Uzasadnienie
Rada Miejska w Strzelcach Opolskich podjęła w dniu 28 stycznia 2015 r., uchwałę Nr V/22/2015 w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Jako podstawę prawną powołała przepisy art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz. U. z 2012 r., poz. 299), zwanego także rozporządzeniem. W § 3 pkt 1-6 uchwały Rady wymieniła wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, w tym ustaliła, że jest on zobowiązany do zapewnienia właściwych warunków porządkowo-sanitarnych, w szczególności:
- - w pkt 3 - do uporządkowania i dezynfekcji miejsc zanieczyszczonych nieczystościami ciekłymi podczas opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych,
- - w pkt 5 - do opróżniania na koniec każdego dnia roboczego zbiornika pojazdu asenizacyjnego z nieczystości ciekłych,
- - w pkt 6 - do parkowania pojazdu asenizacyjnego, po zakończeniu pracy, na terenie bazy transportowej.
Z kolei, w § 4 ustalono wymóg, aby odebrane nieczystości ciekłe przedsiębiorca przekazywał wyłącznie do stacji zlewnej, spełniającej wymagania przewidziane odrębnymi przepisami, wskazanej w wydanym zezwoleniu.
Na powyższą uchwałę Wojewoda Opolski wniósł skargę w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w której domagał się stwierdzenia nieważności § 3 pkt 3, pkt 5 i pkt 6 oraz § 4 uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego stosownie do obowiązujących przepisów.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru, którym jest Wojewoda Opolski, w dniu 5 lutego 2015 r. Skarżący organ przytoczył treść art. 7 ust. 3a ustawy oraz § 1 rozporządzenia, wskazując, że Rada przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego. Dowodził, że rada gminy została umocowana do określenia wymagań, jakie ma spełnić przedsiębiorca na etapie ubiegania się o zezwolenie na prowadzenie planowanej działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, a wymagania te powinny dotyczyć kwestii wskazanych w rozporządzeniu, tj. opisu wyposażenia technicznego, zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami oraz miejsc przechowywania nieczystości ciekłych. Najistotniejszym jest, w przekonaniu skarżącego, aby wymagania te były weryfikowalne na etapie ubiegania się o zezwolenie. Oznacza to, że w uchwale podjętej na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy nie można zawrzeć wymagań dotyczących wykonywania tej działalności już po uzyskaniu zezwolenia.
W ocenie skarżącego organu, tego rodzaju postanowienia uchwały powinny zostać uznane za wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego. Skarżący zaakcentował, iż podjęta uchwała należy do aktów prawa miejscowego, co pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Dodał, że akty prawa miejscowego mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie. Natomiast przekroczenie granic upoważnienia ustawowego, określonego w ustawie powoduje, że zapisy uchwały wydane poza zakresem delegacji muszą zostać uznane za rażąco naruszające prawo. Wojewoda stwierdził, że zawarte w uchwale w § 3 pkt 3, pkt 5 i pkt 6 oraz w § 4 wymagania nakładane na przedsiębiorców w żaden sposób nie mogą się odnosić do sytuacji przedsiębiorcy w chwili ubiegania się o zezwolenie.
Nie są weryfikowalne na etapie kontroli wniosku o jego wydanie, gdyż dotyczą już wykonywanej działalności, a tę można rozpocząć dopiero po uzyskaniu zezwolenia. Zwłaszcza wymóg zawarty w § 4 uchwały nie może stanowić o możliwości uzyskania zezwolenia, skoro sam odnosi się do dokumentu, który będzie dopiero wydany.
W odpowiedzi na skargę Gmina Strzelce Opolskie wniosła o oddalenie skargi. W motywach uzasadnienia wywodziła, że wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, zostały opisane w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencyjności oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących takie usługi, a co za tym idzie - skutecznie zrealizowano normy zawarte w rozporządzeniu. Gmina stwierdziła również, nawiązując do treści art. 7 ust. 3a ustawy, że dookreśliła w uchwale wszelkie kwestie objęte tym przepisem, które gwarantują świadczenie usług na odpowiednim poziomie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a.") w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z póżn. zm.), zwanej dalej u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.
Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny, 2001, z.1-2, str. 101-102).
