Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 396/16

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. W., zwanego dalej skarżącym, jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2016 r., nr [...], którym uchylono postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r., nr [...], o przyznaniu skarżącemu zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki Fiat 125p nr rej. [...], w tym kosztów usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór w wysokości 4863,96 zł i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 22 czerwca 2012 r. skarżący, prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A z siedzibą w [...], złożył w Starostwie Powiatowym w Oleśnie wniosek (wraz z fakturą VAT) o przyznanie wynagrodzenia w wysokości 14.098,26 zł za usunięcie z drogi oraz wykonywanie dozoru nad pojazdem marki Fiat 125p nr rej. [...] za okres od 28 lutego 2009 r. do 27 grudnia 2011 r.

Postanowieniem z dnia 31 marca 2013 r. Starosta Oleski przyznał A. W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad 13 pojazdami (w tym nad samochodem Fiat 125p), wynagrodzenie za ich dozór oraz zwrot kosztów usunięcia z drogi w kwocie 11.839,17 zł.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, postanowieniem z dnia 22 marca 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na skutek skargi A. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 10 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 549/13, uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji. Sąd wskazał między innymi na konieczność prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego w stosunku do każdego z wniosków złożonych przez stronę obejmujących konkretny pojazd oraz rozstrzygnięcia relacji wynikających z zawarcia przez Starostę Oleskiego umowy cywilnoprawnej dotyczącej kosztów wynagrodzenia za przechowywanie i usuwanie pojazdów, odnoszącej się wprost do przepisu art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, czego konsekwencją jest konieczność rozstrzygania sporów na tym tle przez sąd powszechny, a możliwością wdrażania w tym samym przedmiocie trybu władczego orzekania przez organ administracyjny, będący stroną umowy.

Sąd zalecił również wyjaśnienie, czy poza umową z dnia 7 listopada 2011 r. zostały zawarte jeszcze umowy, obejmujące inny horyzont czasowy, a w szczególności, czy dotyczyły one także spornego między stronami okresu przechowywania pojazdów.

Na wniosek skarżącego Starosta Oleski pismem z dnia 20 sierpnia 2014 r., na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.; w dacie orzekania przez organ odwoławczy: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., przekazał sprawy obejmujące 9 pojazdów, w tym opisanego wyżej samochodu, do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...].

Następnie pismem z dnia 15 sierpnia 2014 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] zwrócił się do Starosty Powiatowego w Oleśnie o przekazanie kompletu dokumentów 9 pojazdów, które zostały usunięte z drogi i stały się własnością Skarbu Państwa.

Postanowieniem z dnia 12 października 2014 r., nr [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] przyznał A. W. wynagrodzenie za wykonanie dozoru nad samochodem Fiat 125p nr rej. [...] w kwocie 13.976,49 zł oraz za usunięcie wymienionego pojazdu z drogi na zlecenie Komendy Powiatowej Policji w [...] w kwocie 135,30 zł.

Postanowieniem z dnia 14 maja 2015 r., nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej w [...], działając na podstawie przepisów art. 156 § 1 pkt 1 oraz art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 126 K.p.a., stwierdził nieważność ww. postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 12 października 2014 r. jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że organem właściwym do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 22 czerwca 2012 r. o przyznanie wynagrodzenia za dozór i przechowywanie spornego pojazdu oraz za jego usunięcie z drogi jest Starosta Oleski.

Pismem z dnia 22 czerwca 2015 r. A. W. zwrócił się ponownie do Starosty Oleskiego o zwrot poniesionych wydatków oraz wynagrodzenie za przechowywanie i dozór pojazdu, który był objęty postępowaniem przed organami skarbowymi. Do wniosku skarżący dołączył fakturę VAT. Organ zwrócił wnioskodawcy fakturę wskazując, że jako nabywcę wskazano w nich Urząd Skarbowy w [...], a nie Powiat Oleski.

W dniu 20 lipca 2015 r., działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] przekazał do Starosty Oleskiego wniosek skarżącego o przyznanie wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad przedmiotowym pojazdem oraz jego usunięcie z drogi.

Pismem z dnia 11 sierpnia 2015 r. organ poinformował A. W. o wszczęciu postępowania dotyczącego pojazdu marki Fiat 125p nr rej.[...], wzywając go jednocześnie do wskazania koniecznych, konkretnych wydatków poniesionych na dozór oraz usunięcie z drogi ww. pojazdu i sposobu ich obliczenia. Organ zobligował również skarżącego do przedstawienia odrębnego zestawienia dotyczącego wysokości wynagrodzenia, a także kryteriów jakimi się kierowano przy jego określeniu. Ponadto zobowiązał skarżącego do przedłożenia stosownych dokumentów potwierdzających poniesione koszty, w szczególności umów dotyczących realizacji tego zadania. Starosta zakreślił skarżącemu 14-dniowy termin na wykonanie wezwania, pod rygorem określenia kosztów oraz wynagrodzenia we własnym zakresie.

