Uzasadnienie
B. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 maja 2017 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Głównego Specjalisty ds Koordynacji Zabezpieczenia Społecznego w Opolu, działającego z upoważnienia Marszałka Województwa Opolskiego, z dnia 27 stycznia 2017 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego w wysokości dodatku dyferencyjnego na dziecko – Z. S. Zaskarżoną decyzję poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.
Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2016 r., złożonym w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...], B. S. ubiegała się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze i jedyne dziecko Z. S. W treści formularza wniosku strona podała, że jest osobą rozwiedzioną, a w skład jej rodziny wchodzi ona i córka Z. S. Natomiast w części I w pkt 7.3 wniosku podała, że w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na który jest ustalane prawo do świadczenia wychowawczego lub po tym roku, nie nastąpiła utrata przez członka rodziny dochodu i nie nastąpiło uzyskanie przez członka rodziny dochodu. Strona oświadczyła w części II wniosku, że członek jej rodziny, w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Do wniosku strona dołączyła m.in.: oświadczenie własne z 16 czerwca 2016 r., że obecnie jest osobą bezrobotną zarejestrowaną dnia 15 grudnia 2014 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...]; wyrok Sądu Okręgowego w [...][...] Wydział Cywilny, sygn. akt [...], (wyrok uprawomocnił się dnia 6 stycznia 2015 r.) rozwiązujący przez rozwód związek małżeński B. S. i A. S., powierzający wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim dzieckiem stron Z. S. matce dziecka B. S., zastrzegając dla ojca dziecka prawo do osobistych kontaktów z dzieckiem i współdecydowania o istotnych sprawach dotyczących dziecka, oraz zasądzający od A. S. na rzecz małoletniej Z. S. alimenty w kwocie po 1.000 zł miesięcznie oraz na rzecz B. S. alimenty w kwocie 800 zł miesięcznie; oświadczenie własne z 16 czerwca 2016 r., że ojciec dziecka A. S. w 2014 roku pracował za granicą ([...]) i nie są jej znane dane dotyczące pracodawcy, ubezpieczenia za granicą oraz ubiegania się o świadczenia rodzinne na dziecko.
Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], pismem z dnia 29 czerwca 2016 r., przekazał wniosek B. S. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko Z. S. do Marszałka Województwa Opolskiego (Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu), który pełni funkcję instytucji właściwej, w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego.
Decyzją z dnia 27 stycznia 2017 r., nr [...], Główny Specjalista ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu, działając z upoważnienia Marszałka Województwa Opolskiego, na podstawie art. 11 ust. 2, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 68 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, odmówił przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego w wysokości dodatku dyferencyjnego na dziecko Z. S., urodzoną [...] 2001 r., od dnia 1 kwietnia 2016 r.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że ojciec dziecka – A. S. jest aktywny zawodowo w [...] od dnia 8 marca 2016 r. (tak: w zaświadczeniu z 20 września 2016 r. i z 21 lipca 2016 r., dokument potwierdzający rozliczenie dochodu za sierpień 2016 r.) i tym samym - stosownie do art. 67, w zw. z art. 11 ust. 3a rozporządzenia nr 883/2004 - ma prawo do świadczeń rodzinnych w tym państwie na dziecko mieszkające w Polsce. Natomiast matka dziecka – B. S., w miejscu zamieszkania dziecka w Polsce jest nieaktywna zawodowo w myśl decyzji nr FI, dotyczącej wykładni art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004, odnoszącego się do zasad pierwszeństwa w przypadku zbiegu praw do świadczeń, od dnia 23 grudnia 2013 r. do chwili obecnej (tak: w zaświadczeniu z 27 czerwca 2016 r.). Organ stwierdził, że dla określenia ustawodawstwa, na podstawie którego ma być udzielone prawo do świadczeń w pierwszej kolejności należy zastosować przepis art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 883/2004.
