Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie wykonania przez A. N. otworu okiennego w ścianie budynku gospodarczego oraz w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na cele mieszkalne.
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż w wyniku podjętych przez organ I instancji czynności dowodowych stwierdzono m. in., że w budynku gospodarczym położonym na terenie działki siedliskowej A. N., położonej w R. przy ul. [...], istnieją dwa otwory okienne, a ponadto urządzono w nim łazienkę o wymiarach 190 cm x 112 cm. Właściciel posesji złożył oświadczenie, że otwory okienne i łazienka istniały już w dacie budowy budynku, natomiast w roku 2004 dokonano jedynie wymiany stolarki okiennej. W ocenie organu I instancji zebrane dowody nie pozwalają na ustalenie w jakim stanie inwestor oddał swój budynek do użytkowania, a tym samym nie można bezsprzecznie ustalić, czy dopuścił się we wzmiankowanym zakresie samowoli budowlanej. Organ odwoławczy ustosunkowując się do odwołania J. K. podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], wskazując, iż w sprawie przeprowadzono szereg czynności dowodowych, w tym oględziny, przesłuchanie stron, zbadano archiwalne dokumenty związane z budową spornego obiektu.
Wynikiem tych działań było stwierdzenie, iż A. N. już na etapie realizacji budynku odstąpił od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, a z zeznań odwołującego się J. K. wynika, iż nie jest on zorientowany kiedy doszło do zmiany przeznaczenia części budynku gospodarczego na łazienkę. Organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie brak jest dowodów wskazujących na to, iż M. i A. N. wykonali nowe okna, gdyż w protokole z wizji lokalnej brak jest adnotacji o śladach niedawnych robót budowlanych. Strona zainteresowana aktywnie uczestniczyła w postępowaniu, przedłożyła posiadaną dokumentację budowlaną, a jej wyjaśnienia uznano za spójne i jasne.
Jednocześnie J. K. nie przedstawił dowodów, które w sposób nie budzący wątpliwości pozwalałyby na stwierdzenie, iż sporne otwory okienne nie istniały. Zdaniem organu brak było ponadto dowodów pozwalających na przyjęcie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych.
W skardze J. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania lub o nakazanie A. N. zamurowania otworu okiennego i zarzucił, że organ nadzoru budowlanego błędnie przyjął, iż okienka w budynku gospodarczym istniały przed 2002 r., a postępowanie administracyjne dotknięte było wadami, polegającymi na nie powiadomieniu go o terminie oględzin oraz błędnym przyjęciu, że dowodem nie wykonywania prac budowlanych jest brak zewnętrznych śladów, podczas gdy ślady te zostały zakryte wykonanym w 2003 r. ociepleniem ściany.
Organ wnosił o oddalenie skargi i powołał się w tym zakresie na dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (PPSA), sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że sąd powinien wybrać właściwy, przewidziany w przepisach art. 145 – 150 tej ustawy, sposób rozstrzygnięcia skargi, niezależnie od treści skargi, a więc zakresu, w jakim akt został zaskarżony, oraz sformułowanych w niej zarzutów i wniosków. Jedyne ograniczenie możliwości wyboru przez sąd właściwego orzeczenia zawiera, przewidziana w art. 134 § 2, niedopuszczalność wydania przez sąd administracyjny orzeczenia na niekorzyść skarżącego. I to ograniczenie jednak odpada, jeżeli sąd ten stwierdzi naruszenie prawa powodujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Kontrola zgodności z prawem aktu nie może być przeprowadzona przez sąd dowolnie, lecz powinna przebiegać w pewnej określonej kolejności. W pierwszej kolejności należy przeprowadzić kontrolę aktu, i postępowania, które go poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność aktu.
Ustalenie bowiem którejkolwiek z wad aktu powodującej stwierdzenie jego nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. Tego rodzaju wad w postępowaniu w niniejszej sprawie się nie dopatrzono, a zatem wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (nawiasem mówiąc bez jakiejkolwiek argumentacji prawnej) nie mógł zostać uwzględniony.
