Uzasadnienie
Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Strzelcach Opolskich decyzją z dnia 3 września 2009 r., nr [...], wydaną w wyniku czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w [...] w [...] przy ul. [...], nałożył na T. K., prowadzącego Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" z siedzibą w [...], obowiązek w postaci zapewnienia dla kontrolowanego składu zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru w terminie do dnia 30 czerwca 2011 r.
W piśmie z dnia 13 października 2011 r. T. K., reprezentowany przez pełnomocnika – adw. W. W., zawarł wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją. Powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., pełnomocnik podniósł, że nie został powiadomiony o czynnościach w sprawie oraz że kwestionowana decyzja nie została mu doręczona, co jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu. Wskazał ponadto, że jako pełnomocnik dowiedział się o wydanej decyzji "w dniu dzisiejszym".
W wyniku rozpatrzenia złożonego wniosku Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Strzelcach Opolskich wydał w dniu 21 listopada 2011 r. postanowienie nr [...], oparte o przepis art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 149 § 3 K.p.a., którym odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że pełnomocnictwo dla adwokata W. W. z dnia 21 stycznia 2008 r. zostało przez T. K. udzielone do prowadzenia sprawy, w której postępowanie zostało umorzone przez Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 12 listopada 2008 r., natomiast decyzja z dnia 3 września 2009 r. jest skutkiem nowego postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu właściciel obiektu został poinformowany zawiadomieniem z dnia 30 czerwca 2009 r., doręczonym w dniu 3 lipca 2009 r. Ponadto dostarczono do PW "[...]" T. K. w [...] upoważnienie do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych w [...] w [...], które przeprowadzono w dniu 26 czerwca 2009 r. Organ podkreślił, że od dnia dostarczenia upoważnienia do kontroli, do dnia wydania decyzji nie został powiadomiony o ustanowieniu pełnomocnika przez właściciela składu, zatem zarzut wydania decyzji z naruszeniem K.p.a. jest niesłuszny.
Na powyższe postanowienie wniesione zostało zażalenie, zawarte w piśmie z dnia 30 października 2011 r., podpisanym przez adw. W. W., działającego w imieniu T. K., w którym pełnomocnik zarzucił sprzeczność ustaleń faktycznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz art. 149 § 3 K.p.a. polegające na merytorycznym rozpoznaniu wniosku, podczas gdy podstawa wydania postanowienia o odmowie wznowienia mogą być jedynie przesłanki formalne. W uzasadnieniu podkreślono przede wszystkim, że merytoryczna ocena wniosku o wznowienie nastąpiła przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania.
Ponadto wskazano, że organ błędnie przyjmuje, iż pełnomocnictwo z dnia 21 stycznia 2008 r. ograniczone zostało jedynie do sprawy umorzonej decyzją 12 listopada 2008 r., gdy tymczasem postępowanie zakończone decyzją z dnia 3 września 2009 r. było przedmiotowo tożsame z postępowaniem umorzonym, a organ miał świadomość zarówno udzielonego pełnomocnictwa, jak i tożsamości postępowań administracyjnych. Organ przy tym, mając na względzie treść art. 7, 8 i 9 K.p.a. winien zwrócić się do strony o wyjaśnienie zakresu udzielonego pełnomocnictwa i wyjaśnić wątpliwości przy udziale strony i pełnomocnika, a nie pomijać udzielone pełnomocnictwo. Brak udziału pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym powinien być traktowany na równi z brakiem udziału strony.
Tożsamo brzmiące zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji wniesione zostało również w piśmie z dnia 14 listopada 2011 r., podpisanym przez T. K. Na skutek rozpatrzenia obu zażaleń Opolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Opolu decyzją z dnia 1 grudnia 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy, wskazując, że w toku postępowania wszczętego w roku 2007 stwierdzono występujące nieprawidłowości i wydano decyzję, a przez stronę zostało złożone pełnomocnictwo z dnia 21 stycznia 2008 r. dla adwokata W. W. "do prowadzenia sprawy odwołania od decyzji z dnia 20.12.2007". Postępowanie to zostało zakończone decyzją organu odwoławczego, w sentencji której zapisano "Umarzam postępowanie wszczęte w dniu 27.11.2007 r. przez Komendanta Powiatowego PSP w Strzelcach Opolskich dotyczące sprawy warunków przeciwpożarowych [...] (skład węgla) w [...]".