Zaznaczając, że zgodnie z tym przepisem w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno państwo członkowskie z różnych tytułów, kolejność pierwszeństwa jest następująca: w pierwszej kolejności prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania. Organ podał, że zgodnie z zasadami pierwszeństwa wyrażonymi w art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 883/2004, Marszałek Województwa jest organem właściwym, zobowiązanym w drugiej kolejności do udzielenia świadczeń. W tej sytuacji zastosowanie ma przepis art. 68 ust. 3 lit. a ww. rozporządzenia nr 883/2004, zgodnie z którym organ rozpoznający sprawę w Polsce zapewnia dodatek dyferencyjny. Stosownie bowiem do art. 68 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 dodatek dyferencyjny określany jest dla sumy, która przekracza kwotę świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo wyznaczone jako mające pierwszeństwo.
Dalej organ wywodził, iż zasady ustalania i przyznawania świadczenia wychowawczego w Polsce określa ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która w art. 5 ust. 3 stanowi, że świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Organ stwierdził, że B. S. w 2014 roku nie uzyskała dochodów, co oznacza, iż spełnia ona kryterium dochodowe uprawniające ją do otrzymania świadczenia wychowawczego. Jednakże podniósł, że w sprawie zastosowanie ma art. 68 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 883/2004, zgodnie z którym organ rozpoznający sprawę w Polsce zapewnia dodatek dyferencyjny.
Wobec powyższego, przy ustalaniu prawa do dodatku dyferencyjnego w okresie od 1 kwietnia 2016 r. na dziecko Z. S. organ przeliczył wysokość przysługującego [...] świadczenia na podstawie przelicznika walut Europejskiego Banku Centralnego na dzień 1 marca 2016 r., stosownie do art. 90 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009, w zw. z pkt. 3 lit. b decyzji nr H3 z dnia 15 października 2009 r. Organ zaznaczył, że zgodnie z informacją udzieloną przez [...] instytucję łącznikową [...], zawartą w piśmie z dnia 24 lipca 2015 r., nr [...], kwota zasiłku rodzinnego przysługującego w [...] wynosi od dnia 1 stycznia 2016 r. na pierwsze dziecko 190 euro miesięcznie, co stanowi równowartość 825,89 zł (190 euro x 4,3468 zł; kurs euro według EBC z dnia 1 marca 2016r.).
W związku z tym uznał, że stronie nie przysługuje świadczenie wychowawcze w wysokości dodatku dyferencyjnego, gdyż z porównania kwoty świadczenia rodzinnego przewidzianego w [...] z kwotą świadczenia wychowawczego przewidzianą w ustawodawstwie polskim wynika, że świadczenie na pierwsze dziecko w [...] wynosi 825,89 zł i jest wyższe od kwoty świadczenia wychowawczego, wynoszącej 500 zł.
W odwołaniu od ww. decyzji organu pierwszej instancji z dnia 27 stycznia 2017 r. B. S. zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych i prawnych, poprzez błędne zastosowanie przepisów rozporządzenia unijnego nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. Organ przyjął bowiem, że jej byty mąż A. S. pobiera zasiłek wychowawczy, pracując zawodowo na terenie [...], gdy w rzeczywistości takiego zasiłku nie pobiera, a traktowany jest przez ustawodawstwo [...] jako "rozwodnik nieposiadający dziecka", bowiem tak wynika z dokumentów przedłożonych przez niego. Zdaniem odwołującej, decyzja w sprawie świadczenia wychowawczego powinna być wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i to Urząd Gminy w [...] powinien wydać decyzję, ponieważ ojciec małoletniej Z. S., w świetle zapisów tej ustawy nie jest członkiem jej rodziny. Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpoznanie sprawy w oparciu o przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ewentualnie, w przypadku utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy, o zobowiązanie Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu do skierowania do instytucji [...] wszystkich dokumentów niezbędnych do wyegzekwowania pobranych przez A. S. świadczeń i przekazania ich na jej rzecz.
Zauważyła, że z oświadczenia A. S. i dokumentów przez niego przekazanych wynika, że nie jest on wprawdzie zatrudniony, ale od stycznia 2016 r. do nadal nie pobiera żadnych świadczeń wychowawczych na rzecz córki Z. W jej przekonaniu, były mąż nie jest członkiem jej rodziny i nie może pobierać zasiłku wychowawczego w [...] na rzecz dziecka mieszkającego w Polsce oraz, że jej argumenty znajdują uzasadnienie w definicji członka rodziny zawartej w art. 2 pkt 12 rozporządzenia unijnego nr 883/2004.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiadała prawu.
W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialnoprawną oraz procesową rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195, dalej jako ustawa). Wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2 (obywatelom polskim i cudzoziemcom, którzy spełniają warunki określone w ust. 2 pkt 2), jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Dodał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 15 ustawy, ilekroć jest w niej mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, oznacza to rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30 kwietnia 2004, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz.
5. t. 5, str. 72, zwane rozporządzeniem nr 883/2004) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30 października 2009, str. 1, z późn. zm., dalej jako rozporządzenie nr 987/2009). Wywiódł, że zgodnie z art. 1 lit. i akapit 1i rozporządzenia nr 883/2004, określenie "członek rodziny" oznacza m.in. każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia.
Nadmienił, że podmiotem wykonującym zadania w zakresie świadczenia wychowawczego w sprawach pozostających w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego - stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - jest marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze. Organ ten (lub upoważniony pracownik regionalnego ośrodka polityki społecznej) jest zatem właściwy rzeczowo do wydawania decyzji w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego.
Organ odwoławczy odnotował też, że [...], na terenie których ojciec małoletniej Z. S. jest zatrudniony jako pracownik najemny, są członkiem Unii Europejskiej, a to oznacza, że w państwie tym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych, do których zaliczyć należy świadczenie wychowawcze. Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na obowiązek stosowania przepisów wspólnotowych w przedmiotowej kwestii, przywołując art. 16 ust. 1 ustawy, stosownie do którego, w przypadku gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami marszałkowi województwa.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w świetle zapisu art. 1 lit. i akapit li) rozporządzenia nr 883/2004, A. S., będący ojcem małoletniej Z. S. jest członkiem jej rodziny i może być uznany jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo [...], na mocy którego przyznawane są świadczenia na rodzinę. Dlatego wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego został zasadnie przekazany do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu, który w toku postępowania wyjaśniającego ustalił, że w dacie złożenia wniosku przez skarżącą ojciec jej dziecka przebywał i nadal przebywa w [...] oraz zatrudniony jest w tym kraju w charakterze pracownika najemnego, co oznacza, że podlega pod zakres podmiotowy rozporządzenia nr 883/2004. Według SKO, na zasadzie art. 67, w zw. z art. 11 ust. 3a rozporządzenia nr 883/2004 A. S. jako osoba wykonująca pracę najemną w [...] jest uprawniony do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem tego państwa członkowskiego na córkę Z., mieszkającą w Polsce.
Z tych względów, Kolegium zgodziło się, że w sprawie nastąpił zbieg praw do świadczeń rodzinnych, do których zaliczyć należy świadczenie wychowawcze, przysługujących zarówno według prawa polskiego i prawa [...]. Wobec powyższego, Kolegium stanęło na stanowisku, że zastosowanie ma reguła pierwszeństwa określona w art. 68 rozporządzenia nr 883/2004. Jednocześnie zauważyło, że odmienne zasady, w różnych państwach unijnych, przyznawania poszczególnych rodzajów świadczeń w ramach świadczeń rodzinnych nie dają podstaw do ich porównywania. Podkreśliło, że przepisy rozporządzenia nr 883/2004 i rozporządzenia nr 987/2009 nie przewidują możliwości porównania rodzaju świadczeń rodzinnych i w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1.
Bezsprzecznie, zdaniem Kolegium, w rozpatrywanym przypadku krajem właściwym w pierwszej kolejności do wypłaty świadczenia wychowawczego na Z. S. mieszkającą w Polsce jest kraj właściwy ze względu na miejsce wykonywania pracy najemnej przez ojca dziecka – A. S., a więc [...]. Dopiero w drugiej kolejności państwem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych jest Polska, bowiem matka małoletniej Z. S. – B. S. nie jest aktywna zawodowo w Polsce w myśl decyzji nr FI z dnia 12 czerwca 2009 r. od dnia 23 grudnia 2013 r. jako osoba bezrobotna.
Zważywszy na ustalony stan faktyczny SKO podzieliło wywody organu pierwszej instancji, odnoszące się do kwestii dodatku dyferyncyjnego w rozumieniu 68 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004, zgadzając się z konstatacją, że nie przysługuje on skarżącej. Ponadto dodało, że zgodnie z art. 68 ust. 3 lit a) rozporządzenia nr 883/2004 w zw. z art. 11 i art. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w przypadku wydania przez marszałka województwa decyzji uwzględniającej zasady pierwszeństwa określone w art. 68 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, obowiązkiem marszałka będącego instytucją właściwą jest przekazanie wniosku do instytucji właściwej państwa, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa, oraz niezwłoczne poinformowanie o tym wnioskodawcy, a także zapewnienie, jeżeli to konieczne, dodatku dyferencyjnego. Wówczas, w myśl art. 68 ust. 3 lit. b) rozporządzenia, dzień, w którym wniosek został złożony do organu właściwego, uważa się za dzień złożenia wniosku w instytucji właściwej państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa.
Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO podało, że odwołująca nie ma możliwości wyboru z jakiego systemu prawnego będzie pobierała świadczenie wychowawcze, które mieści się w pojęciu świadczeń rodzinnych, gdyż decydują o tym zasady unijne. Argumentowało, że na podstawie art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009, wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych kierowany jest do instytucji właściwej. Do celów stosowania art. 67 i 68 rozporządzenia podstawowego uwzględnia się - w szczególności w odniesieniu do prawa danej osoby do ubiegania się o takie świadczenia - sytuację całej rodziny, tak jak gdyby wszystkie osoby zainteresowane podlegały ustawodawstwu zainteresowanego państwa członkowskiego i miały miejsca zamieszkania w tym państwie. W przypadku gdy osoba uprawniona do ubiegania się o świadczenia nie wykonuje swego prawa, instytucja właściwa państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie, uwzględnia wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych złożony przez drugiego rodzica, osobę traktowaną jak rodzic lub przez osobę lub instytucję występującą jako opiekun dziecka lub dzieci.
Dlatego, jak dodano, organ pierwszej instancji przekaże wniosek odwołującej z dnia 16 czerwca 2016 r. według właściwości do instytucji [...], o czym odwołującą poinformowano w piśmie z dnia 27 stycznia 2017 r.
W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżąca wniosła o jej uchylenie i przyznanie "świadczeń tzw. 500+".
Przedstawiła swoją sytuację rodzinną i finansową, zaznaczając, że jej dochody to jedynie świadczenia alimentacyjne otrzymywane na córkę Z. oraz na nią samą. Przyznała, że ojciec dziecka pracuje w [...], ale żadnych świadczeń rodzinnych nie pobiera. Podniosła, że nie otrzymuje z byłym mężem żadnych kontaktów i nie jest w stanie zmusić go do pobierania na terenie [...] świadczeń rodzinnych na dziecko. Zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zupełnie dowolnie i błędnie zastosowało przepis art. 1 lit. i dotyczący określenia członka rodziny. Argumentowała, że A. S. po rozwodzie nie może być uznany za członka jej rodziny lub osobę wspólnie prowadzącą gospodarstwo rodzinne. Podkreśliła, że w żaden sposób nie naruszyła zasady korzystania z kilku świadczeń rodzinnych za ten sam okres. W jej przekonaniu, A. S., wprawdzie jest obywatelem Unii Europejskiej i pracownikiem najemnym, co wcale nie oznacza, że jako "osoba obca" ma obowiązek na terenie [...] pobierać świadczenie wychowawcze na dziecko. Stwierdziła, że skoro zamieszkuje na terenie Polski i tu wychowuje swoje małoletnie dziecko to ma zagwarantowane świadczenie "tzw. 500+", którego się domaga.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaakcentował, że prawidłowe jest stanowisko organu pierwszej instancji, z którego wynika, iż w sytuacji, gdy skarżąca nie jest aktywna na terenie Polski - krajem właściwym do wypłaty świadczenia wychowawczego na Z. S. w pierwszej kolejności są [...]. Natomiast Polska jest zobowiązana do wypłaty świadczenia wychowawczego na dziecko w drugiej kolejności. Oznacza to, że organ pierwszej instancji zasadnie rozpatrzył wniosek skarżącej pod kątem przyznania dodatku dyferencyjnego, o którym mowa w art. 68 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 883/2004.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w przypadku braku wskazanych uchybień, jak również przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, w sprawie dokonano prawidłowych ustaleń i podjęto prawidłowe rozstrzygnięcie, które zostało należycie umotywowane. Z tego też powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnieć przyjdzie, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 maja 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 27 stycznia 2017 r. odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego w wysokości dodatku dyferencyjnego na córkę Z. S. Materialnoprawną podstawę wymienionych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195, z późn. zm., zwanej nadal ustawą), która wprowadziła świadczenie wychowawcze, jako świadczenie mające na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych.
Stosownie do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia - art. 4 ust. 3 ustawy. Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie - art. 5 ust. 1 ustawy, przy czym stosownie do treści art. 5 ust. 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1.200 zł (art. 5 ust. 4 ustawy).
Z treści cytowanych przepisów wynika, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka do ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Przy czym w przypadku pierwszego dziecka w rodzinie dodatkowym warunkiem uzyskania świadczenia wychowawczego jest nieprzekroczenie kwoty kryterium dochodowego rodziny w wysokości 800 zł na osobę w rodzinie, a jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne w wysokości 1.200 zł na osobę w rodzinie. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia wychowawczego jest również zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim dana osoba ma otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organy odmówiły przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na córkę z uwagi na przebywanie i zatrudnienie jej ojca - A. S., jako pracownika najemnego, na terenie [...], a więc na obszarze Unii Europejskiej.
Zgodnie zatem z treścią art. 16 ust. 1 ustawy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tj. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30 kwietnia 2004 r., str. 1 z późn. zm., zwane w dalszej części rozporządzeniem nr 883/2004) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z 16 września 2009 r. dotyczące wykonania rozporządzenia nr 883/2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30 października 2009, str. 1 z późn. zm., zwane dalej rozporządzeniem nr 987/2009). Wyżej wskazane akty normatywne stanowiąc element porządku prawnego obowiązującego w Polsce, wprowadzają regulacje przeciwdziałające kumulacji świadczeń, tj. pobierania świadczeń rodzinnych na tego samego członka rodziny w tym samym czasie w różnych krajach, poprzez ustalenie zasad pierwszeństwa ustawodawstwa właściwego przy ich przyznawaniu i zasad zawieszania już ustalonych świadczeń.
Według art. 67 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia nr 883/2004 w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mającym pierwszeństwo na podstawie przepisów ust.
1. Norma ta z kolei przewiduje pierwszeństwo prawa udzielanego z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy czym osoby wykonujące w Państwie Członkowskim pracę najemną lub pracę na własny rachunek podlegają ustawodawstwu tego Państwa Członkowskiego (art. 11 ust. 3 lit. a rozporządzenia). Przepis ust. 3 art. 68 rozporządzenia stanowi zaś, że jeżeli zgodnie z przepisami art. 67, w instytucji Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie, złożony zostaje wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, ale nie z tytułu prawa pierwszeństwa wynikającego z przepisów ust. 1 i 2 niniejszego artykułu, to:
a) instytucja ta niezwłocznie przekazuje taki wniosek instytucji właściwej Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa, informuje zainteresowanego i, bez uszczerbku dla przepisów rozporządzenia wykonawczego dotyczących tymczasowego przyznawania świadczeń, zapewnia, jeżeli to konieczne, dodatek dyferencyjny wspomniany w ust. 2;
b) instytucja właściwa Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa, rozpatruje ten wniosek, tak jak gdyby został on złożony bezpośrednio do niej, a dzień, w którym wniosek taki został złożony w pierwszej instancji, uważa się za dzień złożenia wniosku w instytucji mającej pierwszeństwo.
Jednocześnie z treści art. 60 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia wykonawczego wynika, że wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych kierowany jest do instytucji właściwej.
Jak już powyżej wskazano, stosownie do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
W tym miejscu stwierdzić przyjdzie, że świadczenie wychowawcze w ramach przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego należy traktować jako świadczenie rodzinne. Bowiem stosownie do rozporządzenia nr 883/2004 określenie świadczenie rodzinne oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I. Definicja ta jest bardzo szeroka i swoim zakresem obejmuje nie tylko świadczenia, które zostały umiejscowione w polskim prawie w ustawie o świadczeniach rodzinnych, ale również inne świadczenia, które mają odpowiadać wydatkom rodziny.
Niewątpliwie takim świadczeniem jest świadczenie wychowawcze, które ma wspomóc rodzinę w wychowywaniu dzieci i którego celem jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tak jak świadczenia rodzinne wymienione w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Zauważyć należy, że po myśli art. 3 ust. 1 lit. j, rozporządzenie 883/2004 stosuje się do całego ustawodawstwa odnoszącego się do następujących działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą świadczeń rodzinnych. Określenie "świadczenia rodzinne" oznacza w myśl art. 1 lit. z rozporządzenia nr 883/2004 - wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych.
Natomiast, zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 osoby, do których stosuje się to rozporządzenie, podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Stosownie zaś do treści art. 11 ust. 3 lit. a rozporządzenia osoba wykonująca w państwie członkowskim pracę najemną lub pracę na własny rachunek podlega ustawodawstwu tego państwa członkowskiego. Zasadą jest zatem podleganie ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego.
Zgodnie z art. 1 lit. i akapit 1 i rozporządzenia nr 883/2004 określenie "członek rodziny" oznacza, m.in. każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia.
Odnosząc przedstawione powyżej regulacje do realiów niniejszej sprawy zauważyć przyjdzie, że skarżąca wnioskiem z dnia 16 czerwca 2016 r., złożonym w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...], ubiegała się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę, urodzoną [...] 2001 r. We wniosku strona podała, że jest osobą rozwiedzioną, a w skład jej rodziny wchodzi ona i córka Z. S. Natomiast w części I w pkt 7.3 tego wniosku podała, że w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na który jest ustalane prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku nie nastąpiła utrata przez członka rodziny dochodu i nie nastąpiło uzyskanie przez członka rodziny dochodu.
Ponadto strona oświadczyła, że członek jej rodziny, w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dostrzec również przyjdzie, że w oświadczeniu z dnia 16 czerwca 2016 r. skarżąca wskazała, że ojciec jej córki Z. – A. S. w 2014 roku pracował za granicą, tj. w [...] i nie są jej znane dane dotyczące pracodawcy, ubezpieczenia za granicą oraz ubiegania się o świadczenia rodzinne na dziecko.
