Uzasadnienie
Przedmiotem skargi, wniesionej przez J. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 3 czerwca 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 23 kwietnia 2014 r. uchylającą, po wznowieniu postępowania, decyzję ostateczną tego organu z dnia 3 grudnia 2013 r. o utracie prawa do stypendium i orzekającą o pozbawieniu prawa do stypendium i utracie statusu osoby bezrobotnej.
Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Na podstawie art. 149 § 1 i § 2, art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., Prezydent Miasta Opola postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2014 r. wznowił z urzędu postępowanie w przedmiocie utraty przez J. C. prawa do stypendium, zakończonej decyzją ostateczną z dnia 3 grudnia 2013 r. z powodu wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, które istniały lecz nie były znane organowi wydającemu ww. decyzję. Organ podał, że w dniu 3 kwietnia 2014 r. otrzymał decyzję Oddziału ZUS w [...] z dnia 24 września 2013 r., z której wynika, że J. C. od dnia 4 lipca 2013 r. została przyznana renta rodzinna w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia. W okresie pobierania renty rodzinnej J. C. posiadała jednocześnie status osoby bezrobotnej.
Decyzją z dnia 23 kwietnia 2014 r., nr [...], Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Opolu, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, orzekł o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 3 grudnia 2013 r., o pozbawieniu prawa do stypendium od dnia 3 lipca 2013 r. oraz o utracie statusu osoby bezrobotnej od dnia 3 lipca 2013 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 151 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674, z późn. zm.). W uzasadnieniu podał, że w dniu 17 stycznia 2007 r. J. C. została zarejestrowana jako osoba bezrobotna, a w dniu 1 czerwca 2013 r. rozpoczęła staż w [...[ w [...] i na mocy decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 czerwca 2013 r. nabyła prawo do stypendium.
Następnie, decyzją z dnia 3 grudnia 2013 r. Prezydent Miasta Opola orzekł o utracie prawa do stypendium od dnia 1 grudnia 2013 r. z powodu ukończenia odbywania stażu w dniu 30 listopada 2013 r. W związku z ujawnieniem, że strona od dnia 4 lipca 2013 r. nabyła prawo do renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia, wznowiono postępowanie. Przywołując treść art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy organ stwierdził, że posiadając prawo do renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia od 4 lipca 2013 r. strona nie spełniała warunków osoby bezrobotnej. Końcowo organ stwierdził, że świadczenie pobrane za okres od 4 lipca 2013 r. do 30 listopada 2013 r. stało się nienależnie pobranym i dochodzenie jego zwrotu zostanie przeprowadzone w odrębnym postępowaniu.
Kolejną czynnością organu pierwszej instancji było wydanie postanowienia z dnia 8 maja 2014 r., nr [...], opartego o przepis art. 113 § 1 i § 2 K.p.a., którym orzeczono o sprostowaniu z urzędu błędu pisarskiego w decyzji wydanej w dniu 23 kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w treści decyzji zaistniał błąd dotyczący daty pozbawienia prawa do stypendium oraz utraty statusu osoby bezrobotnej, gdyż zamiast daty 4 lipca 2013 r. omyłkowo wpisano datę 3 lipca 2014 r., przy czym oczywistość tego błędu stwierdzono porównując treść decyzji z aktami sprawy.
W następstwie odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez J. C., która zarzucała, że o decyzji przyznającej rentę rodzinna dowiedziała się w październiku 2013 r., Wojewoda Opolski opisaną na wstępie decyzją z dnia 3 czerwca 2014 r., opartą o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podzielając argumentację przedstawioną przez organ pierwszej instancji organ odwoławczy stwierdził, że spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., natomiast okoliczności i data zgłoszenia nabycia prawa do renty nie mają znaczenia w sprawie. Ponadto powtórzył, że kwestia zwrotu świadczenia stanowić będzie przedmiot odrębnej decyzji.
We wniesionej skardze J. C. zarzuciła, że decyzja organu odwoławczego jest krzywdzącą i niejasna. Podniosła, że po nabyciu przez nią prawa do stypendium mąż ciężko zachorował i zmarł w dniu 4 lipca 2013 r., a z przyznanego stypendium, stanowiącego jedyne źródło dochodu, musiała utrzymać siebie i niepracującego niepełnosprawnego syna. Wywiodła, że została pozbawiona statusu osoby bezrobotnej od dnia śmierci męża i następstwem decyzji jest natychmiastowe wezwanie do zwrotu stypendium bez prawa do wniesienia zażalenia. Powtórzyła zarzuty podnoszone wcześniej w odwołaniu, że decyzja o przyznaniu renty rodzinnej zapadła dopiero w dniu 24 września 2013 r., a dowiedziała się o niej w połowie października 2013 r. Wskazała, że niezrozumiały jest powód utraty statusu osoby bezrobotnej od dnia śmierci męża, jak również żądanie zwrotu stypendium w całości, podczas gdy poniosła koszty związane z dojazdem do pracy, a otrzymywana renta rodzinna w kwocie 1159,35 zł musi wystarczyć na utrzymanie jej i niepracujacego syna.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. skarżąca podtrzymała skargę i wyjaśniła, że przyznawanie renty rodzinnej było długotrwałe i nie wiedziała, czy otrzyma dochodzone świadczenie rentowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącą, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności działania organu administracji w zakresie oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafności ich wykładni oraz dochowania wymaganej prawem procedury.
Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Tym samym Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych nieprawidłowości niż wskazane w skardze. W zakresie dokonywanej oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przedmiotem oceny Sądu nie mogą być więc kwestie, które nie podlegają ocenie w granicach sprawy, jakiej dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Z tego względu poza zakresem rozpoznawanej sprawy, dotyczącej utraty prawa do stypendium, pozbawienia prawa do stypendium i utraty statusu osoby bezrobotnej, pozostawały zagadnienia związane z ustaleniem obowiązku zwrotu przez skarżącą świadczenia w postaci stypendium oraz jego wysokości.
Uszczegółowieniem wskazanej wyżej zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Niezbędność zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów innych niż zaskarżone, w tym również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, jeśli jest ona obarczona wadami przewidzianymi w art. 145 § 1 P.p.s.a., oznacza zapewnienie "ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy". Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu by w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011 r., s. 629). Kasacyjny skutek orzeczeń sądów administracyjnych powoduje, że istniejący spór nie zostaje w wyniku takiego orzeczenia zakończony i że właściwym do wypełnienia zadania "załatwienia sprawy administracyjnej" będzie nadal organ administracji. Sąd, uchylając zaskarżony skargą akt i inne akty podjęte przez organ w granicach danej sprawy administracyjnej, stwierdza jedynie, że dotychczasowy sposób załatwienia sprawy nie był prawidłowy. W efekcie takiego wyroku powstaje stan przejściowy i zadanie stabilizacji stosunku administracyjnoprawnego ciąży nadal na organie administracji publicznej.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Od razu zauważenia wymaga, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie w trybie nadzwyczajnym, po wznowieniu postępowania doszło do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 23 kwietnia 2014 r., którą następnie organ ten sprostował postanowieniem z dnia 8 maja 2014 r., wydanym na podstawie art. 113 § 1 i § 2 K.p.a. W związku z tym wskazać należy, że stosownie do art. 113 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Oznacza to, że omyłka musi być widoczna w samej treści orzeczenia lub w jego uzasadnieniu i polegać w szczególności na błędach pisarskich lub rachunkowych. Oczywistość omyłki pisarskiej, rachunkowej lub innej wynika z natury samej omyłki. Omyłka pisarska to widoczne, wbrew zamierzeniu organu niewłaściwe i niezamierzone użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia, błąd gramatyczny lub niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów.