Z przyczyn ustrojowych sąd administracyjny nie jest także władny zastępować organów administracji w zakresie merytorycznego wydawania decyzji administracyjnych w miejsce decyzji wadliwej, co wyklucza uwzględnienie wniosku skarżącego o nakazanie A. N. wykonania określonych robót budowlanych.
Skarga zasługuje jednak na uwzględnienie z innych przyczyn.
Materialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., nr 207, poz. 2016 ze zm.). Dalsze rozważania poprzedzić trzeba jednoznacznym określeniem spornego zamierzenia budowlanego, które to określenie powinno nawiązywać do ustawowych definicji robót budowlanych zawartych w art. 3 Prawa budowlanego. Jest to konieczne w sytuacji dychotomicznego podziału hipotez określających samowole budowlane, zawartych w przepisach art. 48 oraz art. 50 – 51 Prawa budowlanego (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97, ONSA 1998/1/3). Z ustaleń organów nadzoru budowlanego popartych twierdzeniami skarżącego wynika, że przedmiotem postępowania jest dokonana przebudowa budynku gospodarczego, poprzez wykucie dwóch okien w elewacji od strony sąsiada J. K., oraz adaptacji jednego z pomieszczeń na łazienkę.
Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji) przez budowę należało rozumieć także przebudowę obiektu budowlanego. Zarówno częściowe, jak i całkowite zamurowanie okien na ścianie budynku mieszkalnego stanowi przebudowę obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1994 r., sygn. akt IV SA 175/97 niepubl., System Informacji Prawnej LEX nr 47177). Podobnie przepis art. 3 pkt 7 sytuuje roboty polegające na przebudowie budynku do rzędu robót budowlanych.
Przy tak zakreślonym przedmiocie postępowania obowiązkiem organu było podjęcie z urzędu wszelkich możliwych czynności dowodowych, mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Oczywistym błędem organów obu instancji jest tu stawianie się w roli organu rozstrzygającego spór sąsiedzki i argumentowanie sprowadzające się do wskazywania na nieudowodnienie przez osobę zgłaszającą samowolę budowlaną wszystkich okoliczności z tym związanych. Wbrew stanowisku organu określonymi obowiązkami o charakterze dowodowym obciążyć należy organ, a pośrednio można obciążyć nimi także inwestora, który posiadając stosowną dokumentację związaną z pozwoleniem budowlanym, winien wykazać wszelkimi środkami dowodowymi, iż użytkowany budynek gospodarczy zbudowany został zgodnie z pozwoleniem, a w przypadku odstępstw od treści tego pozwolenia, że doszło już do legalizacji tych odstępstw. Pamiętać przy tym należy, że z reguły upływ czasu – nawet znaczny od daty budowy – nie stanowi samoistnej przesłanki legalizacyjnej.
Analiza materiałów sprawy oraz treść podejmowanych decyzji prowadzi do konkluzji, iż organy obu instancji nie podjęły właściwych czynności dowodowych z urzędu, a przy tym wadliwe przeprowadzenie niektórych czynności dowodowych powoduje, że zebrany w ich wyniku materiał nie może stanowić podstawy ustaleń faktycznych w sprawie.
Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i 77 § 1 KPA nie dokonano analizy wszystkich składanych przez strony do akt dokumentów, a zwłaszcza dokumentacji projektowej. Nie opisano przy tym i nie wskazano mocy dowodowej poszczególnych dokumentów. Zaniechano przy tym próby udokumentowania stanu obecnego, czy to w formie szkicu sytuacyjnego czy to w postaci dokumentacji fotograficznej, obejmującej całą sporną elewację budynku gospodarczego, co w efekcie uniemożliwia konfrontację tego stanu z dokumentacją projektową, a w konsekwencji uniemożliwia sądowi administracyjnemu weryfikację stanowiska zajętego przez organy nadzoru budowlanego. Dołączone do akt kserokopie fotografii przedstawiają jedynie wycinkowe fragmenty elewacji z widocznymi oknami i nie jest możliwe jednoznaczne umiejscowienie widocznych na nich okien na spornym fragmencie elewacji budynku.
