Uzasadnienie
Przedmiot skargi wniesionej przez U. K. stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2015 r., nr [...], uchylająca zapisy dotyczące szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji, zamieszczone w punkcie 2 lit. a decyzji Prezydenta Miasta Opole z dnia 1 grudnia 2014 r., nr [...], ustalającej na rzecz W. S. - prowadzącego działalność gospodarczą pn. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A" w [...] - warunki zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie obejmującym działki nr a, b, c (część), d, e k. m. [...] położone w [..] - obręb [...] i orzekająca w tym zakresie:
- - szerokości elewacji frontowej od ulicy [...] - od 15 m do 34 m;
- - wysokość górnej krawędzi elewacji (tj. wysokość od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do attyki) - od 11 m do 20,5 m, oraz w pozostałej części utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola.
Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:
Wnioskiem z dnia 7 marca 2014 r. (trzykrotnie uzupełnianym) W. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta Opola o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji.
W dniu 22 maja 2014 r. Prezydent Miasta Opola wydał decyzję ustalającą żądane warunki zabudowy. Decyzja ta została uchylona w dniu 24 lipca 2014 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, a sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta Opola - działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.), zwanej w skrócie "ustawą", oraz art. 104 K.p.a. - wydał w dniu 1 grudnia 2014 r. decyzję, na mocy której ustalił na rzecz W. S. warunki zabudowy. W punkcie 1 tej decyzji organ określił rodzaj inwestycji, funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, podając, że chodzi o budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W punkcie 2 zawarto warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w ramach których określono: warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego (lit. a), warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (lit. b), warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (lit. c), wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (lit. d), inne warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (lit. f).
Odnośnie wymagań dotyczących ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych (lit. e) stwierdzono, że nie ustala się ich, gdyż inwestycja położona jest poza terenem górniczym. Z kolei, w pkt 3 decyzji określono linie rozgraniczające teren inwestycji, wskazując, że zostały przedstawione wraz z terenem inwestycji na mapie stanowiącej załącznik do decyzji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podał m.in., że teren inwestycji położony jest na obszarze, na którym nie występuje plan miejscowego zagospodarowania przestrzennego, dlatego też inwestycja jest lokalizowana w drodze decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. W granicach analizowanego obszaru, ustalonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 - zwane dalej "rozporządzeniem"), obejmującego teren w odległości 420 m od granic terenu objętego wnioskiem (granic działki budowlanej), znajdują się tereny z rejonu ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Występuje tu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (ul. [...]/[...]/[...]), wielorodzinna z towarzyszącymi usługami (ul. [...]/[...]) oraz usługi oświaty (ul. [...]/[...]).
Wskazał, że analizowany obszar, w części północno-zachodniej od ulicy [...], objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "[...]" w [...], uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta Opola z dnia 22 kwietnia 1999 r., natomiast część wschodnia od ul. [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] i [...] w [...], uchwalonym uchwałą Nr [...] z dnia 24 września 2009 r. Podkreślił, że projektowana inwestycja zakłada budowę budynków wielorodzinnych na działkach nr a, b, c (część), d, e k. m. [...], obręb [...], a najbliższe sąsiedztwo dla projektowanej zabudowy stanowić będą budynki mieszkalne jednorodzinne przy ul. [...] oraz budynki wielorodzinne przy ul. [...]. Zabudowę w obszarze analizowanym charakteryzuje niejednolity wygląd i zróżnicowane gabaryty. Linia zabudowy w tym obszarze jest zróżnicowana dla poszczególnych ulic i wynosi od krawędzi jezdni: 3 m (dla najbliżej położonego budynku - przy ul. [...] nr [...]), ok. 12 m (dla budynku najdalej położonego - przy ul. [...] nr [...]), 20 m (dla budynku przy ul. [...] nr [...]), 16 m (dla budynku przy ul. [...] nr [...]), 10 m (dla budynku przy ul. [...] nr [...]) i 40 m (dla budynku przy ul. [...] nr [...]).
Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, można ustalić nieprzekraczalną linię zabudowy dla projektowanych budynków - na przedłużeniu linii zabudowy budynku najbliżej położonego przy terenie inwestycji, po tej samej stronie ul. [...], tj. budynku nr [...], w odległości 20 m od krawędzi jezdni ul. [...], co spełnia także wymóg odległości zabudowy 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni dla dróg powiatowych, jaką jest ul. [...]. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy badanych działek wynosi 30%, a średnia szerokość elewacji frontowej ok. 34 m. Podkreślił organ, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków wielorodzinnych w analizowanym obszarze jest różnorodna - od 13,5 m (czterokondygnacyjne) do ok. 40 m (trzynastokondygnacyjne) i ok. 9 m dla budynków jednorodzinnych (dwukondygnacyjne z użytkowanym poddaszem). Ze względu na charakter projektowanej zabudowy wysokość budynków nie powinna zatem przekraczać 20,5 m. Budynki posiadają zróżnicowaną geometrię dachów.
Pokryte są dachami zarówno stromymi, jak i płaskimi. Stwierdził także, że w sprawie spełnione zostały warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, ponieważ sąsiednia działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną, teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzonej inwestycji (w pasie przyległej drogi biegną sieci: wodociągowa, kanalizacyjna i energetyczna), a teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Ponadto lokalizacja inwestycji jest zgodna z przepisami odrębnymi. Do decyzji zostały dołączone: załącznik nr 1 określający warunki i wymagania dotyczące zabudowy (część graficzna), załącznik nr 2 stanowiący wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część tekstowa i część graficzna na mapach - 11 sztuk).
Od powyższej decyzji U. K. (właścicielka działki sąsiedniej o nr f) wniosła odwołanie, w którym zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie, a także przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W związku ze stawianymi zarzutami domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniosła, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił powodów przeprowadzenia analizy zabudowy na niektórych tylko działkach objętych obszarem analizowanym, nie uzasadnił też prawnie wyboru tych działek, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że dokonał wyboru działek o "charakterystycznych cechach", nie precyzując jednocześnie rodzaju tych cech. Dowodziła, że w przeprowadzonej w ten sposób analizie organ ten dopasował cechy charakterystyczne istniejącej zabudowy do tej projektowanej.
