Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Rejonowego w Opolu (zwany dalej Prokuratorem lub skarżącym) jest uchwała Rady Powiatu Opolskiego z dnia 21 września 2018 r., Nr XLIV/308/18, w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego, poz. 2557).
Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.) zwanej dalej u.s.p. oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) zwanej dalej ustawą.
W § 1 uchwały postanowiono, że uchwała określa wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi na terenie Powiatu Opolskiego w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1-2 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu.
W § 2 uchwały ustalono wysokość stawek opłat odpowiednio za usunięcie pojazdu w wysokości: 1) rower lub motorower - 115 zł, 2) motocykl - 227 zł, 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,51 - 494 zł, 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 616 zł, 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 871 zł, 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 1284 zł, 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1562 zł; a także za każdą dobę przechowywania pojazdu w wysokości: 1) rower lub motorower - 17 zł, 2) motocykl - 27 zł, 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 39 zł, 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 52 zł, 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 75 zł, 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 136 zł, 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 198 zł.
W § 3 określono wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 2a ustawy powstałych w związku z odstąpieniem od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu ze względu na ustanie przyczyn uzasadniających jego usunięcie w wysokości: 1) rower lub motorower - 57 zł, 2) motocykl - 113 zł, 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,51 - 247 zł, 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 308 zł, 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 435 zł, 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 642 zł, 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 781 zł.
Na mocy § 4 postanowiono, że traci moc podjęta w tym samym przedmiocie uchwała z dnia 12 października 2017 r., Nr XXXIII/237/17, na podstawie § 5 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu Opolskiego, a w § 6 ustalono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, nie wcześniej jednak niż od 1 stycznia 2019 r.
W uzasadnieniu do projektu uchwały wyjaśniono, że zgodnie z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. poz. 802), które weszło w życie dnia 20 sierpnia 2018 r. maksymalne stawki wzrosły w stosunku do obowiązujących, wobec czego zasadne jest ich zatwierdzenie w wysokości wskazanej w projekcie. Biorąc pod uwagę wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych, porównując pierwszą połowę bieżącego roku z tym samym okresem roku poprzedniego, podniesienie przedmiotowej stawki pozwoli ograniczyć wysokość obciążeń powstałych po stronie powiatu związanych m. in. Z kosztami postępowań sądowych, ubezpieczaniem pojazdów, sporządzeniem opinii przez biegłego rzeczoznawcę, kosztami przechowywania, sprzedaży czy demontażu pojazdu. Zawiadomienie Starosty przez jednostkę prowadzącą parking strzeżony o nieodebraniu pojazdu w ustawowo określonym terminie powoduje bowiem konieczność podjęcia przewidzianych przepisami prawa czynności zmierzających do przejęcia własności ruchomości, a następnie dokonania jej likwidacji we właściwy w danych okolicznościach sposób, co w konsekwencji prowadzi do powstania określonych obciążeń.
Nadto ustalono, że przedsiębiorcy wyłonieni w ramach przeprowadzonych dotychczas postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na realizację zadań związanych z usuwaniem pojazdów z dróg Powiatu Opolskiego oraz ich przechowywaniem na parkingach strzeżonych jako wynagrodzenie z tego tytułu zaoferowali kwoty zbliżone do wysokości opłat ustalonych w uchwale Rady Powiatu.
Pismem z dnia 13 listopada 2020 r. Prokurator Rejonowy w Opolu zaskarżył uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucając jej:
- - rażące naruszenie art. 130a ust. 6 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na ustaleniu stawek maksymalnych kosztów usuwania pojazdów, przechowywania ich na parkingu strzeżonym oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi na poziomie połowy maksymalnej opłaty za usunięcie pojazdu mimo, że faktyczne koszty z tego tytułu ponoszone przez Powiat Opolski są znacząco niższe niż stawki maksymalne określone w zaskarżonej uchwale odnośnie kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu, przy czym brak jest zależności pomiędzy realnymi kosztami, a wysokością kosztów ustalonych na poziomie połowy wysokości kosztów usunięcia pojazdów danego rodzaju.
Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały skarżący podniósł, że Powiat Opolski ustalił maksymalne stawki za usunięcie pojazdu takie jakie przewidział Minister Finansów w obwieszczeniu, natomiast za przechowanie pojazdu stawki zbliżone do ustalonych w obwieszczeniu stawek maksymalnych. Ponadto w uchwale ustalono wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 2 a ustawy powstałych w związku z odstąpieniem od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu ze względu na ustanie przyczyn uzasadniających jego usunięcie. Dalej, powołując się na treści umowy zawartej przez Powiat Opolski w dniu 20 grudnia 2018 r. z firmą A oraz firmą B skarżący wskazał, że stawki ustalone w uchwale są wyższe niż stawki wynagrodzenia dla tych przedsiębiorców brutto. Stosownie do tego wywodził, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierowano się innymi przesłankami niż tylko potrzeba sprawniejszego wykonywania zadania.
Ustalenie wysokości tych stawek powinna natomiast odpowiadać realnym kosztom usuwania i przechowywania pojazdów, uzasadnionymi realiami rynkowymi. Ustalanie stawek opłat za usuwanie oraz przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinna zostać faktycznie poprzedzona szczegółową kalkulacją, która pozwoli na dokonanie właściwej oceny, czy wysokość ustalonych arbitralnie stawek jest wynikiem dokonania rzetelnej analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Ustalenie w przedmiotowej uchwale kosztów wyższych od tych, które są ustalone w umowie z podmiotami wykonującymi wskazane usługi prowadzi z kolei do sytuacji, gdzie różnica pomiędzy stawkami ustalonymi w uchwale, a realnym kosztem ponoszonym w związku z czynnościami usuwania lub przechowywania pojazdu w istocie stanowi przychód dla powiatu.
W odpowiedzi na skargę Powiat Opolski (zwany dalej też organem) wniósł o oddalenie skargi. Powołując się na orzecznictwo sądowe zakwestionował, jako dowolne stanowisko Prokuratora, że stawki określone w uchwale są znacząco zawyżone w stosunku do faktycznych kosztów usunięcia, przechowywania pojazdu, czy odstąpienia od jego usunięcia z drogi. Wskazał jako bezzasadny zarzut, że nie ma zależności pomiędzy realnymi kosztami ponoszonymi przez Powiat z tytułu świadczenia wskazanych usług, a stawkami podjętymi w uchwale. Powołując się na art. 130a ust. 6 ustawy wyjaśnił, że rada powiatu przede wszystkim ustala wysokość opłat, a nie rzeczywiście ponoszonych przez powiat kosztów z tytułu usunięcia oraz przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdu, względnie odstąpienia od jego usunięcia. W istocie bierze pod uwagę koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu oraz konieczność sprawnej realizacji zadania.
Nie oznacza to jednak, że w uchwale dotyczącej wspomnianych opłat mają być wprost wskazane jako stawki opłat wysokości kwot stanowiących wynagrodzenie wypłacone wykonawcy za świadczone usługi. Ustalając stawki w zaskarżonej uchwale rada powiatu wzięła pod uwagę obie przesłanki. Uwzględniła bowiem wysokość wynagrodzenia dotychczas wypłacanego wykonawcy (w poprzednim roku kalendarzowym) za świadczenie usług oraz wysokość kosztów wypłacanych z tytułu odstąpienia od dyspozycji usunięcia pojazdu. Uchwała podjęta była przed wyłonieniem w drodze przetargu wykonawcy do realizacji wspomnianych zadań na 2019 r. wobec czego, organ nie był w stanie precyzyjnie przewidzieć jakie kwoty zaoferuje potencjalny wykonawca w postępowaniu. Musiał natomiast uwzględnić, że ewentualnie przedstawione oferty mogą być wyższe bądź znacznie wyższe niż kwoty wynagrodzenia dotychczas wypłacane przez organ. Wykonawca oferuje bowiem kwoty wynagrodzenia go zadowalające, ceny usług corocznie ulegają podwyższeniu, a na terenie powiatu opolskiego brak jest konkurencji w przedmiotowej branży (corocznie w przetargu startuję wyłącznie dwóch tożsamych przedsiębiorców).
Niemniej jednak, różnica pomiędzy stawką podjętą w uchwale, a kwotą stanowiącą wynagrodzenie wykonawcy wyniosło średnio w przypadku usługi usuwania oraz przechowywania pojazdów ok. 90%. Fakt, że powstała różnica, choć często znikoma, między stawką wynikającą z uchwały, a kwotą stanowiącą wynagrodzenie wykonawcy wynikające z rozstrzygnięcia przetargowego, która stanowi dochód powiatu, nie pozostaje w sprzeczności z prawem. Powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowym organ zaakcentował, że:
- - ustalenie opłat ma działać także prewencyjnie, a przyjęcie opłat na zbyt niskim poziomie może spowodować nasilenie zjawisk wymagających interwencji organu, dlatego uwzględnienie wskazanej okoliczności mieści się w pozostawionym przez ustawodawcę swobodnym uznaniu organu;
- - ustalenie zbyt niskiej wysokości opłat, niepokrywającej kosztów realizacji zadania i nie spełniającej roli prewencyjnej, a przez to nie zapewnienie skuteczności realizacji zadania, może być odczytane za przekroczenie ram kognicji organu;
- - za element skuteczności należy uznać ustalenie opłaty w takiej wysokości, aby niezależnie od ilości usuwanych pojazdów oraz faktycznej wysokości kosztów z tym związanych powiat nie musiał angażować w realizację zadania swoich własnych środków pochodzących z jego budżetu;
- - w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie zachodzą istotne dysproporcje pomiędzy kosztem realizacji zadania, a opłatą za jej wykonanie poniesioną przez właściciela lub posiadacza pojazdu;
- - ponoszony koszt realizacji zadania odzwierciedla wysokość wynagrodzenia zapłaconego za jego wykonanie przedsiębiorcy zewnętrznego, co w sposób transparentny i kompletny dowodzi kosztu realizacji zadania przez organ;
- - istotnym naruszeniem prawa może być brak uwzględnienia skuteczności realizacji zadań, na co wskazywałaby zbyt niska stawka opłat lub ustalenie stawek w sposób istotnie wyższy niż koszty faktycznie ponoszone przez powiat.
Uznając za chybiony zarzut, że wysokość wynagrodzenia wykonawcy wyłonionego w trybie przetargu podlega negocjacjom organ wskazał, że stawki zaoferowane przez potencjalnego wykonawcę, jeżeli zostanie wyłoniony, są wiążące dla stron. Próba negocjacji stanowiłaby naruszenie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, a w konsekwencji naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Wobec stanu epidemii Covid-19 i rygorów z tym związanych, wprowadzonych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) i § 1 pkt 2 zarządzenia Prezesa WSA w Opolu z dnia 30 października 2020 r., nr 17/2020 w zw. z § 3 zarządzenia Nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej WSA w Opolu) oraz brakiem możliwości zapewnienia pełnego i pewnego zabezpieczenia zdrowia stron i pracowników, zarządzeniem z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 374/20, Przewodniczący Wydziału II WSA w Opolu zarządził rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do uchwał organu powiatu przepis ten pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 zd. pierwsze wskazanej wyżej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, nadal zwanej u.s.p., zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.
O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 79 ust. 4 u.s.p., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Pojęcie to nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak w orzecznictwie sądowym za istotne uznaje się takie naruszenie, które związane jest z naruszeniem przepisów kompetencyjnych i podstaw prawnych podejmowania uchwał, przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów, przepisów prawa materialnego i ustrojowego.
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała stanowi akt powszechnie obowiązujący na terenie Powiatu Opolskiego, a więc akt prawa miejscowego podlegający kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i nie została ona objęta rozstrzygnięciem nadzorczym.
Dokonując w niniejszej sprawie oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga Prokuratora Rejonowego w Opolu jest zasadna, gdyż przedmiotowa uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, tj. z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130a ust. 6 powołanej wyżej ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, zwanej nadal ustawą.
Kwestia ustalania opłat za usuniecie i przechowanie pojazdów była wielokrotnie poddawana badaniu i ocenie sądów administracyjnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko wyrażane już wcześniej w wyrokach tutejszego Sądu na gruncie podobnych stanów faktycznych, które wpisuje się w dominująca linię orzeczniczą (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 214/20, z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. II SA/Op 240/20).
Stosownie do przyjętych, jako własne, poglądów orzecznictwa w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym rady powiatu, musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach. Organy muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym.
W myśl art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego podejmowane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a zasady i tryb wydawania tych aktów określa ustawa, którą w przypadku organów powiatu jest ustawa o samorządzie powiatowym.
W doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd odnośnie do dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym, z którego wynika, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Natomiast samodzielność powiatu określona w art. 2 ust. 3 u.s.p. nie wyklucza jej podporządkowania prawu. Oznacza to, że wszelkie akty prawne i czynności organów powiatu muszą być zgodne z obowiązującym prawem (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 114/19; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli organ samorządu terytorialnego przy tworzeniu prawa wykracza poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności podjętego aktu.
Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.p., na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych radzie powiatu przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze powiatu. Oznacza to, że wykonując kompetencje prawodawcze zawarte w upoważnieniu ustawowym rada powiatu zobowiązana jest działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne i nie może wynikać z domniemania lub wykładni.
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że przesłanki materialnoprawne ustalające zakres upoważnienia do podjęcia przez radę powiatu uchwały w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowanie ustalone zostały w art. 130a ust. 6 ustawy.
Zgodnie z tą regulacją rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi, opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz wysokość kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Stosownie zaś do art. 130a ust. 6b i ust. 6c ustawy, maksymalne stawki opłat ustalone w art. 130a ust. 6a ustawy, obowiązujące w danym roku kalendarzowym, ulegają corocznie zmianie i ogłaszane są przez ministra finansów publicznych w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W stanie faktycznym niniejszej sprawy należało uwzględnić, że na 2019 r. Minister Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek w obwieszczeniu z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2018 r., poz. 802).
Jak wynika z treści art. 130a ust. 6 ustawy, przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść przedmiotowej uchwały są: po pierwsze - konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, po drugie - koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek, przy czym kategoryczne brzmienie tego przepisu wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia ustawowego w nim zawartego, a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę.
Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zatem zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130a ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek. Podkreślenia przy tym wymaga to, że ustawodawca określając w art. 130a ust. 6 ustawy jedynie dwa wyżej wskazane kryteria, wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, aniżeli te, które zostały wymienione w treści tego przepisu. Stąd, jako wykraczające poza przesłanki ustalone w art. 130a ust. 6 ww. ustawy uznać należy uwzględnienie przy ustalaniu stawek: kosztów pośrednich ponoszonych przez powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg, warunku zapewnienia wpływu dochodu do budżetu powiatu, czy dyscyplinującej funkcji opłat.
Zgodzić się należy z tym, że gdyby intencją ustawodawcy było, aby stawki wspomnianych opłat były ustalane przy uwzględnieniu kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, to takie unormowanie zamieściłby w ustawie. Tymczasem wśród materialoprawnych przesłanek ukształtowania zakresu obowiązku ponoszenia opłat za dokonane usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, w tym także w sytuacji odstąpienia od jego usunięcia, już po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu, brak jest takich, które umożliwiałyby zaliczenie do kosztów owych zadań także kosztów obsługi tych zadań przez organ.
Nie sposób tym samym zaaprobować poglądu jakoby pojęcie "koszty usuwania pojazdów z dróg" stanowiło samodzielną przesłankę ukształtowania obowiązku ponoszenia ww. opłat, która dodatkowo winna być interpretowana przez pryzmat wyartykułowanej w art. 130a ust. 6 ustawy przesłanki "konieczności zapewnienia sprawnej realizacji zadań". Brak jest podstaw do akceptacji stanowiska, że ustawodawca pod pojęciem "kosztów usuwania pojazdów z dróg" rozumiał wszelkie koszty administracyjne.
Usuwanie z drogi nieprawidłowo zaparkowanego pojazdu jest jednym z wielu zdań publicznych wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego, których koszty pokrywane są z jej budżetu. Budżet ten z kolei stanowią generalnie różnego rodzaju daniny publiczne ponoszone przez podmioty prawa m.in. dla sprawnego funkcjonowania struktury państwa. W tej sytuacji brak jest zarówno aksjologicznych, systemowych, jak i celowościowych podstaw do dodatkowego przerzucania kosztów funkcjonowania administracji publicznej na inne podmioty, choćby tylko w zakresie poszczególnych jej zadań, i to także wówczas gdy owe zadania są reakcją na naruszenie obowiązującego prawa. Z całą pewnością przepis art. 130a ust. 6 ustawy nie stanowi w tym zakresie adekwatnej i wystarczającej podstawy prawnej, która umożliwiałaby obciążenie podmiotów prawa kosztami funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego. Zasadniczo, zgodnie z kryterium, o którym mowa w art. 130a ust. 6 ustawy, rada powiatu może uwzględniać jedynie koszty bezpośrednio związane z usuwaniem pojazdów.
Stąd wszelkie "narzuty" dotyczące szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez powiat w związku z tym zadaniem nie są akceptowane. W orzecznictwie sądowym zwraca się ponadto uwagę, że ograniczenie górnej wysokości stawek nie oznacza, że rada powiatu ma dowolność w ich ustaleniu, o ile nie przekroczą one maksymalnego poziomu. Każdorazowo bowiem, oceniając prawidłowość wykonania upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy należy badać, czy uchwalone stawki, bez względu na ich wysokość, uwzględniają kryteria: przymusu prawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Jeżeli natomiast prawodawca wprowadziłby opłaty za usuwanie pojazdów oraz ich przechowywanie z zamiarem, aby miały one charakter prewencyjny (odstraszający), to ustaliłby jednolite dla całego kraju stawki tych opłat w ustawie, na poziomie, który stanowiłby określony stopień dolegliwości dla kierowców.
Natomiast opłata za odholowanie pojazdu oraz opłata za przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym stanowią formę "zapłaty" za usługę publiczną, która jest świadczona w ramach realizacji nałożonego na powiat zadania polegającego na usuwaniu pojazdów i prowadzeniu parkingu strzeżonego dla usuniętych pojazdów. Zauważyć ponadto trzeba, że zasadniczo rada powiatu może uwzględnić jedynie koszty bezpośrednio związane z usuwaniem pojazdów. Wszelkie narzuty dotyczące szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg – nie są akceptowane (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 114/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1235/18, wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2045/17, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2735/17; dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że ustalenie stawek opłat w zaskarżonej uchwale nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy.
Z treść uzasadnienia do projektu zaskarżonej uchwały, a także z treść odpowiedzi na skargę wynika, że w kontrolowanej uchwale stawki opłat ustalone zostały przy uwzględnieniu pozaustawowych przesłanek. W zakresie konieczności sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, Rada Powiatu uwzględniła bowiem koszty administracyjne ponoszone w związku z usuwaniem pojazdów z dróg w tym, jak wynika wprost z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały, koszty obciążeń powstałych po stronie powiatu związane m.in. z postępowaniami sądowymi, ubezpieczeniem pojazdów, sporządzeniem opinii przez biegłego rzeczoznawcę oraz sprzedaży, czy demontażu pojazdu.
Ponadto, w odpowiedzi na skargę jako okoliczność uzasadniającą działania realizowane na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy wskazano, obok skutecznej i sprawnej realizacji zadania, prewencyjne działanie opłat. Przedstawiona przez Powiat argumentacja nie mieści się zatem w kryteriach wynikających z art. 130a ust. 6 ustawy.
Podkreślić w tym miejscu należy, że Sądowi znany jest pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym do kosztów realizacji zadań powiatu w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów mogą zostać włączone wszystkie rodzajowo koszty, w tym administracyjne, a w zakresie skuteczności realizacji takich zadań mieści się funkcja prewencyjna opłat (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 963/19; dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uwzględnienia tego poglądu z uwagi na to, że został on wyrażony w odniesieniu do innego stanu faktycznego, niż zaistniały w niniejszej sprawie.
Zauważyć trzeba, że z uwzględnionych kosztów usług związanych z usunięciem i przechowaniem pojazdów, ustalonych w umowie zawartej z podmiotem realizującym te usługi w Powiecie Kluczborskim w 2019 r. wynika, że koszty te są niższe niż opłaty ustalone w zaskarżonej uchwale. Wynoszą, odpowiednio za usunięcie pojazdu: 1) rower lub motorower - 100 zł, 2) motocykl - 200 zł, 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,51 – 450 zł, 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 500 zł, 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 600 zł, 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 1200 zł, 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1250 zł; natomiast za każdą dobę przechowywania pojazdu: 1) rower lub motorower - 10 zł, 2) motocykl - 20 zł, 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 35 zł, 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 50 zł, 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 50 zł, 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 125 zł, 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 190 zł. Podobnie niższe stawki opłat ustalone zostały w umowie także za odstąpienie od usunięcia pojazdu, tj. odpowiednio w wysokości: 1) rower lub motorower - 50 zł, 2) motocykl - 100 zł, 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 225 zł, 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 250 zł, 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 300 zł, 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 600 zł, 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 625 zł.