Zatem przyjąć należy, iż stwierdzenie nieważności uchwały, jako sprzecznej z prawem - o czym stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g. - może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. W takim bowiem przypadku nie jest konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 lutego 2009 r., II SA/Ol 18/09, LEX nr 509633; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 października 2010 r., III SA/Gl 2083/10, LEX nr 756684; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r., II SA/Wr 245/11, LEX nr 821568).
Dodać jeszcze należy, iż o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Natomiast organem nadzoru jest wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do art. 93 u.s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, po upływie ustawowego terminu 30 dni nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, nie będąc związanym jakimkolwiek terminem. Sąd natomiast dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem.
W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez Wojewodę Opolskiego w trybie art. 93 ust.1 u.s.g., z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną.
Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Nr V/22/2015 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 28 stycznia 2015 r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, podjęta na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, z późn. zm.), zwanej w dalszym ciągu ustawą. Przepis ten przewiduje, że rada gminy określa w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Norma kompetencyjna zawarta w przytoczonym przepisie przesądza o charakterze zaskarżonej uchwały, która należy do aktów prawa miejscowego, zaliczanych z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji RP do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Gminie bowiem przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. W myśl wskazanego przepisu prawo to nie ma jednak charakteru samoistnego, gdyż gmina może stanowić akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Kompetencji rady gminy do stanowienia prawa miejscowego nigdy nie można domniemywać, a zatem konieczna jest każdorazowo wyraźna podstawa prawna. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.
Jednocześnie dostrzec należy, iż omawiany przepis art. 7 ust. 3a ustawy wskazuje również szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Zakres tej kompetencji rady gminy sprowadza się do określenia wymagań stawianych przedsiębiorcy ubiegającemu się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie precyzyjnie określonego rodzaju działalności, tj. w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań.
Powyższa norma kompetencyjna - upoważnienie - nie daje radzie gminy prawa do regulowania w uchwale, będącej aktem prawa miejscowego, zagadnień innych niż wskazane w art. 7 ust. 3a ustawy, w tym również określania takich wymagań, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania działalności, czyli po uzyskaniu zezwolenia, gdyż oznaczałoby to wyjście poza zakres delegacji ustawowej, kwalifikujące się do kategorii istotnych naruszeń prawa i uzasadniające wyeliminowanie uchwały w tej części z porządku prawnego.
W ocenie Sądu, do tego rodzaju naruszenia doszło na skutek zamieszczenia w zaskarżonej uchwale zapisów ujętych w § 3 pkt 3, pkt 5 i pkt 6 oraz w § 4, określających czynności wykonywane przez przedsiębiorcę ubiegającego się o przedmiotowe zezwolenie, już po uzyskaniu zezwolenia. Normy zawarte w przywołanych przepisach ocenianej uchwały ("porządkowanie i dezynfekcja miejsc zanieczyszczonych nieczystościami ciekłymi podczas opróżniania pojemników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych; opróżnianie na koniec każdego dnia roboczego zbiornika pojazdu asenizacyjnego z nieczystości ciekłych; parkowanie pojazdu asenizacyjnego po zakończeniu pracy na terenie bazy transportowej; nakaz przekazywania odebranych nieczystości wyłącznie do stacji zlewnej spełniającej wymagania przewidziane odrębnymi przepisami, wskazanej w wydanym zezwoleniu") określają obowiązki, które dotyczą już wykonywania działalności, czyli odnoszą się do przedsiębiorcy prowadzącego działalność w przedmiotowym zakresie, co jest możliwe dopiero po uzyskaniu zezwolenia.
Raz jeszcze podkreślić należy, że przepis art. 7 ust. 3a ustawy ogranicza kompetencje stanowiące organu gminy wyłącznie do ustalenia wymagań w stosunku do przedsiębiorców ubiegających się dopiero o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności. Tym samym uchwała podjęta w trybie art. 7 ust. 3a ustawy nie może dotyczyć kwestii związanych z obowiązkami tych podmiotów, powstającymi w trakcie realizacji wymienionych zadań (§ 3 pkt 3, 5 i 6 oraz § 4), a już ujętych w kwestionowanej uchwale. Określenie przez radę gminy sposobu wykonywania tychże obowiązków w uchwale, o której mowa w art. 7 ust. 3a ustawy, stanowi zatem przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyni kontrolowaną uchwałę w zaskarżonej części sprzeczną z prawem.