Zarzuciła również, że w dokonanej analizie przyjęto do jednych parametrów pewne nieruchomości, a do badania innych parametrów przyjęto nieruchomości o skrajnie różnych cechach. W ocenie odwołującej, nowa zabudowa winna być dostosowana do już istniejącej, natomiast organ, dokonując analizy zabudowy i zagospodarowania terenu, winien był uwzględnić to, że teren zainwestowania jest otoczony zabudową jednorodzinną, zaś cały ten teren jest oddzielony od reszty ciągami ulic. W związku z powyższym za nieuzasadnione uznała lokalizowanie na terenie zgłoszonej inwestycji, tj. po stronie północno-zachodniej ul. [...], zabudowy do wysokości 20,5 m (trzykondygnacyjnej), ponad dwukrotnie wyższej niż dla budynku położonego przy ul. [...] [...], do którego organ ustalił linie zabudowy. Stwierdziła, że lokalizacja wysokich budynków zaburzy istniejący ład przestrzenny. Wysokie budynki, podobne do projektowanych, znajdują się po drugiej stronie ul. [...] i są znacznie bardziej oddalone od terenu inwestycji aniżeli budynki jednorodzinne.
Zakwestionowała również określenie linii zabudowy dla projektowanej zabudowy, którą należało wyznaczyć na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Dodała, że decyzja o warunkach zabudowy winna zostać podjęta wyłącznie w sytuacji, gdy prawo na to pozwala, zaś treść decyzji jest uzależniona od obiektywnego ustalenia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji, w tym przypadku "nie oddają stanu faktycznego w jego rzeczywistym wymiarze", a określone w decyzji warunki zabudowy łamią zastany ład architektoniczny i układ urbanistyczny.
Po rozpatrzeniu odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 31 marca 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zapisy zamieszczone w punkcie 2 lit. a decyzji organu pierwszej instancji i ustaliło szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji - odmiennie niż Prezydent Miasta Opola. W pozostałej części Kolegium utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał oraz omówił zastosowane w sprawie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 - dalej zwanej "ustawą") oraz przepisy cyt. wyżej rozporządzenia. Następnie, powtórzył za organem pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie działki nr a, b, c, d i e położone przy ul. [...] w [...] znajdują się na terenie, dla którego nie uchwalono planu miejscowego, w związku z czym warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta Opola prawidłowo wyznaczył granice analizowanego obszaru w odległości 420 m od granic terenu zainwestowania, co przy szerokości frontu działki wynoszącej 140 m stanowi trzykrotność tej szerokości, oraz prawidłowo ustalił wskaźniki i gabaryty projektowanej inwestycji, które zostały wyznaczone z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia wykonawczego.
Zauważył, że analizę poszczególnych parametrów istniejącej zabudowy organ przeprowadził na mniejszym obszarze, obejmującym działki z zabudową mieszkaniową wielorodzinną i usługową położone po przeciwnej stronie ul. [...] oraz działki z zabudową jednorodzinną wolnostojącą położone po południowej stronie terenu projektowanej inwestycji oraz działki z zabudową usługową graniczące z terenem inwestycji od strony północnej. Ograniczenie to wynikało ze znacznej rozległości obszaru w wyznaczonych w analizie granicach, dużym zróżnicowaniem funkcji i rodzajów zabudowy.
Nadto działki, na których przeprowadzono szczegółową analizę istniejącej zabudowy są położone najbliżej terenu projektowanej inwestycji i stanowią jej bezpośrednie sąsiedztwo. Organ odwoławczy podkreślił, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż w obszarze tym, po wschodniej stronie ul. [...], na terenie położonym pomiędzy ul. [...] i ul. [...], znajduje się wielorodzinna zabudowa mieszkaniowa (budynki wysokie o wysokości 11-13 kondygnacji nadziemnych, budynki średniowysokie o wysokości 5 kondygnacji nadziemnych i budynki niskie o wysokości 4 kondygnacji nadziemnych), zabudowa usługowa (serwis samochodowy i parking, usługi zdrowia, usługi gastronomiczne i inne). Po zachodniej stronie ul. [...], w rejonie przy ul. [...], znajdują się tereny usługowe (stacja diagnostyczna kontroli pojazdów, salon sprzedaży samochodów), tereny z zabudową jednorodzinną wolnostojącą i szeregową (przy ul. [...] przebiegającej od ul. [...] do równoległej do niej ul. [...]), rozległe tereny zabudowane i zielone uczelni [...] oraz tereny użytkowane rolniczo.
W obszarze analizowanym znalazły się też tereny z zabudową usługową, położone po północno-zachodniej stronie ul. [...], objęte planem zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "[...]" z 1999 r., a także tereny z zabudową zagrodową i luźną zabudową jednorodzinną położone pomiędzy ul. [...] i ul. [...] - również objęte planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] i ul. [...] z 2009 r. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, uzasadnione było ograniczenie szczegółowej analizy cech istniejącej zabudowy do działek położonych w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji. W obszarze analizowanym znajdują się bowiem obiekty odpowiadające zarówno wysokości zamierzenia objętego wnioskiem, jak również przewidzianej funkcji inwestycji. Zachowany jest więc wymóg kontynuacji zabudowy i jej funkcji prowadzącej do utrzymania na przedmiotowym terenie ładu przestrzennego. Kolegium podzieliło nadto ustalenia organu pierwszej instancji co do linii zabudowy, gabarytów projektowanej inwestycji oraz wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki inwestycji, określone zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia.
Podkreśliło, że wskaźnik zabudowy na wybranych działkach kształtuje się na poziomie od 19% do 59% i średnio wynosi 30%. Dla budynków mieszkalnych wskaźnik ten wynosi odpowiednio 28% i 21%, dla zabudowy wielokondygnacyjnej wielorodzinnej 19% i 20%, dla zabudowy usługowej 59%, dlatego - zdaniem Kolegium - Prezydent Miasta Opola prawidłowo stwierdził, że możliwe było ustalenie średniego wskaźnika na ustalonym w decyzji poziomie, który na dalszych etapach projektowania i realizacji inwestycji może ulec zmniejszeniu. Jako prawidłowe Kolegium uznało również ustalenia - dokonane na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia - dotyczące linii zabudowy, oraz - na podstawie § 8 rozporządzenia - określenie geometrii dachu jako dachu płaskiego.