Inne oczywiste omyłki, to omyłki co do swojej istoty zrównane z błędami pisarskimi i rachunkowymi. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, że użyte w art. 113 § 1 K.p.a. pojęcie "innej oczywistej omyłki" powinno być rozumiane ściśle, w sposób zawężający. Sprostowanie nie może wykraczać poza granice określone art. 113 § 1 Kpa, a przyjęta w tym przepisie klasyfikacja wadliwości jest wyczerpująca. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że instytucja rektyfikacji decyzji, zawarta w art. 113 § 1 K.p.a., ogranicza się jedynie do błędów i omyłek o charakterze nieistotnym. Wykładnia taka ma zapobiegać konkurencyjności rektyfikacji decyzji z trybem środków zaskarżenia i chronić strony przed bezzasadnym korzystaniem z urzędu z możliwości sprostowania. Nie mogą podlegać zatem sprostowaniu w trybie przewidzianym w art. 113 § 1 K.p.a. błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej.
Sprostowanie nie może też prowadzić do innego niż pierwotnie rozstrzygnięcia sprawy, jak też niedopuszczalne jest obejmowanie instytucją sprostowania omyłek popełnionych przez organ administracji publicznej w określeniu okoliczności mogących rzutować na ocenę legalności decyzji kończącej konkretne postępowanie (por. wyrok NSA z 20 lutego 2001, LEX nr 53528 oraz B. Adamiak "Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym", Acta Universitatis Wratslaviensis, Wrocław 1988, Nr 153, s. 8-9); J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK, Warszawa 2012, s. 459 i powołane tam orzecznictwo, w tym wyrok NSA z 4 maja 1988 r., III SA 1466/87, OSP 1990, Nr 11-12, poz. 398).
W świetle powyższego oczywistym jest, że przy zastosowaniu art. 113 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej nie może dokonywać zmiany sentencji (rozstrzygnięcia), stanowiącej najistotniejszy element decyzji administracyjnej, w którym zostaje wyrażona wola organu. Przepis art. 113 § 1 Kpa nie pozwala na takie sprostowanie, które w konsekwencji prowadziłoby do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia i to nawet wówczas, gdy zaistniały rozbieżności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a uzasadnieniem, zawierającym omówienie stanowiska organu. Zdaniem Sądu, w pełni podzielić trzeba stanowisko, że w razie zaistnienia sprzeczności pomiędzy sentencją (rozstrzygnięciem) decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną i decydującą należy bowiem przyjmować treść rozstrzygnięcia, a nie odwrotnie (por. wyrok NSA z 15 sierpnia 1985 r., IV SA 730/85, GAP 1987, nr 3, poz. 43). W żadnym natomiast razie sprostowanie nie może być kolejnym sposobem zmiany rozstrzygnięcia sprawy podejmowanym zamiast ponownego przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji.
Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy dostrzec należy, że postanowieniem z dnia 8 maja 2013 r. organ pierwszej instancji dokonał z urzędu sprostowania w sentencji decyzji wydanej w dniu 23 kwietnia 2014 r., polegającego na zmianie daty pozbawienia J. C. prawa do stypendium oraz utraty statusu osoby bezrobotnej. Na podstawie tego postanowienia datę "3 lipca 2014 r.", zamieszczoną w sentencji ww. decyzji, zastąpiono datą "4 lipca 2013 r.". Nieprawidłowe określenie powyższej daty organ uznał za błąd pisarski, wynikający z omyłki, a przy tym za błąd oczywisty w świetle dokumentacji zgromadzonej w sprawie.