W tym przedmiocie zwrócić należy też uwagę, iż wskazówką dla rady gminy w kwestii kompetencji pozostających w jej gestii - na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy - może być zakres uregulowania art. 9d ust. 1 ustawy. W przepisie tym ustawodawca określił samodzielnie warunki, jakie powinien spełnić podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, gdyż jednocześnie w art. 9b ust. 1 ustawy zakwalifikował tego rodzaju działalność do kategorii działalności regulowanej w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672). W związku z czym, w świetle art. 5 pkt 5 i art. 65 ust. 1 tej ustawy, wykonywanie jej wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa i podlega wpisowi do rejestru działalności regulowanej po złożeniu oświadczenia o spełnieniu warunków wymaganych do wykonywania tej działalności. Wymagania, jakie zostały określone przez ustawodawcę w art. 9d ust. 1 ustawy, które musi spełniać podmiot ubiegający się o wpisanie do rejestru, dotyczą: posiadania wyposażenia umożliwiającego odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz zapewnienia jego odpowiedniego stanu technicznego (pkt 1), utrzymania odpowiedniego stanu sanitarnego pojazdów i urządzeń do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (pkt 2), spełnienia wymagań technicznych dotyczących wyposażenia pojazdów do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (pkt 3) oraz zapewnienia odpowiedniego usytuowania i wyposażenia bazy magazynowo-transportowej (pkt 4). Wymagania te ograniczają się wyłącznie do kwestii technicznych związanych bezpośrednio z realizacją odbierania odpadów.
Natomiast, w odniesieniu do przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, ustawodawca zrezygnował z samodzielnego określenia stawianych im wymagań, pozostawiając te kwestie nadal w kompetencji rady gminy, a nadto w art. 7 ust. 7 ustawy pozostawił delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw środowiska do szczegółowego sposobu określania wymagań, o których mowa w ust. 3a. Zakres wymagań określony w akcie wykonawczym, wydanym na podstawie tej delegacji, odpowiada w istocie zakresowi przywołanego art. 9d ust. 1 ustawy.
Zgodnie z § 1 przywołanego wcześniej rozporządzenia z dnia 14 marca 2012 r. wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych dotyczące: opisu wyposażenia technicznego zawierającego wymagania odnośnie do: a) pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług, b) bazy transportowej (pkt 1), zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami (pkt 2), miejsc przekazywania nieczystości ciekłych (pkt 3) - określa się w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska.
Stąd, zakwestionowane w skardze zapisy uchwały nie stanowią warunków dopuszczalności prowadzenia przedmiotowej działalności, do których określania Rada Miejska w Strzelcach Opolskich została upoważniona.
Określenie innych wymagań, a w szczególności tych, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania działalności już po uzyskaniu zezwolenia, wykracza poza delegację ustawową, zawartą w art. 7 ust. 3a ustawy i świadczy o wadliwości wydanej uchwały, uzasadniającej wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych przepisów uchwały, tj. nakładających na przedsiębiorców obowiązki, jakie należy spełnić przy realizacji zadań, wynikających z udzielonego zezwolenia. Na mocy art. 7 ust. 3a ustawy rada gminy posiada ustawowe upoważnienia, ale wyłącznie do ustalenia wymagań w stosunku do przedsiębiorców ubiegających się dopiero o uzyskanie zezwolenia.
Tym samym nie obejmuje kwestii związanych z obowiązkami tych podmiotów powstającymi w trakcie realizacji zadań, czyli w wyniku uzyskanego zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 251/12, LEX nr 1219110; wyroki WSA w Opolu z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 298/13 i z dnia 17 sierpnia 2015, sygn. akt II SA/Op 311/15 - dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, w świetle przedstawionych rozważań prawnych, Sąd stwierdził, że zakwestionowane w skardze zapisy uchwały nie stanowią warunków dopuszczalności prowadzenia przedmiotowej działalności, do których określenia Rada Miejska w Strzelach Opolskich została upoważniona, stąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego, po myśli art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a.