Dalej, organ odwoławczy uznał, że Prezydent Miasta Opola nieprawidłowo ustalił szerokość elewacji frontowej zamierzonego budynku i wysokość górnej krawędzi elewacji. W tym zakresie wywodził, że zgodnie z § 6 rozporządzenia, przedmiotowy parametr ustala się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym z tolerancją +/- 20%. Z tego powodu należało określić minimalną szerokości elewacji frontowej na 15 m (średnia wielkość elewacji frontowych istniejących budynków mieszkalnych na obszarze analizowanym), natomiast, jako wielkość maksymalną pozostawić 34 m. Podobne zastrzeżenia dotyczyły wysokości górnej krawędzi elewacji, którą organ pierwszej instancji ustalił w decyzji również na poziomie maksymalnym, przy zastosowaniu § 7 ust. 4 rozporządzenia. Kolegium skorygowało powyższy błąd poprzez ustalenie minimalnego parametru na poziomie 11 m, zaś ustaloną maksymalną wielkość pozostawiło bez zmian.
Uznało także, że określone warunki z zakresu kształtowania ładu przestrzennego zachowują zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, spełniony został również warunek bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (pkt 2), zaś istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (pkt 3). Ponadto działki inwestycyjne nie stanowią gruntu rolnego, a decyzja nie narusza przepisów odrębnych. W decyzji odwoławczej podkreślono, że w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Dodatkowo decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z przepisami art. 54 ustawy. Nadto projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony z zachowaniem wymogu art. 60 ust. 4 ustawy. Dlatego też brak było podstaw prawnych do wydania decyzji odmawiającej ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Organ drugiej instancji uznał także, że Prezydent Miasta Opola prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające oraz podjął decyzję zgodną z ustalonym stanem faktycznym i prawnym, natomiast jej uzasadnienie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a.
Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem, U. K., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności:
- a) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 ustawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Prezydent Miasta Opola prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego wokół terenu inwestycji, co doprowadziło do przyjęcia przez skarżony organ, że na gruncie niniejszej sprawy decyzja pierwszoinstancyjna spełnia przesłankę kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech urbanistycznych oraz architektonicznych;
- b) art. 7 w zw. z art. 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co skutkowało brakiem stosownego uzasadnienia dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego;
- c) art. 80 K.p.a. przez dokonanie dowolnej oceny dowodów i przyjęcie, że prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego wokół terenu inwestycji i wystąpiła przesłanka kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech urbanistycznych oraz architektonicznych.
W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że w celu realizacji zasady dobrego sąsiedztwa i zagwarantowania ładu przestrzennego granice obszaru analizowanego mają służyć poszukiwaniu "działki sąsiedniej", jako punktu odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wszystkie działki położone w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie. Prawidłowe ustalenie granic obszaru analizowanego, zgodnie z § 3 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, zdaniem skarżącej, powinno polegać na przyjęciu, że w najbliższej okolicy planowanej inwestycji znajdują się głównie budynki jednorodzinne, co potwierdzają zdjęcia i mapy. Tak więc, w najbliższej okolicy nie ma wielokondygnacyjnej zabudowy wielorodzinnej, jak błędnie uznały organy. Planowana inwestycja nie stanowi zatem kontynuacji funkcji zabudowy. Podkreśliła, że funkcją decyzji o warunkach zabudowy jest zastąpienie miejscowego planu miejscowego.
Przy założeniu, że na spornym terenie obowiązuje plan miejscowy, uznać należałoby, że znajduje się tam jedynie zabudowa jednorodzinna. Skarżąca poddała w wątpliwość ustalone przez organ granice obszaru analizowanego, które jej zdaniem zostały celowo poszerzone, tak, by znalazły się na nim budynki wielorodzinne. Podniosła również, że w wydanych decyzjach pominięto fakt obowiązywania w części wschodniej od ul. [...] - planu zagospodarowania przestrzennego z 25 maja 2000 r., z którego wynika, że teren w rejonie ul. [...], od strony zachodniej, przeznaczony jest głównie na teren zabudowy mieszkalno-usługowej i jednorodzinnej, zaś wysokość zabudowy nie może przekroczyć 2 kondygnacji nadziemnych (nie licząc poddasza użytkowego). Wskazała nadto na istnienie uchwał Rady Miasta Opola (w sprawie planów miejscowych) Nr [...] i Nr [...], oraz odnotowała, że Prezydent Miasta Opola przystąpił do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", a z zamieszczonych na stronie internetowej - projektu uchwały i mapy wynika, że na obszarze objętym tym planem (dot. ul. [...]/[...]/[...]) przewiduje się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową do dwóch kondygnacji nadziemnych, zatem nie będą tu mogły powstać budynki wielorodzinne, wielokondygnacyjne.
W konsekwencji uznała, że brak jest przeszkód do objęcia terenu planowanej inwestycji zapisami ww. planów miejscowych. W ocenie skarżącej, projektowana inwestycja jest zlokalizowana w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w tym zakresie nie przeprowadzono dostatecznej analizy odnośnie paramentów zabudowy i zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych. W związku z tym U. K. podważyła prawidłowość ustalenia granic analizowanego terenu. W tym kontekście zgłosiła również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Odnośnie naruszenia prawa procesowego skarżąca postawiła też zarzut oparcia się przez Kolegium na ustaleniach poczynionych jedynie przez organ pierwszej instancji i brak weryfikacji prawidłowości stanowiska Prezydenta Miasta Opola.
Dodała, że Kolegium powinno ustalić "faktyczne pobudki", które kierowały Prezydentem w wyznaczeniu obszaru analizy z uwzględnieniem działek z zabudową mieszkaniową wielorodzinną i usługową, położonych po przeciwnej stronie ul. [...], których to terenów nie można uznać za okolice najbliżej położone planowanej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i akcentując, że dla terenu inwestycji nie ma ustalanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wskazywane w skardze plany z 2000 r., 2007 r. i 2009 r. znajdują się poza terenem zainwestowania. Podobnie, teren objęty uchwałą z 2015 r. nie obejmuje działek objętych wnioskiem. Podkreśliło również Kolegium, że postanowienia planów dotyczą tylko terenów w nich wskazanych.