Z akt sprawy wynika, że o terminie oględzin nie został zawiadomiony zainteresowany J. K., co wyklucza możliwość powoływania się na wynik tych oględzin w uzasadnieniu decyzji. Wprawdzie w protokole widnieje adnotacja, że J. K. odmówił uczestnictwa w tych oględzinach, ale brak jest dowodu zawiadomienia tej strony o możliwości uczestnictwa, jako że doręczone mu zawiadomienie z dnia 27 września 2004 r. dotyczyło kontroli, o której mowa a w art. 81ust.4 Prawa budowlanego, a nie oględzin w rozumieniu art. 75 § 1 KPA i nie zawierało odpowiedniego pouczenia. Z treści protokołu wizji lokalnej nie wynika przy tym, że w jej trakcie dokonano ekspertyzy mającej na celu zbadanie, w jakim okresie czasu były wykonywane okna i czy adaptacja pomieszczeń gospodarczych na cele mieszkalne związana była z robotami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego.
Przeprowadzona w dniu 9 sierpnia 2005 r. przez organ odwoławczy rozprawa administracyjna ograniczyła się do bardzo skrótowego odebrania oświadczeń stron, przy czym uczestników M. N. i A. N. przesłuchano zbiorowo. Przepisy KPA nie przewidują możliwości zbiorowego słuchania stron, a wobec tego nie można zaakceptować powoływania się przez organ na treść tych zeznań jako dowodu w sprawie. Nie wyjaśniono przy tym na rozprawie rzeczywistej treści złożonych do akt dokumentów, nie wyjaśniono rozbieżności w ich treści oraz ewentualnych sprzeczności z faktycznym stanem obecnym, wskazywanym przez skarżącego J. K. Przesłuchanie stron może być dowodem w sprawie, ale tylko pod warunkiem, że zachodzi sytuacja, o której mowa jest w art. 86 KPA i na warunkach w tym przepisie wskazanych.
W aktach nie ma także dowodu pouczenia stron o możliwości składania wniosków dowodowych i pouczenia o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy przed wydaniem decyzji organów zarówno I jak i II instancji.
Powyższe wyklucza możliwość przyjęcia, że sprawa została należycie wyjaśniona przed jej rozstrzygnięciem, a stanowisko organów o bezprzedmiotowości postępowania jest co najmniej przedwczesne.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy pouczyć strony o możliwości składania wniosków dowodowych, należy z urzędu przeprowadzić dowody, które zmierzać będą do rzeczywistego a nie pozornego wyjaśnienia sprawy, z uwzględnieniem wniosków złożonych przez J. K. w toku postępowania sądowoadministacyjnego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że z ustaleń organu I instancji wynika, iż w elewacji wykonano dwa okna, podczas gdy rozważania organu odwoławczego dotyczą jednego otworu okiennego. Bez znaczenia jest przy tym fakt, że zgłoszenie skarżącego z 29 sierpnia 2004 r. dotyczy jednego okna, gdyż jak już wyżej wspomniano postępowanie w sprawie winno toczyć się z urzędu, z uwzględnieniem wszystkich stwierdzonych naruszeń prawa budowlanego.
Na marginesie jedynie przypomnieć należy, iż w przypadku stwierdzenia niezalegalizowanej do tej pory samowoli budowlanej, przesłanką prawną podejmowanych postanowień lub decyzji w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, punktem wyjścia muszą być przepisy techniczno - budowlane obowiązujące w dacie podejmowania działań legalizacyjnych, a nie przepisy obowiązujące w przeszłości. Stan zgodny z przepisami oceniany będzie każdorazowo wedle przepisów prawa techniczno - budowlanych obowiązujących w dacie podejmowania przez organ na wniosek inwestora lub z urzędu działań legalizacyjnych.
Biorąc pod uwagę uchybienia opisane wyżej należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 PPSA, uchylić zaskarżoną decyzję. Uchylenie decyzji organu I instancji wynika z art. 135 tej ustawy. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności zostało oparte o art. 152, a w przedmiocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 PPSA.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań.