Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A z o.o. w P., poprzednio działającej pod firmą B Spółka z o.o. w W., jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Postępowanie administracyjne w zakresie wydania zaświadczenia wszczęto wnioskiem z 20 listopada 2006 r. w którym Spółka wnosiła o potwierdzenie, że znajdujące się w zasięgu terytorialnym urzędu lokale użytkowe są usytuowane w odległości co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo – wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego", a "potwierdzenie takie jest niezbędne w postępowaniu administracyjnym przed Dyrektorem Izby Skarbowej w S. w związku z ubieganiem się przez Spółkę o zgodę na prowadzenie punktów gier na automatach o niskich wygranych".
Postanowieniem z [...] organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści powołując się na przepis art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. 2004 nr 4 poz. 27 ze zm.) – dalej w treści w skrócie "ustawa o grach", i art. 219 K.p.a. Organ podniósł, że w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier nie ma obowiązku przedłożenia zaświadczenia żądanego przez Spółkę, w szczególności z art. 32 ust. 1 ustawy o grach nie wynika, aby takie zaświadczenie miało być załączone do wniosku kierowanego do właściwej izby skarbowej.
Rozpatrując odwołanie strony od tego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., powołanym postanowieniem z [...] w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżony akt. W uzasadnieniu, po przedstawieniu okoliczności faktycznych sprawy, organ odwoławczy powołał się na brzmienie art. 217 i 218 K.p.a., po czym zważył, że Burmistrz [...] ograniczył się do zbadania przesłanki z art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a., nie analizując interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. Organ odwoławczy powołując się także na treść art. 30 ustawy o grach zważył, że strona w istocie domaga się stwierdzenia okoliczności, które powinny być ustalone w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Powołując się na wyrok NSA z 16 września 2005 r. w sprawie sygn. akt II OSK 36/05 organ podniósł, że uwzględnienie żądania Spółki oznaczałoby niedopuszczalne wkroczenie w kompetencje innego organu.
W skardze wniesionej do Sądu Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia organu II instancji i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Podniosła naruszenie art. 7 Konstytucji oraz przepisów art. 6,7,8,9,77,78 i 80 K.p.a. w zw. z art. 138 i 144 K.p.a., a także przepisów art. 219 K.p.a. w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 K.p.a. Podniesiono, że organ odwoławczy mimo zarzutów odwołania nie przeprowadził postępowania dowodowego i orzekał na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, czym naruszył wskazane zasady postępowania dowodowego z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W ocenie okoliczności sprawy przekroczono też zasadę swobodnej oceny dowodów, pomijając dowody wnioskowane przez Spółkę. Wreszcie podkreślono, że Spółka wykazała interes prawny w urzędowym potwierdzeniu okoliczności dotyczącej położenia lokalu użytkowego, w szczególności spełniania przez wskazane lokale wymogów określonych w art. 30 ustawy o grach.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów jedynie pod względem zgodności z prawem.
Należy dodać także, że w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając sprawę w takich granicach sądowej kognicji trzeba zważyć, że do wniosku o wydanie zaświadczenia stosuje się przepisy Działu VII K.p.a. W szczególności zgodnie z art. 217 § 1.organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.
W myśl § 2 zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
- 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,
- 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Ponadto z art. 218 § 1 wynika, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a w myśl § 2 tego artykułu organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Ocenę zaskarżonego postanowienia rozpocząć wypada od kilku uwag ogólnych.
Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, uregulowane w Dziale VII K.p.a. może się zakończyć w trojaki sposób:
- a) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana;
- b) przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania, albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia (art. 217 § 2 K.p.a.);
- c) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie (tak: R. Orzechowski w pracy zbiorowej J. Borkowski i inni "kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" W-wa 1989 r. str. 369.).
Dwie ostatnie czynności organu kończące postępowanie w sposób negatywny przybierają formę postanowienia, zaskarżalnego zażaleniem w toku instancji administracyjnej (art. 219 K.p.a.), a po wyczerpaniu administracyjnej drogi zainteresowany wydaniem zaświadczenia może wnieść skargę do Sądu administracyjnego.
Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń unormowane jest lakonicznie. Analiza przepisów Działu VII K.p.a. pozwala na ustalenie, że postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego, ale jednak postępowania administracyjnego, obowiązującego organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno – technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego (tak: NSA w wyroku z 23 marca 2001, sygn. III SA 259/2000, opubl. LEX 79232). Istotnym elementem tego postępowania jest postępowanie wyjaśniające. Odnosi się do niego zapis art. 218 § 2 K.p.a. "organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające". Brak jednak w tym dziale K.p.a. przepisów, które określałyby charakter tego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że zapis o postępowaniu wyjaśniającym jest dowodem na istnienie odesłania do przepisów procedury ogólnej, zatem regulujących postępowanie administracyjne jurysdykcyjne sensu stricto (tak SN w orzeczeniu z 26 marca 1997 r. III RN 9/97, opubl.
OSNAPU 1997/20/395). W ograniczonym zakresie tego rodzaju poglądy akceptował wcześniej Z. Janowicz w pracy "Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym" W-wa 1987 r. Według niego stosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, dotyczy jedynie tych, które nie odnoszą się wyraźnie do "strony" bądź "decyzji". Należą do nich szczególnie zasada pisemności, praworządności, uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i prawdy obiektywnej.
Zgodzić się należy ze skarżącym, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia naruszono zasadę wynikającą z art. 7 K.p.a. a znajdującą rozwinięcie w art. 77 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy popada w pewną niekonsekwencję przyjmując w motywach aktu, że art. 217 § 2 K.p.a. przewiduje dwie samodzielne podstawy ubiegania się o zaświadczenie, po czym stwierdzając, że organ I instancji nie analizował przesłanki interesu prawnego z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. i samemu tego nie czyniąc, akceptuje odmowę wydania zaświadczenia.