W piśmie procesowym z dnia 18 września 2015 r. uczestnik postępowania, który zmienił nazwę na: "B W. S.", wniósł o odrzucenie skargi, a końcowo także o jej oddalenie, uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową. W uzasadnieniu podał, że uwzględniając uwagi mieszkańców ul. [...], w dniu 7 maja 2014 r. zmienił wniosek o ustalenie warunków zabudowy poprzez wyłączenie części działki nr c, stanowiącej drogę dojazdową z ul. [...] do planowanej inwestycji, z terenu objętego wnioskiem, w wyniku czego wjazd na teren inwestycji został ustalony od ul. [...].
Ponadto, pismem z 14 maja 2014 r., dodatkowo zmienił wniosek o ustalenie warunków zagospodarowania terenu, składając uzupełnioną koncepcję zagospodarowania terenu inwestycji, uwzględniającą izolacyjny pas zieleni oraz ograniczającą wysokość planowanych budynków do III kondygnacji w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, stwierdził, że obszar analizowany wokół inwestycji został wyznaczony prawidłowo, a Kolegium nie naruszyło przepisów prawa procesowego. Pokreślił, że organ wyznaczył obszar przyjmując jego minimalną wielkość, przewidzianą w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Szerokość frontu działki wynosząca 140 m została pomnożona trzykrotnie, co prowadzi do uzyskania wartości 420 m. Zatem, nie można mówić, że obszar objęty analizą został przez organ celowo poszerzony. Swobodne uznanie pozwala organowi rozszerzyć obszar poszukiwań, w celu lepszego ustalenia "działki sąsiedniej".
Zawężenie tego obszaru, zgodnie z wolą skarżącej, jest rozwiązaniem odpowiadający interesom skarżącej, jednak niezgodnym z obowiązującym prawem. Ponadto, przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia nie nakłada na organ wyznaczający granicę obszaru analizowanego obowiązku uzasadnienia swojej decyzji. Obowiązek taki pojawia się dopiero przy odstąpieniu od wskazanego w § 3 ust. 2 rozporządzenia sposobu określenia granic obszaru analizowanego. Nie zgodził się inwestor z zarzutem pominięcia przez organ w swych rozważaniach zapisów planów miejscowych obowiązujących w innych rejonach, jak również jeszcze nieuchwalonych, akcentując przy tym, że w sprawie należało określić dopuszczalną funkcję na podstawie istniejącej zabudowy i sposobu zagospodarowania w obszarze analizowanym.
W ocenie inwestora, plan miejscowy, który nie obejmuje bezpośrednio terenu objętego inwestycją, jak również plan nieuchwalony, nie odgrywają żadnej roli przy ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Natomiast zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza, że w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy ustawodawca przyznał prymat zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce zainwestowania. Odnośnie podnoszonego w skardze naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 K.p.a.) inwestor odnotował, że zarzuty w tym zakresie wynikają z błędnego stanowiska, iż granice obszaru analizowanego powinny obejmować tylko zabudowę jednorodzinną, która ma dominujący charakter w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Takie rozumowanie jest sprzeczne z § 3 rozporządzenia.
Ponadto nie jest dowolnym ustalenie przez organ, że w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji znajdują się również tereny położone po drugiej stronie ulicy [...], przy której będzie realizowana inwestycja. Inwestor akcentował, że działka sąsiednia to nie tylko działka przylegająca do granicy z inwestycją. Dostrzegł też, że Kolegium wyjaśniło, dlaczego za uzasadnione uznaje okoliczności, w których doszło do ograniczenia obszaru analizy do celów ustalenia szczegółowych parametrów zabudowy.
Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej złożył do akt sprawy pismo procesowe z dnia 10 listopada 2015 r. stanowiące odpowiedź na pismo uczestnika postępowania W. S. oraz wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, podtrzymując zarzuty wskazane w skardze i piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2015 r. Skarżąca poparła stanowisko swojego pełnomocnika.
W piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącej wywodził, że obowiązkiem organu jest uzasadnienie, dlaczego wybrał taki, a nie inny obszar analizy. Autor analizy całkowicie pominął w jej treści miejsce planowanego obszaru inwestycji w ogólnym układzie architektonicznym miasta, w tym to, że tereny obecnego osiedla im. [...] tworzą spójną całość, wyraźnie odcinającą się od otaczającej zabudowy poprzez dwupasmową ul. [...] otaczającą - wraz z ul. [...] - obszar całego osiedla. Z kolei, obszar pomiędzy ul. [...] oraz ul. [...] jest obszarem niejednorodnym, a przy ul. [...] występuje niska zabudowa jednorodzinna, nawiązująca do zabudowy występującej po tej samej stronie ul. [...].
Nie sposób zatem przyjąć, aby planowana budowa wieżowców mogła nawiązywać do zabudowy przy ul. [...], obok której znajdują się domy mieszkalne w zabudowie szeregowej o wysokości nieprzekraczającej 10 m. W piśmie akcentowano, że dzielnica [...] to obszar objęty zabudową mieszkaniową niską, natomiast z decyzji wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie dwukondygnacyjnej zabudowy jednorodzinnej mogą powstać nawet sześciopiętrowe bloki, tylko dlatego, że po przeciwnej stronie - w znacznej odległości - znajdują się bloki nawet wyższe. Zwraca też uwagę rażąca niekonsekwencja autora analizy, bo do uzasadnienia średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy przyjmuje on cechy głównie zabudowy jednorodzinnej.
Ponadto, w analizie nie zawarto ustalenia średniej wielkości wysokości zabudowy, ponieważ w tej mierze nie podano żadnych obliczeń. Z kolei, powołanie się w analizie na § 7 ust. 4 rozporządzenia nastąpiło praktycznie gołosłownie, choć istnieje szereg argumentów do przyjęcia wartości niższych. W ocenie pełnomocnika, organy administracji, stosując mechanicznie i bezrefleksyjnie przepisy szczególne, w tym przepisy wykonawcze oraz stawiając interes inwestora ponad interesem właścicieli nieruchomości sąsiednich, wydały decyzje będące zaprzeczeniem ładu przestrzennego. Pełnomocnik oświadczył też, że zabudowa trzykondygnacyjna stanowiłaby rozsądny kompromis między interesami inwestora oraz zachowaniem spokojnego, utrwalonego sąsiedztwa z nieruchomościami położonymi przy ul. [...]. Końcowo, pełnomocnik podkreślił, że zarzuty skargi co do naruszenia przepisów prawa procesowego są zasadne, bowiem w przypadku pełnego zebrania materiału dowodowego oraz jego rozpatrzenia, Kolegium musiałoby wydać decyzję o odmiennej treści.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu, decyzja ta jest zgodna z prawem, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Przypomnienia wymaga, że do Sądu została zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ustalająca na rzecz W. S. warunki zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach o numerach: a, b, c (część), d, f, przy ul. [...] w [...]. Celem postępowania prowadzonego w tym przedmiocie jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej w skrócie "ustawą", każdy ma prawo, w granicach określonych prawem, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. W swoim działaniu musi jednak mieć na uwadze chroniony prawem interes publiczny oraz interes osób trzecich, a także warunki ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy.
W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa, w sposób dowolny. Co prawda, musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, jednak postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 917/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 786/14, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).
Komentowana ustawa reguluje także zasady ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z jej art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje, co do zasady, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - w decyzji o warunkach zabudowy. Tę ogólną konkluzję potwierdza art. 59 ust. 1 ustawy, w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego w skrócie "rozporządzeniem" lub "rozporządzeniem wykonawczym".
Wskazany przepis art. 61 ust. 1 ustawy określa w punktach od 1 do 5 przesłanki, których dopiero łączne spełnienie pozwala wydać decyzję o warunkach zabudowy. Natomiast brak spełnienia choćby jednej z nich stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Do przesłanek tych ustawodawca zaliczył: kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech i wskaźników architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1), dostęp do drogi publicznej (pkt 2), wystarczające uzbrojenie terenu dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), brak potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4) oraz zgodność z przepisami odrębnymi (pkt 5).
Istotne w niniejszej sprawie jest to, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest zatem od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 987/09, CBOSA). Zasada ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego przez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Innymi słowy, komentowana zasada nakazuje dostosowanie planowanej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym oraz architektonicznym.
Równocześnie podkreślenia wymaga, że z woli ustawodawcy zasada ta odnosi się wyłącznie do zabudowy nowej (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Op 412/07, CBOSA). Realizacji omawianej zasady służą przepisy rozporządzenia wykonawczego, które określają sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy poprzedzają ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Na analizę w tak określonym zakresie nie może wpłynąć to, że pewne fragmenty badanego obszaru objęte są ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Zasadnie wskazało Kolegium w odpowiedzi na skargę, że postanowienia planów odnośnie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej do dwóch kondygnacji nadziemnych dotyczą tylko terenów w nich wskazanych i dlatego w okolicznościach sprawy nie można ich odnosić do działek inwestycyjnych, dla których nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wyznacza się obszar analizowany, którego granice określa się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Na gruncie tego przepisu trafnie wywodził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (wyrok z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 585/08; wyrok z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 516/14, CBOSA), że ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając przy tym, że ma on obejmować teren wokół działki; nie musi być w kształcie koła, ale w każdym kierunku w odległości co najmniej równiej trzykrotnej szerokości frontu działki.
Ze względu na zasadę dobrego sąsiedztwa, nie jest wykluczone ustalenie obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne, określone w rozporządzeniu, jednak ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze. Z kolei, zgodnie z definicją ustawową, przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). W piśmiennictwie podkreśla się, że komentowane pojęcie, jakkolwiek niedookreślone, stanowi samoistną podstawę do rekonstrukcji norm prawnych i ma charakter bezpośrednio obowiązujący organy w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej.
Sąd administracyjny ma możliwość kontroli interpretacji tego pojęcia przez organ administracji na tle danego stanu faktycznego i zastąpienia oceny dokonanej przez organ własną oceną (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, str. 7-8, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r.).
W stanie faktycznym niniejszej sprawy spór między stronami dotyczył m.in. prawidłowości dokonanej analizy pod kątem kontynuacji zabudowy, w tym również zgodnego z prawem ustalenia granic obszaru analizowanego.
Z "Analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu" (zwana w skrócie "analizą"), stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji, wynika, że szerokość frontu działki objętej inwestycją wynosi 140 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 420 m od granic przedmiotowej działki, a to - jak słusznie wskazało Kolegium - przy szerokości jej frontu (140 m) stanowi trzykrotność tej szerokości. W granicach analizowanego obszaru, ustalonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. w odległości 420 m od granic terenu objętego wnioskiem, znajdują się tereny z rejonu ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Występuje tu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (ul. [...]/[...]/[...]), wielorodzinna z towarzyszącymi usługami (ul. [...]/[...]) oraz usługi oświaty (ul. [...]/[...]). Wskazany obszar przedstawiono na odpowiedniej mapie, co łącznie świadczy o zachowaniu warunków z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia.
Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 20 maja 2011 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1426/10, na który powołano się w zaskarżonej decyzji, że § 3 rozporządzenia wykonawczego nie wymaga, by w sytuacji, gdy obszar analizowany wyznaczono w sposób spełniający podstawowe kryteria tego przepisu, czyli w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, należało w decyzji szczegółowo uzasadniać przyjęcie tego podstawowego kryterium. W świetle powyższego, za bezzasadne należało uznać zarzuty skarżącej o celowym poszerzeniu obszaru analizowanego, tak, aby objąć teren zabudowy budynkami wielorodzinnymi i wielokondygnacyjnymi. Odpowiedzi na wątpliwości skarżącej w tym zakresie udziela cytowany powyżej § 3 rozporządzenia wykonawczego. Organy zastosowały ten przepis wprost i dlatego nie zachodziła konieczność uzasadnienia podjętego stanowiska. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że prawo dopuszcza możliwość poszerzenia, a nie zawężenia granic obszaru analizowanego, i tylko w przypadkach poszerzenia obszaru wymagane jest uzasadnienie.
Dokonując dalszej oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że wyznaczając obszar analizowany, zgodnie z § 3 rozporządzenia wykonawczego, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy planowanej na tle zabudowy istniejącej. Z załączonej do decyzji Prezydenta Miasta Opola analizy wynika, że funkcja zabudowy na badanym obszarze to funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, usługowa oraz oświatowa. Natomiast planowana inwestycja obejmuje właśnie budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, pamiętać trzeba, że powstająca w pobliżu zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowanych) zabudowy już istniejącej.