Wprawdzie umowa na realizację usług w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów na 2019 r. została zawarta po podjęciu zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 20 grudnia 2018 r., niemniej jednak uzasadniając wysokość opłat ustalonych w zaskarżonej uchwale Rada Powiatu Opolskiego nie wykazała okoliczności, które mogłyby przemawiać za ustaleniem opłat w wysokości większej niż ponoszone z tego tytułu koszty świadczonych usług. W szczególności nie ustaliła kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, nie wskazała kwoty rocznych wpływów i wydatków z tego tytułu za bieżący rok oraz nie wyjaśniła zasadności przerzucenia ciężaru zwiększonych opłat na wszystkie podmioty zobowiązane do ich uiszczenia, a tym samym zasadności podniesienia ich wysokości w stosunku do wszystkich pojazdów, w tym zarówno za ich usunięcie, jak i przechowanie.
Z przedłożonego protokołu z posiedzenia rady, na którym podjęto zaskarżoną uchwałę wynika natomiast, że w odpowiedzi na zapytanie "czy stawki opłat z tytułu usunięcia i przechowania pojazdu obowiązujące w zeszłym roku były wystarczające", radca prawny wyjaśnił, że "około połowa środków przeznaczonych na ten cel została wykorzystana, zatem te które zaplanowano na przyszły rok również będą wystarczające". Jednocześnie Przewodniczący jako przesłankę uzasadniającą zatwierdzenie nowych stawek wskazał jedynie fakt, że maksymalne stawki opłat wzrosły w stosunku do dotychczas obowiązujących.
Powyższe potwierdza zatem, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone szczegółową kalkulacją. Nie uwzględniono wysokości kosztów ponoszonych na rzecz podmiotów zewnętrznych i nie podano wystarczających merytorycznych powodów zwiększenia opłat. Ogólnie jedynie wskazano na aspekt ekonomiczny, przy czym nie wyjaśniono jak zwiększenie opłat przełoży się na sprawniejszą realizację zadań z art. 130a ust. 1 i ust. 2 ustawy, tj. zadań dotyczących usuwania pojazdu z drogi na koszt właściciela. Uwzględniono też koszty administracyjne niezwiązane bezpośrednio z usunięciem i przechowaniem pojazdu, a w odpowiedzi na skargę zaakcentowano cel prewencyjny opłat.
Tymczasem zdaniem Sądu, ustalenie stawek opłat powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która winna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnej analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy, a nie w drodze arbitralnego uznania ze strony organu z pominięciem ustawowych kryteriów. Rada Powiatu, ustalając wysokość tych stawek, winna mieć na uwadze rzeczywiste koszty, jakie poniesie powiat w danym konkretnym przypadku, w szczególności ceny za usługi tego rodzaju świadczone na terenie powiatu przez inne podmioty, w tym zwłaszcza zajmujące się profesjonalnie ich świadczeniem. Kalkulacja uwzględniająca rzeczywiste koszty w danym powiecie powinna być dokonana na etapie poprzedzającym prace nad uchwałą, a jej wyniki szczegółowo uzasadnione wraz z dokumentacją źródłową powinny zostać przedstawione właściwej komisji rady powiatu, przygotowującej projekt uchwały oraz samej radzie, przed głosowaniem.
To z kolei powinno znaleźć swoje odbicie w dokumentacji prac komisji oraz Rady, czego w przedmiotowej sprawie organ nie zrealizował. Stwierdzenie w odpowiedzi na skargę, że na terenie "powiatu opolskiego brak jest konkurencji w przedmiotowej branży (corocznie w przetargu startuje wyłącznie dwóch tożsamych przedsiębiorców)" w żaden sposób nie uzasadnia przyjęcia arbitralnie przez organ stanowiący powiatu uchwalonych w zaskarżonym akcie stawek. Podobnie, podnoszony fakt, że przed rozstrzygnięciem przetargu organ nie był w stanie precyzyjnie przewidzieć jakie kwoty zaoferuje potencjalny wykonawca usług również nie mógł uzasadniać uchwalonych stawek.
W świetle przesłanek z art. 130a ust. 6 ustawy przed ustaleniem stawek należało bowiem podjąć odpowiednie działania w celu skalkulowania kosztów, a ich brak nie może uzasadniać obciążenia zobowiązanych podmiotów kosztami wyższymi niż faktycznie ponoszone.
Ustawodawca nakładając na powiat obowiązki wynikające z art. 130a ust. 1 i 2 ustawy określił ściśle kryteria, które winny być brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały, o której mowa w art. 130a ust. 6 ustawy. Sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd, że wśród materialoprawnych przesłanek ukształtowania zakresu obowiązku ponoszenia opłat za dokonane usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, w tym także w sytuacji odstąpienia od jego usunięcia, już po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu, brak jest takich, które umożliwiałyby zaliczenie do kosztów owych zadań także kosztów obsługi administracyjnej tych zadań, w tym kosztów związanych z przepadkiem pojazdu na rzecz powiatu. Przepis art. 130a ust. 6 ustawy nie stanowi adekwatnej i wystarczającej podstawy prawnej, która umożliwiałaby obciążenie podmiotów prawa kosztami funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego.
W ocenie Sądu, ani treść uchwały, ani też materiał dokumentacyjny sprawy w zakresie przedłożonym przez organ nie potwierdza, aby przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały dokonano rzetelnej analizy kryteriów ustawowych w zakresie kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu. Z przedstawionych wyjaśnień wynika, że Rada Powiatu Opolskiego miała na względzie wyłącznie okoliczności, które można wiązać z wymogiem sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi. Kryterium to - jak wskazano powyżej - nie jest jednak jedynym wynikającym z art. 130a ust. 6 ustawy. Przy ustalaniu wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu, organ winien uwzględnić również rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów, kształtujące się na obszarze powiatu. W uzasadnieniu projektu uchwały, jak również w późniejszych wyjaśnieniach Rada Powiatu Opolskiego nie odniosła się do tego kryterium, w tym przez dokonanie odpowiedniej kalkulacji.
Brak jest jakiejkolwiek informacji, z której wynikałoby, że przed podjęciem uchwały Rada dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu. Dostrzec natomiast trzeba, że usuwanie z drogi nieprawidłowo zaparkowanego pojazdu jest jednym z wielu zdań publicznych wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego, których koszty pokrywane są z budżetu samorządu terytorialnego, a zatem wykazanie "kosztów usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu", o których mowa w art. 130 ust. 6 ustawy oznacza wzięcie pod uwagę rzeczywistych kosztów usług holowania pojazdów, które kształtują się w danym powiecie, a nie szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg - a wysokość kosztów powinna być skalkulowana tak, aby można było ocenić ich rzeczywistą, a nie tylko hipoteczną wielkość (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1612/19).
Sąd dostrzegł również, że zarówno w uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały, jak i w odpowiedzi na skargę, w żaden sposób nie odniesiono się do kwestii ustalenia w § 3 uchwały wysokości kosztów powstałych wskutek wydania dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadku odstąpienia od jego usunięcia. W żaden sposób nie wykazano, aby treść tej regulacji została zdeterminowana uwzględnieniem przesłanek z art. 130a ust. 6 ustawy.
Reasumując Sąd przyjął, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu Opolskiego naruszyła w sposób istotny art. 130a ust. 6 ustawy. Z jednej strony, przez nieuwzględnienie wymienionych tam kryteriów, a z drugiej, przez przyjęcie przy ustalaniu wysokości spornych opłat kryteriów pozaustawowych. Ustalając stawki w maksymalnej wysokości nie uzasadniła w odniesieniu do ustawowych przesłanek z jakich względów uznała, że stawki te są odpowiednie, co wskazuje na arbitralność ustalonych opłat i kosztów. Zaznaczyć trzeba, ze odwołanie się do pozaustawowej przesłanki w postaci ewentualnych kosztów związanych z prowadzeniem postępowań sądowych, kosztów opinii, ubezpieczenia, czy sprzedaży i demontażu pojazdu wskazuje na nieprawidłowe skorzystanie przez organ z upoważnienia ustawowego. Tak samo należy traktować brak uwzględnienia przy ustalaniu opłat, faktycznych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu.
Dlatego Sąd uznał, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.