Postanowieniem z dnia 19 listopada 2015 r., nr [...], Starosta Oleski przyznał A. W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, w tym kosztów jego usunięcia oraz wynagrodzenia za dozór w wysokości 4.863,96 zł brutto. Organ podał, że powyższa kwota stanowi iloczyn liczby dób, w których przechowywany był pojazd oraz dobowej stawki za przechowywanie, ustalonej w wysokości 4,78 zł brutto. Natomiast koszty usunięcia pojazdu to iloczyn liczby przejechanych kilometrów i stawki 4,25 zł brutto. Dalej organ wskazał następujący sposób obliczenia przyznanej kwoty: Fiat 125p nr rej. [...]- okres przechowywania od 28 lutego 2009 r. do 6 listopada 2011 r., tj. 982 dni x 4,78 zł = 4693,96 zł. Koszt usunięcia z miejscowości [...] ulica [...], to 40 km x 4,25 zł = 170 zł. W sumie stanowi to kwotę 4.863,96 zł. Rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 102 § 2 i § 4 oraz art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.e.a., w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237), zwanego dalej rozporządzeniem.

W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił stan faktyczny sprawy, podając, że w dniu 22 czerwca 2012 r. A. W. złożył wniosek o przyznanie wynagrodzenia oraz o zwrot kosztów za wykonywanie dozoru, w tym za pojazd marki Fiat 125p nr rej.[...], który został usunięty z drogi w dniu 28 lutego 2009 r., w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.; w dacie orzekania przez organ odwoławczy: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Organ podał, że dokonał przejęcia oraz likwidacji tego pojazdu działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Wyjaśnił też, że z zakresu postępowania wyłączono okres, który przypadł na czas trwania umowy z dnia 7 listopada 2011 r., zawartej pomiędzy skarżącym a Powiatem Oleskim.

Tym samym przedmiotowe postępowanie dotyczy należności obciążających organ administracyjny, kiedy stron nie wiązała żadna umowa, tj. od 28 lutego 2009 r. czyli od dnia usunięcia pojazdu do dnia 6 listopada 2011 r. Odnosząc się do wniosku skarżącego o ustalenie wynagrodzenia w oparciu o stawki zawarte w uchwale Rady Powiatu w Oleśnie z dnia 25 maja 2007 r., nr VIII/53/07, w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi oraz parkowanie tych pojazdów, organ stwierdził, że stawki te mają zastosowanie do właścicieli pojazdów, wobec których wydano dyspozycję usunięcia pojazdu, a nie stanowią umówionych stawek za świadczenie tego typu usług w rozliczeniach między wykonawcą, a jednostką dokonującą wyznaczenia.

Dalej organ wywiódł, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że wykładnia art. 102 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, iż zwrot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia następuje w momencie wykazania poniesienia tych wydatków i wynagrodzenia przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Natomiast wskazana przez przedsiębiorcę należność za dozór winna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez przedsiębiorcę. Stosownie do powyższego organ wezwał wnioskodawcę pismem z dnia 11 sierpnia 2015 r. do przedstawienia konkretnych, koniecznych kosztów poniesionych za dozór pojazdu i wskazania sposobu ich wyliczenia, przedłożenia stosownych dokumentów potwierdzających poniesione koszty, jak również wskazania wysokości wynagrodzenia.

Skarżący nie przedstawił w tym zakresie żadnych nowych dowodów, czy też wniosków. Nie przedłożył również żadnych umów zawartych z Powiatem Oleskim, które obejmowałyby inny okres niż wskazany w umowie z dnia 7 listopada 2011 r. W tych okolicznościach organ zdecydował o wykorzystaniu materiału dowodowego, który został zgromadzony w dotychczasowych postępowaniach dotyczących zwrotu skarżącemu żądanych kosztów, w tym pisma skarżącego z dnia 29 października 2012 r., przedstawiającego wyliczenie kosztów poniesionych za dozór pojazdu, w którym przyjęto stawkę po zaokrągleniu 11 zł za dzień. Starosta Oleski stwierdził, że wyliczenie to zawiera błąd rachunkowy, ponieważ strona przyjęła niewłaściwą liczbę 19 dozorowanych pojazdów zamiast 13, co w rezultacie daje dobowy koszt przechowywania pojazdu w kwocie 20,02 brutto. Organ uznał również, że przedstawione zestawienie w zakresie poniesionych kosztów zatrudnienia członków rodziny przy sprawowaniu dozoru nad pojazdami w wymiarze 4,2 etatu jest jedynie teoretyczne, gdyż wnioskodawca nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego zatrudnienie jakiegokolwiek pracownika, czy też innego dokumentu świadczącego o czasie sprawowania dozoru nad parkingiem przez osoby trzecie.