Zatem, jak trafnie przyjęły organy, w świetle art. 1 lit. i akapit 1 i rozporządzenia nr 883/2004, A. S., będący ojcem małoletniej Z. S., co do którego nie orzeczono o pozbawieniu władzy rodzicielskiej, jest członkiem jej rodziny i może być uznany jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo [...], na mocy którego przyznawane są świadczenia na rodzinę. Prawidłowo więc uznano, wobec brzmienia art. 11 ust. 1 pkt i 2 ustawy, że podmiotem wykonującym zadania w zakresie świadczenia wychowawczego w sprawach pozostających w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego jest marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawczego.
W imieniu Marszałka Województwa Opolskiego zadania z zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wykonuje Kierownik Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej, któremu jako organowi pierwszej instancji - Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] słusznie przekazał wniosek o ustalenie prawa do wnioskowanego przez skarżącą świadczenia. Skoro organ pierwszej instancji w toku postępowania wyjaśniającego ustalił, że w dacie złożenia wniosku przez skarżącą ojciec jej dziecka przebywał i nadal przebywa w [...] oraz zatrudniony jest w tym kraju w charakterze pracownika najemnego, trafnie organy stanęły na stanowisku, że podlega on pod zakres podmiotowy rozporządzenia nr 883/2004 i na podstawie art. 67 w zw. z art. 11 ust. 3 a ww. rozporządzenia, jako osoba wykonująca pracę najemną w [...] jest uprawniony do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem tego państwa członkowskiego na dziecko Z. S., mieszkającą w Polsce.
Zgodzić się więc przyjdzie ze stwierdzeniem organów, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień do świadczeń rodzinnych, do których zaliczyć należy świadczenie wychowawcze, przysługujących zarówno według prawa polskiego i prawa [...]. W takiej sytuacji zastosowanie ma reguła pierwszeństwa określona w art. 68 rozporządzenia nr 883/2004. Stosownie do art. 68 ust. 1 lit. b, w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno państwo członkowskie z tego samego tytułu, kolejność pierwszeństwa ustalana jest poprzez odniesienie do następujących kryteriów dodatkowych: w przypadku świadczeń uzyskiwanych z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek - miejsce zamieszkania dzieci, pod warunkiem, że taka praca jest wykonywana i, dodatkowo, w odpowiednim przypadku, najwyższa kwota świadczeń przewidzianych przez kolidujące ustawodawstwa (lit. i); w przypadku świadczeń uzyskiwanych na podstawie otrzymywania emerytur lub rent - miejsce zamieszkania dzieci, pod warunkiem, że emerytura lub renta jest wypłacana na podstawie jego ustawodawstwa i, dodatkowo, w odpowiednim przypadku, najdłuższy okres ubezpieczenia lub zamieszkania na podstawie kolidujących ustawodawstw (lit. b ii); w przypadku świadczeń uzyskiwanych na podstawie miejsca zamieszkania - miejsce zamieszkania dzieci (lit. b iii).
Wobec powyższego, na akceptację zasługuje stwierdzenie Kolegium, że odmienne zasady w różnych państwach unijnych przyznawania poszczególnych rodzajów świadczeń w ramach świadczeń rodzinnych, nie dają podstaw do ich porównywania. Przepisy rozporządzenia nr 883/2004 i rozporządzenia nr 987/2009 nie przewidują możliwości porównania rodzaju świadczeń rodzinnych i w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie przepisów ust.
1. Jednocześnie uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu innych kolidujących ustawodawstw są zawieszane do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo i w odpowiednim przypadku, określany jest dodatek dyferencyjny dla sumy, która przekracza tę kwotę (art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004). Ustawodawca unijny nie przewiduje prawnej możliwości porównania poszczególnych rodzajów świadczeń rodzinnych, lecz jedynie wysokości, czyli kwoty które można uzyskać w ramach świadczeń rodzinnych w poszczególnych państwach.