W wyroku z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 222/14 (CBOSA), NSA trafnie stwierdził, że zasada dobrego sąsiedztwa za swój przedmiot czyni zabudowę znajdującą się w otoczeniu planowanej inwestycji. Orzekające organy winny zatem zbadać, czy zabudowa ta może stanowić punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", natomiast sam brak akceptacji dla wnioskowanej zabudowy ze strony mieszkańców nie mieści się w ramach prawnych przeszkód do uwzględnienia wniosku inwestora i wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Obowiązkiem organów administracji było więc ustalenie, czy planowana nowa funkcja nie pozostaje w sprzeczności z istniejącą funkcją zabudowy. W tym zakresie Sąd stwierdził, że organy obu instancji poprawnie uznały, iż przedmiotowa inwestycja (budynki wielorodzinne) pozostaje w zgodzie z zastaną już funkcją zabudowy, skoro na analizowanym obszarze, określonym na minimalnym poziomie, występują jednorodzinne i wielorodzinne budynki mieszkalne oraz budynki usługowe, a zabudowę cechuje niejednolity wygląd i parametry, w związku z czym zróżnicowane są też jej wskaźniki i gabaryty. W efekcie, analizie podlegały nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące z inwestycją, ale również działki znajdujące się w dalszym sąsiedztwie.
W świetle powyższego nieuprawnione jest żądanie, by organy zawęziły (w stosunku do wymogów rozporządzenia) granice obszaru analizowanego tylko do tej jego części, na której znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i szeregowa. Jak wykazano, żądanie to pozostaje w sprzeczności z wyraźnym nakazem dokonania analizy funkcji i cech zabudowy na określonym przepisami rozporządzenia obszarze, którego granice nie mogą być mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki zainwestowania. Nowa zabudowa dotyczy budynków wielorodzinnych wielokondygnacyjnych i jednocześnie działki wskazane przez inwestora znajdują się na terenie o funkcji m.in. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wielokondygnacyjnej, więc słusznie uznały organy administracji, że istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu posiada cechy, które mogą być wzorcem dla planowanego zamierzenia, bo świadczą o kontynuacji funkcji zabudowy.
Na tę ocenę nie mogła wpłynąć argumentacja dotycząca konieczności uwzględnienia zapisów obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wskazanych w skardze, a także postanowień projektu planu, który nie został jeszcze uchwalony. Powtórzyć przyjdzie, że zapisy te nie dotyczą terenów objętych wnioskiem, a nadto nie były one przydatne dla prowadzonej analizy odnośnie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Oczekiwanego przez skarżącą skutku nie mógł również odnieść argument, iż w okolicy planowanej inwestycji przeważa zabudowa jednorodzinna. Dla ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest bowiem stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. Organy prawidłowo ustaliły, że taki przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie.
Celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który skarżąca bezpodstawnie rozumie jako nakaz zabudowy i zagospodarowania wyłącznie w taki sam sposób, jak już istniejący na działce bezpośrednio przylegającej do działek inwestycyjnych. Natomiast z akt sprawy wynika, że najbliższe sąsiedztwo inwestycji stanowić będą nie tylko budynki mieszkalne jednorodzinne przy ul [...], ale również budynki wielorodzinne wielokondygnacyjne przy ul. [...]. Stanowisko skarżącej w tej kwestii stoi ponadto w sprzeczności z zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Inaczej mówiąc, nieuprawniona jest dokonana w skardze zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji", pojmowanego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju jak już istniejące przy ul. [...]. Komentowanej zasadzie wolności zabudowy przeczy też żądanie określenia warunków zabudowy tylko dla trzykondygnacyjnych budynków, co - wedle skarżącej - stanowiłaby rozsądny kompromis między interesami inwestora oraz zachowaniem spokojnego, utrwalonego sąsiedztwa z nieruchomościami położonymi przy ul. [...].
Dostrzec nadto trzeba, że wskutek interwencji mieszkańców inwestor zmienił pierwotny wniosek, ograniczając do trzech kondygnacji wysokość budynku planowanego do realizacji w pobliżu zabudowy jednorodzinnej.
W konsekwencji powiedzianego dotychczas Sąd uznał za bezpodstawny zarzut dotyczący naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy.
Odnośnie koniecznych do ustalenia wskaźników i parametrów zabudowy organ pierwszej instancji podał, że na terenie podlegającym analizie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji mieści się w granicach od 19% do 59% (średnio - 30%), przy czym dla budynków jednorodzinnych wynosi 28% i 21%, dla budynków wielorodzinnych wynosi 19% i 20%, a dla budynków usługowych wynosi 32% i 59%; szerokość elewacji frontowych wynosi do 34 m (dla działki: nr g - max. 53 m, nr h - max. 70 m, nr i - ok. 30 m, nr j - ok. 15 m, nr k - ok. 9 m, nr l - ok. 26 m); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych wynosi do 20,5 m (dla budynków mieszkalnych czterokondygnacyjnych - 13,5 m, dla budynków jednorodzinnych dwukondygnacyjnych z użytkowanym poddaszem - 9 m, dla budynków trzynastokondygnacyjnych - 40 m). W kwestii geometrii dachów ustalono na projektowanych budynkach dachy płaskie, ponieważ w obszarze analizy występują dachy płaskie oraz strome wielospadowe.
Z kolei, z uwagi na zróżnicowaną linię zabudowy dla poszczególnych ulic, nieprzekraczalną linię zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy istniejącego budynku przy ul. [...] nr [...], położonego po stronie projektowanej inwestycji, wyznaczono w odległości 20 m od krawędzi jezdni.
Analizując powyższe dane w kontekście charakteru i cech przedmiotowego zamierzenia budowlanego, Sąd zgodził się z oceną Kolegium co do prawidłowego wyznaczenia wskaźników i gabarytów projektowanej inwestycji przez organ pierwszej instancji, poza określeniem szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Z uwagi na wykazane w decyzjach i znajdujące potwierdzenie w materiale dokumentacyjnym znaczne zróżnicowanie funkcji i rodzaju zabudowy oraz ze względu na stosunkowo duży obszar podlegający analizie, na akceptację zasługuje też stanowisko organów o konieczności dokonania analizy poszczególnych parametrów istniejącej zabudowy na obszarze mniejszym (najbliżej inwestycji), obejmującym działki z zabudową mieszkaniową wielorodzinną i usługową położone po przeciwnej stronie ul. [...] oraz działki z zabudową jednorodzinną położone po południowej stronie terenu inwestycji, a także działki z zabudową usługową graniczące z terenem inwestycji od strony północnej.
Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki inwestycji organ pierwszej instancji wyznaczył mając na uwadze treść § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. W myśl tego przepisu, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Skoro z analizy wynika, że na charakterystycznych działkach zabudowy jednorodzinnej, wielorodzinnej i usługowej, znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie inwestycji - a nie tylko na działkach z zabudową jednorodzinną, jak błędnie podnosi skarżąca w piśmie z 10 listopada 2015 r. - wskaźnik ten przyjmuje wartości: 19%, 20%, 21%, 28%, 32%, i 59% (wyniki tych obliczeń załączono do analizy), to ustalenie omawianego wskaźnika w wysokości do 30% pozostaje w zgodzie z przepisami prawa, z analizą i wnioskiem inwestora.
Dodać trzeba, że w przedmiotowym postępowaniu, mającym na celu wskazanie rodzaju zabudowy, jaki może powstać na danym terenie, omawiany wskaźnik może na dalszym etapie projektowania i realizacji inwestycji ulec zmniejszeniu.
W ocenie Sądu, prawidłowe jest również ustalenie, na podstawie § 8 rozporządzenia, geometrii dachu, odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Niewątpliwie, geometria dachu powinna nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu (mieszkalnym, usługowym, handlowym), tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z ustawy. Z analizy wynika, że na przedmiotowym obszarze zabudowa jest zróżnicowana, występują dachy płaskie i spadziste, zaś - co istotne - w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji znajdują się także budynki z dachami płaskimi.
Sąd uznał ponadto, że organy nie naruszyły przepisów dotyczących ustalenia dla inwestycji obowiązującej linii zabudowy. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wskazane "przedłużenie" oznacza kontynuację (robienie tego dalej) dotychczasowej linii zabudowy, jaka występuje na działkach zabudowanych, położonych możliwie najbliżej nieruchomości, dla której ustala się warunki zabudowy. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3).
Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 4 ust. 4). W okolicznościach sprawy wyznaczona linia zabudowy (20 m od krawędzi jezdni) stanowi przedłużenie linii zabudowy występującej na działce nr j, która bezspornie jest "działką sąsiednią", w rozumieniu ww. przepisu. Trafnie odnotowało Kolegium, posiłkując się orzecznictwem sądowym, iż bez znaczenia pozostaje, że jest to budynek jednorodzinny, jak również określenie przez organ pierwszej instancji omawianej linii jako nieprzekraczalnej, a nie jako obowiązującej, skoro linia ta wyznacza tylko maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, czyli budynek może pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) od linii zabudowy. Zdaniem Sądu, określona w niniejszej sprawie linia zabudowy uwzględnia formę architektoniczną zamierzenia budowlanego, kształt i wymiary działki, jak i wkomponowuje wnioskowany obiekt w istniejące otoczenie.
Nadto nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie stwierdzić należy, że żądanie skarżącej dotyczące wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, nie zasługiwało na uwzględnienie. W tym zakresie wyjaśnić należy, że ustalenie linii zabudowy stosownie do postanowień zawartych w § 4 pkt 4 rozporządzenia, tj. w inny sposób, może nastąpić tylko w sytuacji, gdy brak jest podstaw do ustalenia linii zabudowy w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 1-3 rozporządzenia. Skoro w przedmiotowej sprawie ustalenie linii nowej zabudowy nastąpiło w oparciu o zapisy § 4 ust. 1 rozporządzenia, to zarzut ten jako bezzasadny podlegał oddaleniu.
Odrębnego odnotowania wymaga, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zależne m.in. od tego, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). Należy przy tym mieć na uwadze, że warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem (art. 61 ust. 5 ustawy). Podzielić należy pogląd, iż celem ostatnio wskazanego przepisu jest zapewnienie, że na terenie planowanej budowy powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych, a nie uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu.
Natomiast określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 maja 2009, sygn. akt II SA/Kr 431/09 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II SA/Po 744/08, CBOSA). Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 428/13, CBOSA), etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Wynika to także z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, który mówi nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd podzielił stanowisko organów administracji o spełnieniu w niniejszej sprawie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, bowiem w pasie drogi przyległym do działek projektowanej inwestycji biegną sieci miejskie infrastruktury technicznej: wodociągowa, energetyczna i kanalizacji sanitarnej. Ponadto inwestor załączył do wniosku o wydanie decyzji dokumenty potwierdzające możliwość przyłączenia budynków do sieci OSD i dostawę energii elektrycznej oraz możliwość przyłączenia do sieci ciepłowniczej ECO i dostawę energii cieplnej, a także zapewnienie przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.
Kolejną przesłanką warunkującą wydanie pozytywnej decyzji jest to, że teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy). Z dokumentacji sprawy wynika, że wskazane we wniosku działki nie stanowią gruntu rolnego, a w ewidencji gruntów występują jako zurbanizowany teren niezabudowany, oznaczony symbolem Bp. W związku z tym, obszar ten nie podlega rygorom określonym w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205, z późn. zm.).
Decyzja o warunkach zabudowy musi być też zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy). Rację ma organ odwoławczy gdy twierdzi, że katalog przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Chodzić tu będzie o przepisy dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego lub górniczego. Ważne jest, aby przepisy te pozostawały w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji art. 61 ustawy w tym znaczeniu, że powinny odnosić się bezpośrednio do ustalania warunków zabudowy na terenie w jakiś sposób szczególny, np. ze względu na bliskość granicy, lokalizację zabytków, parków krajobrazowych, lub powinny być związane ze szczególnym zamierzeniem inwestycyjnym np. zanieczyszczającym środowisko (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 526/07, CBOSA).
W niniejszej sprawie, jak trafnie wskazało Kolegium, przepisami odrębnymi w tym znaczeniu będą przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - w zakresie zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy, stanowiącymi, że obiekty budowlane przy drogach powiatowych powinny być usytuowane w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni w terenie zabudowanym i 20 m poza terenem zabudowy (art. 43 ust. 1). Skoro omawiany wymóg został zachowany, to brak jest sprzeczności inwestycji z przepisami odrębnymi, co równocześnie przesądza o spełnieniu wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy.