Nie dostarczenie przez stronę odpowiednich danych uniemożliwiło organowi weryfikację podawanych przez dozorcę kosztów zabezpieczenia społecznego zatrudnionych osób. Zdaniem Starosty, strona nie wykazała również poniesienia innych kosztów, jak też nie przedstawiła sposobu wyliczenia wynagrodzenia za dozór pojazdu. Wobec powyższego organ przeprowadził postępowanie dowodowe we własnym zakresie, posiłkując się przy ustalaniu zapłaty dozorcy kryteriami określonymi w art. 836 Kodeksu cywilnego. W tym zakresie organ powołał się na zebraną dokumentację dotyczącą postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pod nazwą "Parkowanie pojazdów (...) zabezpieczonych dla celów procesowych przez Policję" w latach 2010 i 2012, w części dotyczącej Komendy Powiatowej Policji w [...]. Organ wyjaśnił, że z dokumentacji tej wynika, iż opis przedmiotu rzeczonego zamówienia publicznego jest podobny do zakresu czynności, jaki przedsiębiorcy muszą spełnić przy przechowaniu pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ust. 5d ustawy.

Ponadto analiza złożonych ofert wykazała, że kwota 11,00 zł netto, zawarta w kalkulacji przedłożonej przez A.W., rażąco odbiega od oferty konkurencyjnej oraz jego własnej oferty złożonej w 2012 r. na potrzeby wspomnianego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, ponieważ z informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty wynika, iż w 2010 r. najkorzystniejsza oferta wynosiła 0,99 zł brutto za dobę parkowania, a w 2012 r. wybrana oferta A. W. zakreślona została na kwotę 0,62 zł za dobę parkowania. Zdaniem organu, analiza złożonych ofert pozwala stwierdzić, że złożone w warunkach konkurencji rynkowej oferty oddają wysokość rzeczywistych wydatków i godziwego wynagrodzenia.

Ponadto organ wskazał, że w dniu 9 września 2014 r. skarżący wniósł o przyznanie mu wynagrodzenia w oparciu o umowę zawartą w dniu 12 grudnia 2008 r., nr [...], na prowadzenie parkingu depozytowego, gdzie cenę jednostkową na parkowanie jednego pojazdu określono na 12,08 zł brutto. Natomiast w postępowaniu przetargowym prowadzonym przez Powiat Oleski w 2014 r. skarżący, w złożonej ofercie na parkowanie i usuwanie pojazdów zaproponował cenę 0,90 zł brutto za dobę parkowania pojazdów do 3,5 t. Dalej organ odwołał się do opinii biegłego skarbowego świadczącej o złym stanie technicznym przechowywanego pojazdu, który wartością odpowiadał wartości użytkowej złomu. Zdaniem organu, przedsiębiorcę obciążało zatem stosunkowo niewielkie ryzyko związane z przechowaniem pojazdów, nieznaczna odpowiedzialność za ich utratę, pogorszenie lub zniszczenie, a poza dozorem nie ponosił dodatkowych kosztów. Składowanie pojazdu nie wymagało zajęcia większej przestrzeni manewrowej, a dozorca był również z góry uprzedzony o fakcie odbioru pojazdu.

Nadto wnioskodawca dysponuje parkingiem na podstawie umowy zawartej w dniu 15 lipca 2004 r. na czas nieokreślony i użytkuje przedmiotową nieruchomość nieodpłatnie. Wobec występujących dużych rozbieżności w stosowanych przez podmioty stawkach na zlecenie organu została sporządzona w dniu 17 października 2014 r. opinia biegłego rzeczoznawcy samochodowego, która dotyczyła ustalenia średniej stawki za przechowanie pojazdów usuniętych z drogi na podstawie art. 130 ustawy w okresie od września 2010 do grudnia 2011 r. na parkingu strzeżonym położonym na terenie miasta [...]. Organ stwierdził, że z ustaleń dokonanych przez biegłego wynika, iż średnia stawka parkingowa w skali miesięcznej za przechowywanie pojazdu w województwie opolskim w ww. okresie wynosi około 120,62 zł netto na miesiąc, co daje 4,78 zł brutto na dobę. Powyższa kwota zawiera podatek dochodowy, zysk (marżę handlową) właściciela parkingu.

Koszty utrzymania i prowadzenia obiektów wzrosły w okresie od 2010-2014 o około 5%. Organ uznał, że skoro biegły określił wzrost cen na 5%, to sporządzona opinia może być również odnoszona do wcześniejszych okresów, gdzie ceny powinny być niższe lub na podobnym poziomie. Ostatecznie organ stwierdził, że zebrane w sprawie materiały dotyczące okoliczności przechowywania pojazdów uwiarygadniają opinię biegłego i ustaloną w niej stawkę można uznać za wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte. Analogiczny sposób postępowania organ pierwszej instancji przyjął czyniąc ustalenia w zakresie kosztów usunięcia przez skarżącego przedmiotowego pojazdu. W tym zakresie Starosta Oleski wskazał na pismo skarżącego zawierające kalkulację tych kosztów, podkreślając, że wnioskodawca nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających poniesione przez niego koszty.

Wobec tego organ oparł się na przesłanej przez Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji dokumentacji dotyczącej zamówienia publicznego pod nazwą "Holowanie - przewożenie pojazdów i mienia - części samochodowych do celów procesowych i innych zlecanych przez Policję". Organ ustalił, że skarżący w 2010 r. złożył ofertę wykonania holowania pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony za cenę 8,00 zł brutto za 1 kilometr holowania pojazdu, przy konkurencyjnej ofercie 1,00 zł brutto za 1 kilometr holowania usuniętego z drogi pojazdu. Natomiast w 2012 r. wnioskodawca zaoferował cenę 5,97 zł brutto odpowiadającej 1 km holowania pojazdu, przy konkurencyjnej ofercie 2,46 zł brutto za 1 km holowania usuniętego z drogi pojazdu.

Ponadto w dniu 9 września 2014 r. wpłynął wniosek strony o przyznanie wynagrodzenia na postawie umowy z dnia 5 grudnia 2008 r., nr [...], z której wynika, że w 2008 r. ustalono stawkę za usuwanie pojazdów w wys. 3,85 brutto za km. W ocenie organu, analiza obowiązujących stawek daje podstawę do przyjęcia stawki w wysokości 4,25 zł brutto jako średniej stawki w danych stosunkach przyjętej i obliczenia na jej podstawie kosztów usunięcia pojazdu. Zdaniem organu, przyjęty okres świadczenia usług jest reprezentatywny i ustalona wysokość może być traktowana jako przyjęta w danych stosunkach. Końcowo organ wyjaśnił, że przy wyliczeniu przyznanej skarżącemu kwoty wziął pod uwagę zakres obowiązków dozorcy, okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad ruchomością, wielkość składowanego przedmiotu. Dokonano również analizy stawek obowiązujących w różnych przedziałach czasowych oraz powołano biegłego, który w sposób niezależny dokonał oceny warunków finansowych świadczenia tego typu usług.

Organ kierował się również konieczną w tym przypadku starannością w gospodarowaniu środkami publicznymi. Zaznaczył też, że inaczej kształtują się koszty kilkudniowego przechowania, a inaczej w przypadku stałych kilkumiesięcznych zleceń, świadczonych równocześnie z innymi zleceniami pochodzącymi od tego samego podmiotu, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

W zażaleniu na powyższe postanowienie A. W., reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i przyznanie wynagrodzenia za wykonanie dozoru nad pojazdem w wysokości wskazanej we wniosku złożonym w Starostwie Oleskim w dniu 22 czerwca 2012 r. oraz o zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia tego pojazdu z drogi w trybie art. 130a ust. 1 ustawy oraz uwzględnienie przewlekłego prowadzenia postępowania i zwiększenie wynagrodzenia o odsetki ustawowe od dnia przejścia pojazdów na własność Starostwa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów:

1. - art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy;
2. - art. 35 K.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania;
3. - art. 104 § 2 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez brak jednoznacznego wskazania, w jakim zakresie przyznano lub odmówiono przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem, a w jakim zakresie przyznano wynagrodzenie za wykonany dozór;
4. - art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 84 K.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie stawki wyliczonej przez biegłego bez dokonania analizy poprawności sporządzenia opinii;
5. - art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw poprzez brak stwierdzenia, że w zakresie przedmiotowego pojazdu koszty ponosi Skarb Państwa.

W uzasadnieniu skarżący wywiódł, że stawki zostały ustalone przez organ pierwszej instancji dowolnie i w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Podniósł również, że z zaskarżonego postanowienia w zasadzie nie wynika jednoznacznie czy przyznane kwoty stanowią zwrot wydatków, czy wynagrodzenie. Poza wyodrębnieniem kosztów usunięcia przedmiotowych pojazdów organ w zasadzie nie rozstrzygnął o pozostałych kosztach, wskazując jedynie, że nie zostało wykazane ich poniesienie. Skarżący zakwestionował również wartość dowodową opinii biegłego, zarzucając jej brak konkretnych wskazań co do charakteru oraz okresu obowiązywania umów wziętych pod uwagę przy ustalaniu stawek. Zdaniem skarżącego, niezwykle istotna dla ustalenia wysokości wynagrodzenia za dozór jest również umowa z dnia 7 listopada 2011 r. dotycząca stawek wynagrodzenia za dozór nad pojazdami, gdyż na jej podstawie organ wypłacił część należnego wynagrodzenia za pojazdy objęte przedmiotowym postanowieniem za okres dozorowania pojazdów objętych tą umową. W jego opinii, wynagrodzenie przyjęte w tej umowie będzie najbardziej adekwatne dla ustalenia wynagrodzenia w niniejszej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., postanowieniem z dnia 31 marca 2013 r., nr [...], uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie omawiając regulacje związane z odpłatnością za usunięcie pojazdów z drogi w trybie art. 130a ust. 1 i ust. 2 ustawy i ich przechowywanie, która należy się podmiotowi wykonującemu te czynności, wyjaśnił, że na mocy § 3 pkt 1 lit. a cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy działu II rozdziału 6 ww. ustawy dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów wydanego m.in. w postępowaniu cywilnym.

Po myśli § 6 ust. 1 rozporządzenia do przechowywania ruchomości stosuje się odpowiednio przepisy art. 100-103 ustawy. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma więc art. 102 § 2 i § 4 u.p.e.a. Kolegium uznało również, że zawarta w dniu 7 listopada 2011 r. umowa pomiędzy skarżącym a Powiatem Oleskim na wykonanie usług polegających na usuwaniu, przemieszczeniu, holowaniu i przechowywaniu pojazdów na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu wydanej przez uprawniony podmiot, zgodnie z art. 130a ustawy ma charakter umowy prawa cywilnego.

Tym samym od 7 listopada 2011 r. - zdaniem Kolegium - brak jest podstaw prawnych do orzekania przez Starostę Oleskiego na podstawie art. 102 § 2 i § 3 u.p.e.a. w drodze postanowienia o zwrocie koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. W odniesieniu do przedmiotowego pojazdu za okres od 7 listopada 2011 r. do 27 grudnia 2011 r., za wykonanie czynności objętych umową, skarżący winien otrzymać wynagrodzenie według stawek i na zasadach określonych w tej umowie. Natomiast w aktach sprawy nie ma dokumentacji potwierdzającej rozpoznanie wniosku w tym zakresie.

Z kolei odnośnie wniosku skarżącego za okres od 28 lutego 2009 r. do 6 listopada 2011 r., organ pierwszej instancji uprawniony był do rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Kolegium wskazało również, że na podstawie obowiązującego do 20 sierpnia 2011 r. przepisu art. 130a ust. 5e ustawy, Starosta Oleski zarządzeniem z dnia 15 czerwca 2007 r., Nr [...], w sprawie wyznaczenia parkingów strzeżonych dla pojazdów usuniętych z drogi oraz w sprawie wyznaczenia jednostek usuwających pojazdy z drogi w celu ich zabezpieczenia na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez Starostę, wyznaczył trzy podmioty, w tym: A z siedzibą w [...], do usuwania pojazdów z drogi i prowadzenia dla tych pojazdów strzeżonego parkingu. W tej sytuacji Kolegium uznało, mając na uwadze treść § 3 pkt 1 lit. a w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. oraz art. 102 § 2 u.p.e.a., że Starosta Oleski uprawniony był, w drodze postanowienia, przyznać skarżącemu zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór przedmiotowego pojazdu.

Dalej Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że wskazana przez skarżącego uchwała Rady Powiatu w Oleśnie z dnia 25 maja 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdów nie mogła stanowić podstawy do wyliczenia zwrotu wydatków i zapłaty wynagrodzenia za dozór, ponieważ stawki uchwalone przez radę powiatu mają zastosowanie wyłącznie do właściciela pojazdu od chwili usunięcia pojazdu z drogi. Kolegium zakwestionowało natomiast wartość dowodową opinii biegłego z dnia 17 października 2014 r., uznając, że dowód ten nie może stanowić podstawy wyliczenia kosztów dozoru, ponieważ nie wiadomo, czy parkingi wymienione w opinii są przeznaczone do przechowywania pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ust. 1-2 ustawy, w związku z orzeczeniem sądu o przepadku na rzecz powiatu.

Ponadto nie została też wyjaśniona bardzo duża rozbieżność w wysokości stawek miesięcznych (od 25 zł do 250 zł) na parkingach wskazanych w opinii. Biegły nie zróżnicował też dwóch odrębnych pojęć, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a., tj. koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, ograniczając się do analizy wysokości uśrednionych stawek za przechowywanie pojazdów i wskazanie, że ustalona średnia stawka parkingowa zawiera podatek dochodowy oraz zysk (marżę handlową). Nie jest również jasne, dlaczego w opinii przyjęto, że koszty utrzymania i prowadzenia obiektów wzrosły w latach 2010-2014 o około 5%. Biegły nie przedstawił w tym zakresie żadnych wyliczeń ani danych potwierdzających to ustalenie.

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji, bezkrytycznie akceptując treść omawianej opinii naruszył zasady określone w art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Z kolei uchybienie to implikuje konieczność przeprowadzenia praktycznie w całości postępowania dowodowego odnośnie żądania skarżącego. Powyższe, zdaniem organu, skutkować musiało wyeliminowaniem zaskarżanego postanowienia z obrotu prawnego, gdyż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast orzekając co do istoty Kolegium naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności.

Ponadto Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę stawki wynagrodzenia za dozór pojazdami określone w umowie z dnia 7 listopada 2011 r., ponieważ dotyczą one okresu bezpośrednio po okresie objętym niniejszym postępowaniem. Ponadto organ winien rozpatrzyć wniosek strony w całości, a jeżeli są przesłanki do częściowego jego rozpatrzenia, to należało wyjaśnić przyczyny takiego rozstrzygnięcia. Odnosząc się z kolei do podniesionej przez skarżącego kwestii zwiększenia wynagrodzenia o odsetki ustawowe od dnia odebrania pojazdów do dnia wydania postanowienia, Kolegium stwierdziło, że art. 102 § 2 u.p.e.a. nie stanowi podstawy do wydania orzeczenia w tym zakresie.

W skardze na powyższe postanowienie A. W., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie następujących przepisów K.p.a.:

1. - art. 138 § 2 w związku z art. 136 przez uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy do prawidłowego rozpatrzenia sprawy wystarczające było przeprowadzenie postępowania uzupełniającego poprzez uzyskanie prawidłowej opinii biegłego;
2. - art. 7 i art. 77 § 1 poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy;
3. - art. 15 w zw. z art. 127 § 3 poprzez zaniechanie dwukrotnego rozpoznania niniejszej sprawy;
4. - art. 12 § 1 poprzez brak szybkiego i wnikliwego działania w sprawie.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw poprzez brak wskazania, że w przedmiotowej sprawie zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdami na podstawie art. 130a ustawy, w tym kosztów usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór, jest zobowiązany ponieść Skarb Państwa, a co za tym idzie w przedmiotowym postępowaniu stroną winien być reprezentant Skarbu Państwa.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie podniósł, że Kolegium powinno uzupełnić przeprowadzone postępowanie o prawidłową opinię biegłego i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Skarżący dowodził również, odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że nie każde naruszenie przepisów postępowania jest przesłanką wystarczającą do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., ale tylko takie, które jest połączone z koniecznością poczynienia dalszych ustaleń, których wymaga zakres sprawy a istotnych dla jej rozstrzygnięcia.

Ponadto naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania przez wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. miałoby miejsce wówczas, gdyby w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego lub w znacznej jego części. W opinii skarżącego, taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. Konieczność sporządzenia nowej opinii nie przesądza bowiem o potrzebie przeprowadzenia postępowania w całości. Ponadto opinia ta jest tylko jednym z wielu dowodów w sprawie. Skarżący zarzucił też, że Kolegium nie wskazało jednoznacznie, kto ma ponosić koszty związane z wykonywaniem dozoru i usunięciem przedmiotowego pojazdu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2016 r.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który z mocy art. 144 K.p.a., znajduje również odpowiednie zastosowanie do postanowień. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi procesową podstawę wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, powodującego przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów K.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 K.p.a.

Dodatkowo wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 K.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (postanowienie). Przepis ten pozwala zatem organowi odwoławczemu na uzupełnienie materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i jednocześnie określa granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu.

Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga więc nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a., tj. że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, ponieważ przedstawienie okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego postanowienia.

Stosownie do powyższego dostrzec również trzeba, że ocena Sądu kontrolującego zgodność z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania tej regulacji, stąd zadaniem Sądu jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ drugiej instancji powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Dokonując oceny w powyższym zakresie Sąd nie rozstrzyga tym samym o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.

Przenosząc przedstawione powyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu należy stwierdzić, że Kolegium wadliwie uznało, iż zaktualizowały się przesłanki do wydania postanowienia kasacyjnego. Uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy stwierdził, że Starosta nie dokonał właściwej oceny opinii biegłego z dnia 17 października 2014 r., w szczególności nie dostrzegł występujących w niej braków dotyczących niewskazania przez biegłego, czy parkingi wymienione w opinii są przeznaczone do przechowywania pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ust. 1-2 ustawy oraz niezróżnicowania przez autora opinii dwóch odrębnych pojęć, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a.

Ponadto, zdaniem Kolegium, Starosta nie wyjaśnił dużej rozbieżności w wysokości stawek miesięcznych na parkingach wskazanych przez biegłego. Z uwagi na to organ odwoławczy uznał, że doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a to uchybienie implikuje konieczność przeprowadzenia praktycznie w całości postępowania dowodowego odnośnie żądania skarżącego. Następnie organ zacytował treść art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. i stwierdził, że orzekając co do istoty naruszyłby zasadę dwuinstancyjności.

W ocenie Sądu, powyższe zastrzeżenia organu odwoławczego nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy wskazując na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie wykazał naruszeń przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, czego jednoznacznie wymaga przepis art. 138 § 2 K.p.a. Poza tym Kolegium kwestionując prawidłowość przedmiotowej opinii biegłego mogło - zdaniem Sądu - skorzystać z przysługujących mu uprawnień do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i rozważyć wezwanie biegłego do pisemnego uzupełnienia tego dokumentu albo złożenia wyjaśnień w celu usunięcia dostrzeżonych przez organ niejasności czy braków.

W ocenie Sądu, kwestie, których zdaniem Kolegium nie rozważył organ pierwszej instancji, mogły zostać niewątpliwie wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym. Zakres tych czynności w żaden sposób nie przekracza możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a., w szczególności w przypadku wątpliwości organu co do treści opinii biegłego nie było przeciwwskazań, co jeszcze raz warto powtórzyć, do ewentualnego dodatkowego przesłuchania autora lub zlecenia mu sporządzenia opinii uzupełniającej. Podkreślenia bowiem wymaga, że wydanie decyzji kasacyjnej (odpowiednio postanowienia kasacyjnego - dopisek Sądu) stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Stąd też, w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów), uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego - mieści się to w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania i wyłącza dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 610). W kontekście powyżej powiedzianego za zasadne należało uznać zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez Kolegium art. 136 K.p.a.

Ponadto dostrzec przyjdzie, że omawiany dowód z opinii biegłego - jak słusznie podniósł skarżący - był jednym z wielu dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu. Z materiału dokumentacyjnego sprawy oraz uzasadnienia postanowienia Starosty wynika bowiem, że ustalając wysokość żądanych przez skarżącego kosztów organ dokonał analizy stawek obowiązujących w różnych przedziałach czasowych i w tym zakresie oparł się na dokumentacji udostępnionej przez Opolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji dotyczącej postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pod nazwą "Parkowanie pojazdów (...) zabezpieczonych dla celów procesowych przez Policję" w latach 2010 i 2012, w części dotyczącej Komendy Powiatowej Policji w [...] oraz "Holowanie - przewożenie pojazdów i mienia - części samochodowych do celów procesowych i innych zlecanych przez Policję". Na podstawie tych materiałów organ dokonał oceny ofert złożonych przez samego skarżącego, jak również innych uczestników ww. postępowania.

Ponadto organ odniósł się do umów zawieranych przez skarżącego, w których określono stawki za prowadzenie parkingu depozytowego, jak również usuwanie pojazdów. Z kolei określając koszty związane z przechowywaniem pojazdu Starosta odwołał się m.in. do opinii biegłego skarbowego świadczącej o złym stanie technicznym przedmiotowego samochodu. Organ wskazał również na umowę zawartą w dniu 15 lipca 2004 r. przez wnioskodawcę, z której wynika, że skarżący dysponuje parkingiem na czas nieokreślony i użytkuje przedmiotową nieruchomość nieodpłatnie. W tym miejscu zauważyć jeszcze trzeba, że skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających wykazane przez niego koszty związane z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, w tym koszty usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór, a zatem organ musiał we własnym zakresie ustalić wysokość tych należności, co też uczynił opierając się na dowodach przez niego zgromadzonych.