Przyznaje zatem organ II instancji brak prowadzenia postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie w stosunku do wniosku strony. Samo podanie zawierało zresztą braki, które przy oparciu postanowień obu instancji na przepisie art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a., nie były uzupełnione. W szczególności w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 K.p.a. należało wyjaśnić rozbieżność między żądaniem a jego uzasadnieniem (żądanie skierowane do Burmistrza [...] co do lokali [...], a zaświadczenie miałoby – według wnoszącego podanie – służyć "w postępowaniu przed Dyrektorem Izby Skarbowej w S.").
Poza tym organ odwoławczy oparł rozstrzygnięcie na poglądzie wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 36/2005, lecz tamto orzeczenie odnosi się do stanu faktycznego, w którym organ administracji publicznej prowadząc postępowanie jurysdykcyjne miałby potwierdzać jednocześnie w jego toku stronie, w formie zaświadczenia, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Dlatego Sąd rozpoznający tamtą sprawę zaakceptował odmowę wydania zaświadczenia i wyraził między innymi pogląd, że "nie jest dopuszczalne, aby organ właściwy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej potwierdzał poszczególne ustalenia na podstawie przeprowadzonych dowodów w formie zaświadczenia".
W rozpatrywanej obecnie sprawie sytuacja faktyczna jest inna. Bez wątpienia zezwolenie na działalność w zakresie gier na automatach wydaje inny organ (art. 24 ust 1a ustawy o grach), lecz SKO w O. nie badało żadnych okoliczności, w tym czy postępowanie w trybie Rozdziału 3 tej ustawy w ogóle wszczęto. Zwrócić trzeba uwagę na inny jeszcze aspekt sprawy. Powołane przez organ odwoławczy orzeczenie NSA, odwołuje się też do art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 218 § 1. Celem tego ostatniego jest przecież potwierdzenie w formie zaświadczenia stanu faktycznego albo prawnego co do danych, które znajdują się w posiadaniu organu, a do których dostępu nie ma strona. Dane te muszą wynikać z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych.
Tymczasem w rozpatrywanej sprawie nie poczyniono ustaleń, czy wezwany do wydania zaświadczenia organ jest w posiadaniu żądanych danych faktycznych i na podstawie jakich urządzeń ewidencyjnych. Spośród ewidencji mogących mieć odniesienie do art. 30 ustawy o grach trzeba wymienić ewidencję gruntów i budynków. Prowadzona jest ona przez Służbę Geodezyjną i Kartograficzną, w ramach której organem administracji geodezyjnej i kartograficznej jest starosta.
Starosta prowadzi ewidencję gruntów i budynków jako zadanie z zakresu administracji rządowej (por. art. 6 a ust. 1 pkt 2 b i ust 3 oraz art. 7 d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. 2005 Nr 240 poz 2027ze zm.). Starosta na wniosek gminy może powierzyć wójtowi (burmistrzowi) w drodze porozumienia, prowadzenie ewidencji gruntów i budynków w oparciu o art. 6a ust. 4 i ust. 6 powołanej ustawy oraz rozporządzenie wykonawcze z 29 grudnia 1999 r. (Dz. U. 2000 Nr 1 poz 4).
Reasumując trzeba podkreślić, że możliwość przeprowadzenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 postępowania wyjaśniającego w sprawie o wydanie zaświadczenia opierać się będzie i odnosić do danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Dlatego w pierwszej kolejności organ powinien ustalić jakiego rodzaju ewidencja może zawierać żądane dane oraz dysponentów tej ewidencji. W postępowaniu wyjaśniającym badając przesłankę z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. organ administracji może mieć na uwadze przepis art. 220 § 2 K.p.a. w zakresie w jakim zamierza odmówić wydania zaświadczenia, lecz wcześniej winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie, jeśli podanie wszczynające postępowanie dotknięte było brakami formalnymi, w tym co do uzasadnienia przesłanki interesu prawnego.
Co do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP trzeba zważyć, że ocena jego słuszności winna być dokonana z uwzględnieniem przepisów ustawowych, ewentualnie aktów wykonawczych, mających w sprawie zastosowanie.
Wobec wyżej poczynionych uwag wypada stwierdzić, że w takim zakresie, w jakim niniejsza sprawa została rozpoznana z naruszeniem wskazanych przepisów prawa procesowego, to nie odpowiada ona regułom konstytucyjnym, w tym zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP). To jednak nie oznacza samo przez się, aby zaskarżonemu postanowieniu postawić wprost zarzut naruszenia norm konstytucyjnych.
Nie każde naruszenie prawa przez organ administracji publicznej automatycznie uzasadnia zarzut naruszenia konstytucji. Ochronie wartości konstytucyjnych służy model dwuinstancyjności postępowania, tak w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym. Prawo złożenia środka odwoławczego służy każdej stronie w obronie jej interesów prawnych. Zatem to w ramach postępowania odwoławczego, a potem skargowego dokonuje się ewentualna korekta naruszeń prawa procesowego lub materialnego. Taka sytuacja nastąpiła w niniejszej sprawie przez wydanie wyroku uchylającego zaskarżony akt.
Z tych przyczyn sąd uwzględnił skargę, choć nie podzielił wszystkich jej zarzutów.
Mając powyższe na uwadze Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 litera c P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.
Orzeczenie w przedmiocie wykonalności wyroku uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a.
O kosztach orzeczono z mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 18 ust 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2002 Nr 163 poz 1348 ze zm.).
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań.