Uzasadnienie
Przedmiotem skargi, wniesionej przez L. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 czerwca 2017 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego na postanowienie Kierownika Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w Kędzierzynie-Koźlu, działającego z upoważnienia Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego, z dnia 19 maja 2016 r., nr [...], o nałożeniu na L. M. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 1.000 zł.
Zaskarżone postanowienie podjęte zostało w następującym stanie faktycznym sprawy:
Decyzją z dnia 19 sierpnia 2015 r. Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski orzekł o zatrzymaniu L. M. prawa jazdy kategorii A i B. Decyzja ta, w wyniku odwołania L. M., została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 29 lutego 2016 r.
Następnie Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski upomnieniem z dnia 11 kwietnia 2016 r., na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619), wezwał L. M. do dobrowolnego zwrócenia prawa jazdy w terminie siedmiu dni, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu przymusowego wykonania nałożonego obowiązku, po czym postanowieniem z dnia 19 maja 2016 r., nr [...], na podstawie art. 119, art. 121 i art. 122 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na L. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1.000 zł. Postanowienie to, zawierające pouczenie o terminie i trybie wniesienia zażalenia, zostało wraz z tytułem wykonawczym przesłane na adres strony i po dwukrotnym awizowaniu przez pocztę zwrócono je do organu.
W piśmie z dnia 7 października 2016 r. L. M. zakwestionował zajęcie jego emerytury w kwocie 1.000 zł, zarzucając, że nie otrzymał tytułu wykonawczego. Pismo to zostało potraktowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu jako skarga na czynności egzekucyjne i przekazane Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w [...], który postanowieniem z dnia 18 stycznia 2017 r. umorzył postępowanie.
Kolejne pismo, opatrzone datą 16 stycznia 2017 r. i zatytułowane "Zażalenie na postanowienie Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 19 maja 2016 r., nr [...] w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia", L. M. przesłał w dniu 16 stycznia 2017 r. do Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego, wskazując że kwota grzywny jest zbyt wysoka dla emeryta, a ustawa przewiduje obowiązek zwrotu grzywny w razie wykonania obowiązku.
Powyższe zażalenie Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski przekazał organowi odwoławczemu - Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu za pismem z dnia 25 stycznia 2017 r., przesłanym do wiadomości strony.
L. M. wniósł następne pismo, opatrzone datą 20 lutego 2017 r., ponownie zatytułowane "Zażalenie na postanowienie Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dn. 19 maja 2016 r. nr [...] w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia", w którym stwierdził, że z pisma Starosty z dnia 25 stycznia 2017 r. wnioskuje, iż nałożona w 2016 r. grzywna dotyczyła wymuszenia zatrzymania prawa jazdy. Podniósł, że warunkiem koniecznym do wydania takiej decyzji jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 prawa o ruchu drogowym, w związku z czym Starosta nie miał prawa wysyłać żądania o zwrot dokumentu i w tym zakresie przekroczył obowiązujące prawo.
Wobec powyższego L. M. domagał się zwrotu bezprawnie nałożonej grzywny. W kolejnym piśmie, z dnia 26 maja 2017 r., kierowanym do organu odwoławczego, L. M. stwierdził, że nie otrzymał odpowiedzi na pismo z dnia 20 lutego 2017 r., w którym domaga się zwrotu bezprawnie nałożonej grzywny.
Na skutek rozpatrzenia zażalenia z dnia 16 stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w postanowieniu z dnia 7 marca 2017 r., nr [...], stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia.
Natomiast na skutek rozpatrzenia zażalenia z dnia 20 lutego 2017 r., opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 8 czerwca 2017 r., nr [...], stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu Kolegium zrelacjonowało przebieg postępowania i podało, że od postanowienia z dnia 7 marca 2017 r. L. M. nie wniósł skargi. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium powołało art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., i wyjaśniło, że z mocy art. 144 K.p.a. przepis ten ma zastosowanie do zażaleń. Kolegium wskazało ponadto, że postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie dwuinstancyjności, której treścią jest dopuszczalność dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Wyczerpanie tej możliwości powoduje niedopuszczalność odwołania (zażalenia). Na tej podstawie organ odwoławczy wywiódł, że strona wykorzystała przysługujące jej prawo do wniesienia środka zaskarżenia oraz wyczerpała tok instancji administracyjnych.
Zdaniem Kolegium, wniesiony środek zaskarżenia w postaci zażalenia z dnia 20 lutego 2017 r. jest niedopuszczalny, gdyż postępowanie zażaleniowe zostało już zakończone poprzez wydanie ostatecznego postanowienia Kolegium z dnia 7 marca 2017 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu.
We wniesionej skardze L. M. wyjaśnił, że jego pismo z dnia 20 lutego 2017 r. dotyczyło bezprawnego postępowania Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego (art. 227 K.p.a.) i powinno być rozpatrzone bez zbędnej zwłoki, a odpowiedź w tej sprawie otrzymał po ponownym swym piśmie z dnia 26 maja 2017 r. Poza tym skarżący powtórzył zarzuty podniesione już wcześniej w piśmie z dnia 20 lutego 2017 r., wskazując, że decyzja o nałożeniu grzywny powinna zawierać tytuł wykonawczy i że warunkiem koniecznym do jej wydania jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ustawy Prawo o ruchu drogowym, natomiast Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski nałożył grzywnę w celu wymuszenia zatrzymania prawa jazdy i w tym zakresie przekroczył obowiązujące prawo, a wobec tego nie mógł żądać od skarżącego prawa jazdy. Poza tym skarżący stwierdził, że w zaskarżonym postanowieniu Kolegium nie podało, z jakiego tytułu grzywna w celu przymuszenia została nałożona. Skarżący wskazał, że domaga się zwrotu grzywny nałożonej na niego bezprawnie przez Starostę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skargę należało oddalić.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice sprawy w rozumieniu powyższego przepisu wyznacza natomiast przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonym ostatecznym rozstrzygnięciu organu odwoławczego. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Natomiast w przypadku braku wskazanych uchybień, jak również przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 19 lutego 2016 r.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 czerwca 2017 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego na postanowienie Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 19 maja 2016 r., nr [...], o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w wysokości 1.000 zł.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że wydając postanowienie z dnia 19 maja 2016 r. i nakładając grzywnę w celu przymuszenia Starosta działał jako organ egzekucyjny, w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599), stosując środek egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym, przewidziany w art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwsze tej ustawy. Jako podstawa prawna postanowienia z dnia 19 maja 2016 r. wskazany został przepis art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku, określa art. 121 ww. ustawy. Na zasadzie art. 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Powołany przepis określa jednoznacznie, że zobowiązanemu - poza prawem wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny - przysługuje prawo równoległego zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie natomiast z art. 18 omawianej ustawy, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu stanowi przepis art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tego typu postanowienie kończące postępowanie w sprawie administracyjnej, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). Na zasadzie art. 144 K.p.a., przepisy dotyczące odwołań mają odpowiednie zastosowanie do zażaleń.
Na gruncie komentowanego przepisu art. 134 K.p.a. podkreślenia wymaga, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania lub zażalenia wydawane jest w postępowaniu wstępnym, na którym to etapie organ odwoławczy podejmuje czynności zmierzające do ustalenia czy środek odwoławczy jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie ma charakteru merytorycznej oceny sprawy, a jest jedynie rozstrzygnięciem proceduralnym, czyli formalnym stwierdzeniem, że odwołanie lub zażalenie nie może zostać rozpoznane. Okoliczność ta implikuje również zakres oceny dokonywanej przez Sąd, który z uwagi na wskazaną istotę i charakter zaskarżonego postanowienia nie może dokonywać oceny zasadności merytorycznych zarzutów skargi, dotyczących przyczyn wszczętej egzekucji oraz prawidłowości nałożenia przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.
Zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza, że skarżący już wcześniej, bo w piśmie z dnia 16 stycznia 2017 r., wniósł zażalenie na postanowienie Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 19 maja 2016 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 1.000 zł. W wyniku tego sprawa została rozpatrzona przez Kolegium, które postanowieniem z dnia 7 marca 2017 r. stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia.
Zgodnie z pouczeniem, od tego ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżącemu przysługiwała, w terminie 30 dni od jego otrzymania, skarga do sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem. Nie wynika z akt sprawy, ani rejestrów sądowych, aby L. M. zaskarżył powyższe postanowienie do tut. Sądu.
W okolicznościach niniejszej sprawy postanowienie Kolegium z dnia 7 marca 2017 r., wydane na skutek zażalenia z dnia 16 stycznia 2017 r., wniesionego przez skarżącego na postanowienie Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 19 maja 2016 r., jest zatem postanowieniem ostatecznym w tej sprawie administracyjnej. Wobec powyższego bezsprzecznie należy stwierdzić, iż skarżący wyczerpał drogę przysługujących mu środków odwoławczych w stosunku do postanowienia Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 1.000 zł. Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, iż w takiej sytuacji faktycznej i prawnej nie przysługiwało już skarżącemu ponowne zażalenie na postanowienie Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 19 maja 2016 r.
Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 czerwca 2017 r. należy rozważyć prawidłowość zakwalifikowania przez organ odwoławczy pisma skarżącego z dnia 20 lutego 2017 r. W tej kwestii nie można pominąć faktu, że pismo z dnia 20 lutego 2017 r. zostało przez skarżącego zatytułowane precyzyjnie, w sposób tożsamy jak pismo z dnia 16 stycznia 2017 r. - jako "Zażalenie na postanowienie Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 19 maja 2016 r., nr [...] w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia". Zdaniem Sądu, takie jednoznaczne określenie tytułu pisma, wskazującego jednoznacznie datę i numer kwestionowanego aktu, jak i rodzaj przysługującego środka odwoławczego, w zestawieniu z treścią zawartą w petitum pisma, wyrażało w sposób dostateczny wolę strony i pozwalało przyjąć, jak to uczynił organ odwoławczy, że strona wybrała środek zaskarżenia wskazany w pouczeniu zamieszczonym w postanowieniu o nałożeniu grzywny z dnia 19 maja 2017 r., w postaci zażalenia na to postanowienie, czyli środek odwoławczy przewidziany w art. 122 § 3 in fine ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Zarówno w piśmie z dnia 16 stycznia 2017 r., jak i w piśmie z dnia 20 lutego 2017 r., skarżący zawarł równie jednoznaczne i stanowcze żądanie zwrotu wyegzekwowanej kwoty grzywny, a co więcej - w piśmie z dnia 20 lutego 2017 r. nawiązał wyraźnie do treści pisma przewodniego Starosty z dnia 25 stycznia 2017 r., przedstawiającego stanowisko tego organu w związku z zażaleniem wniesionym w dniu 16 stycznia 2017 r. Z tych względów organ odwoławczy zasadnie przyjął, że pismo z dnia 20 lutego 2017 r. stanowi kolejne zażalenie na postanowienie Starosty z dnia 19 maja 2016 r. i w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego prawidłowo uznał, że zaistniały podstawy do zastosowania 134 K.p.a. i stwierdzenia niedopuszczalności tego zażalenia.
Mając na uwadze argumenty i żądania zawarte w skardze należy ponownie zaakcentować, że przedmiot oceny Sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi jedynie zgodność z prawem postanowienia o charakterze ściśle procesowym. Z uwagi na wskazaną istotę i charakter zaskarżonego postanowienia Sąd badając jego legalność nie może dokonywać oceny zasadności merytorycznych zarzutów skargi, dotyczących przyczyn wszczętej egzekucji oraz prawidłowości nałożenia przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.
Z przedstawionych przyczyn należało uznać, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a, orzeczono jak w sentencji.