Tymczasem dokonana przez Kolegium ocena prawidłowości przeprowadzonego przez Starostę postępowania wyjaśniającego ograniczyła się tylko do kwestii wyliczenia kosztów dozoru w kontekście powołanej wyżej opinii biegłego. Organ odwoławczy zupełnie natomiast pominął i nie odniósł się do pozostałych dowodów, które przecież zostały szczegółowo omówione i ocenione przez organ pierwszej instancji w odniesieniu do przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę wydanego postanowienia. Podobnie Kolegium samodzielnie nie oceniło umowy z dnia 7 listopada 2011 r. w zakresie dotyczącym stawek wynagrodzenia za dozór pojazdami, ale wskazało na konieczność uwzględnienia jej postanowień przez Starostę w ponownie prowadzonym postępowaniu. W orzecznictwie słusznie natomiast podkreśla się, że właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W celu właściwej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przepis art. 7 K.p.a. nakłada nie tylko na organ pierwszej instancji, ale także na organ odwoławczy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą oceny. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy, naruszając wskazane regulacje, nie dochował tych obowiązków i nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący oraz całościowy w jej granicach przedmiotowych, ponieważ oprócz zbadania prawidłowości postanowienia organu pierwszej instancji w kontekście przeprowadzonego dowodu z opinii biegłego, nie poddał analizie pozostałych dowodów zgromadzonych przez Starostę. Powtórzyć przyjdzie, że w toku postępowania odwoławczego należy ocenić materiał dokumentacyjny sprawy w sposób całościowy, a nie wybiórczy, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Nie do zaakceptowania jest również sytuacja, w której organ drugiej instancji zajmuje się tylko jedną wybraną przez siebie kwestią, pozostawiając pozostałe z nich do rozpoznania w ewentualnych kolejnych postępowaniach. Takie postępowanie nie służy koncentracji procesu i łamie - jak trafnie zarzucił skarżący - zasadę szybkości postępowania ustanowioną w art. 12 § 1 K.p.a. Ponadto przekazanie sprawy do organu pierwszej instancji, bez przeprowadzenia przez Kolegium własnych czynności wyjaśniających, które zmierzałyby do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego prowadzi do wydłużenia postępowania już trwającego ponad cztery lata.

Dodać jeszcze przyjdzie, że w ocenie Sądu, podjęcie przez Kolegium działań w trybie art. 136 K.p.a. nie świadczyłoby o naruszeniu wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o ile oczywiście nie wystąpiłyby inne okoliczności, które uniemożliwiłyby wyjaśnienie sprawy w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego oraz dla uprawnień procesowych stron postępowania.

Wobec opisanych wyżej wadliwości postępowania i konieczności dokonania przez organ odwoławczy oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznać należało, że wydanie postanowienia o charakterze kasacyjnym stanowiło naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., polegające na błędnym zastosowaniu tego przepisu, przy czym było to naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Kolegium nie wykazało, że zakres postępowania koniecznego do przeprowadzenia był tak duży, iż organ odwoławczy nie mógł samodzielnie przeprowadzić takiego postępowania lub zlecić wykonania niektórych czynności organowi pierwszej instancji. Kolegium nie wykazało też, aby w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie przez organ pierwszej instancji, po jego ewentualnym uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, niemożliwe było wydanie decyzji merytorycznej w sprawie.

Natomiast zaistnienie przesłanek do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji winno skutkować wydaniem jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 K.p.a., a nie postanowienia kasacyjnego. Organ odwoławczy nie może bowiem uchylać się od zajęcia merytorycznego stanowiska, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uzupełniony w odpowiednim zakresie, jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia.

Reasumując wykazane uchybienia proceduralne stanowią przesłankę uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola może nastąpić dopiero w odniesieniu do dwuinstancyjnego postępowania - niewadliwie przeprowadzonego pod względem proceduralnym - w którym te normy znajdują zastosowanie, zaś w niniejszej sprawie - z uwagi na uprzednio wskazane wady zaskarżonego postanowienia - byłaby ona przedwczesna. Nie jest bowiem możliwe, aby Sąd dokonywał oceny merytorycznej stanowiska co do istoty sprawy, zajętego przez organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia kasacyjnego podjętego w trybie art. 138 § 2 K.p.a., który to tryb wyklucza wydawanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jak wskazano już wyżej, nie jest rzeczą Sądu zastępowanie organów administracji publicznej, w tym organów drugiej instancji, w prawidłowym wykonywaniu ich ustawowych kompetencji orzeczniczych.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.