/19 CBOSA).
Zgodnie z art. 23a ust. 6 ustawy w przypadku, o którym mowa w ust. 5, wojewoda wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Oznacza to, że od dnia, w którym osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, właściwym organem do orzekania w sprawie świadczeń rodzinnych jest wojewoda. W konsekwencji powyższego, w szczególności art. 23 a ust. 5 ustawy, za niezasadny uznać należy zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Bezsporne są w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne ustalone przez Wojewodę Opolskiego tj. fakt aktywności zawodowej w [...] ojca O. M. – A. M. w okresach od 24 października 2016 r. do 2 grudnia 2016 r., od 8 marca 2017 r. do 28 kwietnia 2017 r., od 23 maja 2017 r. do 25 sierpnia 2017 r. i od 9 października 2017 r. do 1 grudnia 2017 r. Stosowanie zatem do postanowień art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009 w przypadku, gdy w danym miesiącu kalendarzowym zmienia się miejsce zastosowania ustawodawstwo lub kompetencja do przyznawania świadczeń rodzinnych między państwami członkowskim, bez względu na terminy płatności świadczeń rodzinnych przewidziane w ustawodawstwie tych państw członkowskich instytucja, która wypłaciła świadczenia rodzinne na podstawie ustawodawstwa, zgodnie z którym przyznano te świadczenia na początku tego miesiąca, wypłaca je do końca danego miesiąca.
Ustalenie powyższego, zgodnie z art. 23a ustawy, zobowiązywało organ pierwszoinstancyjny do uchylenia własnej decyzji mocą, której przyznał skarżącej zasiłek rodzinny. Nie oznacza to jednak, że M. M. pozbawiona zostanie ponownego rozpatrzenia sprawy w tym zakresie. Konsekwencją uchylenia pierwotnej decyzji w sprawie ustalenia prawa skarżącej do wymienionego świadczenia będzie przeprowadzenie nowego postępowania w tym zakresie przez Wojewodę Opolskiego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 858/19 i wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 552/17).
Sąd zwraca również uwagę, że stosownie do art. art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji powoduje nieważność rozstrzygnięcia niezależnie od wpływu na jego treść. Właściwość rzeczowa to upoważnienie bądź zobowiązanie określonego organu, wynikające z przepisów prawa, do załatwienia określonej kategorii spraw administracyjnych, co wynika z treści art. 20 k.p.a. Z tych względów organ administracji publicznej ma obowiązek zbadać dokładnie rodzaj sprawy w celu ustalenia własnej właściwości, ewentualnie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia sprawy.
W świetle przedstawionego powyżej wywodu za bezpodstawne zatem należy uznać zarzuty niewyjaśnienia podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności faktycznych, bowiem kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji z 27 lipca 2020 r. nie rozstrzygała o prawidłowości przyznania świadczenia mocą decyzji z 6 grudnia 2016 r. Organ ten był bowiem zobligowany do jej wydania, w trybie art. 23a ustawy, gdyż nie był właściwy do przyznania zasiłku rodzinnego, z powodu przytoczonych wyżej przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Mając zatem na uwadze treść obowiązujących, a przytoczonych powyżej, przepisów okoliczność podnoszona przez skarżącą, tj. przebywanie jej i dziecka na terenie Polski, na tym etapie postępowania pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Kwestia ta nie mogła bowiem być badana przez organ pierwszoinstancyjny ani drugoinstancyjny, a to z tego względu, że jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji – nastąpiła zmiana organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 23a ust. 6 ustawy – organem do rozstrzygania powyższych kwestii jest nim Wojewoda Opolski.
Odnosząc się do zarzutów skargi w kwestii naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia czynności mających na względzie wyjaśnienie okoliczności podnoszonych przez stronę, co w jej ocenie stanowi naruszenie przepisów postępowania tj. zasady prawdy obiektywnej, które mogło mieć istotnych wpływ na wynik sprawy, stwierdzić należy, że zarzuty te są niezasadne, bowiem jak wskazano powyżej właściwe postępowanie w tym zakresie przeprowadzone zostanie dopiero przez właściwy organ tj. Wojewodę Opolskiego. Należy bowiem podkreślić, że aby móc skutecznie podejmować działania w zakresie koordynacji, konieczne stało się wyznaczenie właściwych organów i instytucji każdego państwa członkowskiego, na których spoczywa obowiązek stosowania ustawodawstwa podlegającego koordynacji. Kwestia ta nie mogła być badana w toku postępowania przed I i II instancją, bowiem rozstrzygnięta może być dopiero w toku postępowania prowadzonego przez Wojewodę Opolskiego, stosownie do art. 23a ust. 6 ustawy.
Na zakończenie podkreślenia wymaga, czego nie dostrzega strona skarżąca, że zaskarżona decyzja jest aktem, który nie rozstrzyga merytorycznie i nie przesądza o pozbawieniu jej uprawnień przyznanych decyzją z 6 grudnia 2016 r. Rozstrzygnięcie to jest swego rodzaju aktem porządkującym stan faktyczny i prawny, powodującym przekazanie sprawy do rozpoznania organowi właściwemu, z uwagi na mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
W wyniku dokonanej kontroli, Sąd doszedł zatem do wniosku, że w zaistniałym stanie faktycznym nie nastąpiło naruszenie powołanych w skardze przepisów prawa, a zatem wszystkie podniesione w niej zarzuty, okazały się niezasadne. Sąd zaś nie dostrzegł innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Podkreślić trzeba także, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez ten organ materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla stron postępowania. Zasada ta nie zwalnia strony postępowania administracyjnego z obowiązku przedstawienia takich dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. W niniejszej sprawie strona skarżąca, negując twierdzenia organów, dowodów takich nie przedstawiła.
Zdaniem Sądu przed wydaniem rozstrzygnięcia organy wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowały prawidłowe normy prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia, przy czym swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić trzeba, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza także nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez ten organ materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla stron postępowania. Zasada ta, jak wskazano także powyżej, nie zwalnia strony postępowania administracyjnego z obowiązku przedstawienia takich dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. Natomiast sama argumentacja negująca niewadliwe ustalenia organów nie jest wystarczająca dla podważenia tych ustaleń wynikających ze zgromadzonych dowodów.
W ocenie Sądu postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było – wbrew zarzutom skargi – prawidłowo, z poszanowaniem reguł procesowych, a organ dostatecznie wyjaśnił i wykazał w uzasadnieniu co przesądziło o rozstrzygnięciu. Sąd nie znalazł zatem podstaw do kwestionowania prawidłowości przeprowadzonego przez organy postępowania i trafności jego oceny. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób budzący zaufanie do tych organów. Organ wyjaśnił też stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się w toku postępowania. Przeprowadzone postępowanie i podjęte rozstrzygnięcie w pełni odpowiadają przepisom postępowania oraz przepisom prawa materialnego, o czym szerzej powyżej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.