Zważywszy na treść przedstawionych unormowań, powtórzyć przyjdzie, że w przedmiotowej sprawie krajem właściwym w pierwszej kolejności do wypłaty świadczenia wychowawczego na Z. S., mieszkającą w Polsce, jest kraj właściwy ze względu na miejsce wykonywania pracy najemnej przez ojca dziecka, a więc [...]. W drugiej kolejności państwem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych jest Polska, bowiem matka małoletniej Z. S. nie jest aktywna zawodowo w Polsce, pozostając jako osoba bezrobotna, co znajduje potwierdzenie w jej oświadczeniu z dnia 16 czerwca 2016 r.
W tym stanie rzeczy, zasadnie organy rozważyły na zasadzie art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004 kwestię dodatku dyferencyjnego. W tym celu poprawnie dokonały przeliczenia wysokości przysługującego [...] świadczenia na podstawie przelicznika walut Europejskiego Banku Centralnego na dzień 1 marca 2016 r., stosownie do przepisu art. 90 rozporządzenia nr 987/2009. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że świadczenie [...] na dziecko wynosi 825,89 zł i jest wyższe od świadczenia wychowawczego wynoszącego 500 zł. W konsekwencji, organy prawidłowo uznały, iż stronie nie przysługiwało prawo do świadczenia wychowawczego w wysokości dodatku dyferencyjnego na dziecko mieszkające w Polsce, gdyż wysokość świadczenia wychowawczego w Polsce jest niższa od kwoty świadczenia rodzinnego przysługującego stronie na dziecko w [...].
Dodatkowo zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 68 ust. 3 lit a rozporządzenia nr 883/2004 w zw. z art. 11 i art. 16 ustawy, w przypadku wydania przez marszałka województwa decyzji uwzględniającej zasady pierwszeństwa określone w art. 68 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, obowiązkiem marszałka będącego instytucją właściwą jest przekazanie wniosku do instytucji właściwej państwa, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa, oraz niezwłoczne poinformowanie o tym wnioskodawcy, a także zapewnienie, jeżeli to konieczne, dodatku dyferencyjnego.
W przedmiotowej sprawie, wymóg ten został dochowany, bowiem jak wynika z pisma organu pierwszej instancji z dnia 27 stycznia 2017 r., nr [...], wniosek o ustalenie uprawnień do świadczenia wychowawczego na dziecko skarżącej zostanie przekazany do instytucji [...][...], po uprawomocnieniu się decyzji.
Natomiast w kontekście zarzutów skargi zaakcentować przyjdzie, aprobując w pełni stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że skarżąca nie ma możliwości wyboru z jakiego systemu prawnego będzie pobierała świadczenie wychowawcze, które mieści się w pojęciu świadczeń rodzinnych, gdyż decydują o tym zasady unijne. Jak trafnie wywiodło Kolegium, w sprawie niniejszej - zgodnie z art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 883/2004 - [...] jako kraj pierwszeństwa są właściwe do wypłaty świadczeń rodzinnych ze względu na wykonywanie pracy w tym państwie przez ojca małoletniej córki skarżącej. Art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009 stanowi, że wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych kierowany jest do instytucji właściwej. Do celów stosowania art. 67 i 68 rozporządzenia podstawowego uwzględnia się - w szczególności w odniesieniu do prawa danej osoby do ubiegania się o takie świadczenia - sytuację całej rodziny, tak jak gdyby wszystkie osoby zainteresowane podlegały ustawodawstwu zainteresowanego państwa członkowskiego i miały miejsca zamieszkania w tym państwie.
W przypadku, gdy osoba uprawniona do ubiegania się o świadczenia nie wykonuje swego prawa, instytucja właściwa państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie, uwzględnia wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych złożony przez drugiego rodzica, osobę traktowaną jak rodzic lub przez osobę lub instytucję występującą jako opiekun dziecka lub dzieci.
W świetle przedstawionych rozważań, w ocenie Sądu, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji. Dlatego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.