W ocenie Sądu, stanowisko organu w tym zakresie jest nieprawidłowe. W postępowaniu, w którym zapadły decyzje organów obu instancji, ustalenie daty, od której skarżącej nie przysługiwał status osoby bezrobotnej i prawo do stypendium, było okolicznością istotną i o znaczeniu w pełni merytorycznym, stanowiącym istotny element zawarty w rozstrzygnięciu wydawanych decyzji. Z tego względu nie może zostać potraktowane jako błąd pisarski w rozumieniu art. 113 § 1 K.p.a. Wadliwość tego rodzaju nie ma też charakteru oczywistej omyłki. Tym samym nie może zostać usunięta w trybie art. 113 § 1 K.p.a. Zauważyć trzeba, że zmiana dokonana w drodze postanowienia z dnia 8 maja 2014 r. usunęła zasadniczą wadę, jaką obarczona była decyzja z dnia 23 kwietnia 2014 r., polegającą na istotnej rozbieżności pomiędzy treścią sentencji tej decyzji a jej uzasadnieniem. W sentencji organ pierwszej instancji rozstrzygnął bowiem o pozbawieniu J. C. prawa do stypendium od dnia 3 lipca 2014 r. oraz o utracie przez nią statusu osoby bezrobotnej od dnia 3 lipca 2013 r., natomiast w uzasadnieniu jednoznacznie wskazał, że strona nie spełniała warunków osoby bezrobotnej od dnia 4 lipca 2013 r. W przekonaniu Sądu, nie ulega jednak wątpliwości, że na skutek powyższego doszło w istocie do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia zawartego w sentencji decyzji organu pierwszej instancji poprzez odmienne ukształtowanie sytuacji prawnej strony, co było działaniem niedopuszczalnym w świetle art. 113 § 1 K.p.a. Jak wskazano już wyżej, taką rozbieżność pomiędzy sentencją a uzasadnieniem, jaka wystąpiła w decyzji organu pierwszej instancji, należy ocenić jako omyłkę istotną.
W tym miejscu zauważenia wymaga, że tego rodzaju błędy w decyzji organu pierwszej instancji mogą ewentualnie zostać skorygowane przez organ odwoławczy w drodze decyzji reformatoryjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części obejmującej stwierdzone wady i w tym zakresie orzekającej co do istoty. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a., organ odwoławczy jest obowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy i jej rozstrzygnięcia. Tymczasem zaskarżona decyzja Wojewody Opolskiego wydana została w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie jest rozstrzygnięciem o charakterze merytorycznym i stanowi konsekwencję stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości, czyli gdy ocena organu drugiej instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W rozpoznawanej sprawie doszło do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 23 kwietnia 2014 r., przy czym w części wstępnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji rozstrzygała o "pozbawieniu prawa do stypendium od dnia 4.07.2014 r. i o utracie statusu osoby bezrobotnej od dnia 4.07.2013 r.". Pozwala to na stwierdzenie, że Wojewoda Opolski dostrzegł fakt wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia 8 maja 2014 r. o sprostowaniu decyzji w trybie art. 113 K.p.a., aczkolwiek wprost nie odnotował faktu sprostowania w części wstępnej swej decyzji, jak też nie omówił tej okoliczności w uzasadnieniu. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że co do zasady ocenie w postępowaniu odwoławczym podlegać powinna decyzja organu pierwszej instancji sprostowana prawomocnym postanowieniem, niemniej może dotyczyć to sytuacji dokonania skutecznego sprostowania, mieszczącego się w granicach określonych przepisem art. 113 K.p.a.
Zdaniem Sądu, sposób sformułowania części wstępnej zaskarżonej decyzji świadczy jednoznacznie o tym, że organ odwoławczy zaakceptował działanie organu pierwszej instancji i ocenił powyższe postanowienie jako prawidłowe zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym. Skoro w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie zakwestionował wadliwego działania organu pierwszej instancji i utrzymał w mocy wydaną przez ten organ decyzję, pomimo tego, że była ona dotknięta istotną wadą, która nie podlegała konwalidowaniu w trybie art. 113 § 1 K.p.a., to tym samym dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 15 K.p.a., doprowadzając do tego, że w porządku prawnym pozostawało orzeczenie pierwszej instancji obarczone istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 113 § 1 K.p.a., co uzasadniało uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 153 P.p.s.a.
Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Z uwagi na kasacyjny charakter rozstrzygnięcia, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ administracji publicznej uwzględni powyższe uwagi zgodnie z art. 153 P.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.