Dalej organ wywiódł, że przedmiotowe pełnomocnictwo zostało ustanowione w konkretnej sprawie, w której postępowanie zostało umorzone z przyczyn formalnych, natomiast w postępowaniu wszczętym w roku 2009 strona nie poinformowała o powołaniu pełnomocnika i sama ustosunkowała się do stwierdzonej nieprawidłowości podejmując działania mające na celu jej usuniecie poprzez wykonanie armatury niezbędnej do poboru wody ze zbiornika położonego w [...], na co uzyskała zgodę Urzędu Gminy w [...]. Powołując się na treść art. 33 § 2 K.p.a. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał organ, że pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub do protokołu, a organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w konkretnej sprawie poprzez np. złożenie pełnomocnictwa do akt i od tego momentu jest zobligowany doręczać wszelkie pisma procesowe pełnomocnikowi oraz zapewnić jego udział w sprawie.
Natomiast nie można domniemywać istnienia pełnomocnictwa. Odnosząc się do zarzucanych naruszeń prawa procesowego oraz faktu, że przesłanki formalne nie mogą być podstawą do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, organ odwoławczy wskazał, że brak powołania pełnomocnika do sprawy prowadzonej w roku 2009, argumentowanie, iż są to sprawy tożsame i utrzymywanie, że pełnomocnictwo ze sprawy prowadzonej w roku 2007 jest obowiązujące, jest błędem formalnym. Brak stosowania się do formalnych zapisów w postępowaniu administracyjnym stoi w sprzeczności z praworządnością i zapisami K.p.a., co nie pozwala zająć innego stanowiska jak w sentencji.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, T. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której in extenso powtórzył zarówno zarzuty podnoszone wcześniej w zażaleniu, dotyczące naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 149 § 3 K.p.a., jak i argumentację w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270), zwanej dalej P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, natomiast na zasadzie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Działając w wyżej zakreślonych ramach w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd bada prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów i ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, natomiast w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje poprzez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności.
Ponadto, w myśl art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W rozpatrywanej sprawie kontroli Sądu poddane zostało postanowienie wydane w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania. Ustawa procesowa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwana dalej K.p.a., w art. 145-153 normuje precyzyjnie zasady tego postępowania, w tym jego przesłanki oraz tryb jego wdrożenia i prowadzenia. Podkreślić trzeba jednak, że z uwagi na fakt, iż postępowanie wznowieniowe stanowi odstępstwo od określonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, stosowanie tego nadzwyczajnego trybu musi odpowiadać ściśle przepisom K.p.a.
Przechodząc do zasad dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego należy wskazać, że zgodnie z art. w myśl art. 149 K.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§1), które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§2), natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§3). Analiza powyższych unormowań pozwala na wyodrębnienie w zakresie postępowania wznowieniowego dwóch zasadniczych faz, przy czym wyróżnienie to ma szczególne znaczenie w przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Faza pierwsza - wstępna, zainicjowana złożeniem wniosku, kończy się albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania albo postanowieniem o wznowieniu postępowania. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania otwiera natomiast drugą fazę postępowania tj. postępowanie merytoryczne (wyjaśniające), którego celem jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikacji decyzji ostatecznej, poprzez wydanie jednej z decyzji określonych w art. 151 K.p.a. (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, s. 324).
Analizując treść powyższego przepisu zauważyć należy, iż z brzmienia § 3 wynika jedynie forma rozstrzygnięcia, nie wynikają natomiast jego przesłanki, których z tego względu należy poszukiwać w obrębie innych przepisów tego samego artykułu. Skoro w myśl art. 149 § 1 i 2 K.p.a. badanie przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy dopuszczone jest wyłącznie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, to a contrario postanowienie odmawiające uwzględnienia zawartego we wniosku żądania o wznowienie postępowania może zapaść jedynie w wyniku przeprowadzenia badania pozostałych okoliczności wynikających z przepisów prawa, jakimi będą ustalenie czy wniosek pochodzi od strony określonej w myśl art. 28 K.p.a., posiadającej zarówno interes prawny w sprawie, jak i zdolność do czynności prawnych, czy złożony został w terminie ustanowionym w art. 148 K.p.a., czy dotyczy postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a także czy wskazana we wniosku przyczyna wznowienia mieści się w katalogu podstaw wznowienia wymienionych w art.145 § 1 K.p.a. Wydanie jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 149 K.p.a., kończących fazę wstępną, wymaga przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego przy zachowaniu reguł wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.