Należy zgodzić się nadto ze stanowiskiem Kolegium, że badana decyzja o warunkach zabudowy zawiera wszystkie konieczne elementy, stosownie do wymogów z art. 54 ustawy. Zaznaczenia też wymaga, że projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony został przez osobę będącą członkiem [...] Okręgowej Izby Architektów, co z kolei stanowi o wypełnieniu wymogu z art. 60 ust. 4 ustawy.
Pomimo pozytywnej oceny decyzji Prezydenta Miasta Opola w przedstawionym wyżej zakresie, organ odwoławczy trafnie zauważył, że decyzja ta nie jest jednak wolna od wad. W konsekwencji, organ ten skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a mianowicie postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że w niniejszej sprawie stan faktyczny nie budził wątpliwości i nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 K.p.a.), zatem stwierdzenie nieprawidłowości w badanej w postępowaniu odwoławczym decyzji musiało skutkować zastosowaniem instytucji reformacji i orzeczeniem co do istoty sprawy. Polegało to w realiach kontrolowanej sprawy na wyeliminowaniu zapisów dotyczących parametrów szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej elewacji frontowej projektowanych budynków, a także na ich ponownym określeniu.
Analizując zakres powyższych zmian, zauważyć trzeba, że kwestię szerokości elewacji frontowej zamierzonego budynku reguluje przepis § 6 rozporządzenia wykonawczego, zgodnie z którym szerokość tę wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Organ pierwszej instancji podał, że szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym jest zróżnicowana ze względu na bardzo duży teren objęty analizą i różnorodność zabudowy na nim występującej. Dla wskazanych konkretnych działek (podane wcześniej) wynosi ona: 9 m, 15 m, 26 m, 30 m, 53 m, 70 m. Uwzględniając zatem wymagania § 6 rozporządzenia oraz usytuowanie terenu objętego wnioskiem, Prezydent Miasta Opola ustalił szerokość elewacji frontowych projektowanych budynków do 34 m od ul. [...].
W uzasadnieniu swojego stanowiska nie podał, jaką konkretnie jednostkę redakcyjną wskazanego przepisu miał na uwadze, jednak trafnie oceniło Kolegium, że organ pierwszej instancji zastosował § 6 ust. 1 rozporządzenia. Słusznie też argumentowało Kolegium, że określenie tych parametrów powinno być konkretne i stanowczo wyrażone w wartościach dokładnie je wskazujących, przy czym dopuszczalne jest również wprowadzenie w tym zakresie pewnej elastyczności, polegającej przykładowo na podaniu wielkości minimalnych i maksymalnych, tj. "od - do". Powtórzyć przyjdzie, że zarówno z przepisów ustawy, jak i rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników czy wielkości przez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, zatem organ drugiej instancji prawidłowo skorygował szerokość elewacji frontowej, podając, że jej minimalna wielkość wynosi 15 m, pozostawiając natomiast jako wielkość maksymalną - 34 m. Na takie określenie komentowanego parametru, a więc w sposób inny niż na podstawie jego średniej wielkości, pozwala ust. 2 § 6 rozporządzenia. Dodać można, że stanowisko w kwestii zastosowania tej regulacji zostało wystarczająco umotywowane.
Przedstawione powyżej wywody co do konieczności niebudzącego wątpliwości określenia parametrów stanowiących wyznacznik przyszłej zabudowy odnoszą się również do ustalonej przez organ pierwszej instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanych budynków. Wyjaśnić przyjdzie, że kwestię tę reguluje § 7 rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z tym przepisem, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występująca na obszarze analizowanym (ust. 3).
Ponadto dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 4). Organ pierwszej instancji podał, że w analizowanym obszarze budynki wielorodzinne posiadają różne wysokości - od 13,5 m do 40 m, zaś budynki mieszkalne jednorodzinne - do 9 m. Stosując ust. 4 § 7 rozporządzenia, ustalił, że wysokość budynków nie powinna przekroczyć 20,5 m, a więc określił ten parametr jako maksymalny, dlatego słusznie Kolegium ustaliło także minimalną wysokość górnej krawędzi elewacji na 11 m, odpowiednio do wskazanej we wniosku wysokości budynku trzykondygnacyjnego (najniższego), oraz pozostawiając maksymalną wysokość tego parametru na poziomie 20,5 m (dla przewidzianego budynku sześciokondygnacyjnego - najwyższego). W tym miejscu dostrzec trzeba, że sformułowane w piśmie z 10 listopada 2015 r. zarzuty odnośnie tego parametru nie zasługują na uwzględnienie.
Wbrew twierdzeniu skarżącej, organ wytłumaczył potrzebę zastosowania ust. 4 § 7 rozporządzenia, wskazując na charakter planowanej zabudowy, czyli zabudowy wielorodzinnej, a nie jednorodzinnej. W okolicznościach sprawy argumentacja ta jest zdaniem Sądu zasadna. Ponadto organ podał, jakie są wysokości poszczególnych rodzajów budynków (istniejących), zaś dla dokonanych obliczeń bez znaczenia pozostaje to, że w najbliższym sąsiedztwie jest znacznie więcej budynków jednorodzinnych niż budynków wielorodzinnych.
W podsumowaniu powiedzianego dotąd uznać należało, że po dokonaniu przez Kolegium opisanych korekt, decyzja ustalająca warunki zabudowy spełnia wymogi art. 61 ust. 1 ustawy oraz wymogi rozporządzenia wykonawczego, a nadto jest kompletna, gdyż realizuje postanowienia art. 54 ustawy. Zatem, wobec spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy. Na tę ocenę nie mogły natomiast wpłynąć stawiane w skardze zarzuty, co do których Sąd odniósł się w znacznym zakresie już powyżej.
Ponadto Sąd nie stwierdził, by doszło do zarzucanych w skardze naruszeń prawa procesowego. Organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą i nie naruszyły przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy, a dokonana przez organ odwoławczy ocena znalazła wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Należy również podkreślić, że organ odwoławczy wyczerpująco odniósł się do podnoszonych przez skarżącą kwestii, prezentując w tym zakresie prawidłowe stanowisko.
W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a..