W razie natomiast stwierdzenia, że podanie oparte o przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. zostało złożone przez stronę w terminie, badanie przez organ w zakresie zaistnienia tejże przesłanki może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania poprzedzonego wydaniem postanowienia z art. 149 § 1 K.p.a. W toku wznowionego postępowania organ uprawniony będzie do oceny czy rzeczywiście wystąpiła określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a wskazywana we wniosku sytuacja, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej pozostającej w obiegu prawnym. W tym zakresie organ dokonuje sprawdzenia braku winy strony w nieuczestniczeniu w postępowaniu, a następnie – w razie potwierdzenia braku zawinienia – ustali wpływ tej okoliczności na byt prawny ostatecznej decyzji.
Natomiast przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie jest dopuszczalna ocena przyczyn wznowienia, stąd podstawą wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, op. cit., s. 668, 669 oraz 677 i powołane tam orzecznictwo oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 1999 r., sygn. I SA 1611/98 i z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1158/10, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 48572 oraz nr 1083556).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należało zgodzić się z zarzutami podnoszonymi w skardze i stwierdzić, że przez organy obu instancji zostały naruszone omówione wyżej przepisy procedury administracyjnej.
Złożony przez skarżącego wniosek wskazywał zarówno przedmiot żądania tj. wznowienie postępowania, jak i przesłankę wznowieniową wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż skarżący upatrywał naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w fakcie niedoręczenia decyzji pełnomocnikowi. Ta sama okoliczność była eksponowana również w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji.
Jeśli, jak wykazano wyżej, w fazie wstępnej postępowania wznowieniowego organ uprawniony jest jedynie do zbadania, czy żądanie zostało złożone przez podmiot mający w tym interes prawny, czy podmiot ten posiada zdolność procesową, a także czy zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i tylko negatywny wynik badania w tym zakresie uzasadnia wydanie postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 3 K.p.a., to otrzymawszy wniosek skarżącego o wznowienie postępowania, organ powinien w pierwszej kolejności ustalić powyższe okoliczności, natomiast ocena zasadności wskazywanej przyczyny wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. mogła - stosownie do treści art. 149 § 1 i 2 K.p.a. - nastąpić dopiero po uruchomieniu kolejnej fazy postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.
Tymczasem, podawanym przez organy obydwu instancji w uzasadnieniach wydanych postanowień powodem rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 149 § 3 K.p.a., było stwierdzenie, że doręczenie decyzji nastąpiło prawidłowo na adres strony, a nie do rąk pełnomocnika, który w toku kolejnego postępowania nie został ustanowiony. Tego rodzaju ustalenia wykraczają poza zakres badania wyznaczony granicami przepisu art. 149 § 3 K.p.a., niewątpliwie bowiem stanowią ocenę co do przyczyn wznowienia, o jakiej mowa w art. 149 § 2 K.p.a.
Przeprowadzając ocenę okoliczności przemawiających za istnieniem przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organy tym samym dokonały ustaleń należących do drugiej fazy postępowania, jednak uczyniły to bez wcześniejszego wszczęcia postępowania wznowieniowego, co stanowiło naruszenie art. 149 § 1 K.p.a. i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylono zaskarżone postanowienie, natomiast na podstawie art. 135 tej ustawy uchylono postanowienie organu pierwszej instancji.
Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast orzeczenie w przedmiocie kosztów uzasadnia art. 205 § 1 P.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań i sprowadzają się do rozstrzygnięcia sprecyzowanego przez stronę wniosku przy zastosowaniu przepisu 149 K.p.a., z zachowaniem wymogów określonych w art. art. 7, 77 i 107 K.p.a.