Uzasadnienie
Rada Gminy Lubrza podjęła w dniu 18 czerwca 2015 r., uchwałę Nr VIII/38/2015 w sprawie zatwierdzenia taryfy zbiorowego zaopatrzenia w wodę Gminy Lubrza. Jako podstawę prawną tej uchwały Rada wskazała art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139 ze zm.), zwanej w dalszej ustawą. W § 1 tej uchwały Rada postanowiła zatwierdzić taryfę zbiorowego zaopatrzenia w wodę Gminy Lubrza, na okres od 1 lipca 2015 r. do 30 czerwca 2016 r., zgodnie z załącznikiem do uchwały. W § 2 zawarto zapis o powierzeniu wykonania uchwały Wójtowi Gminy Lubrza, natomiast w § 3 Rada postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2015 r.
Na powyższą uchwałę Wojewoda Opolski wniósł skargę w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.), zwanej dalej także u.s.g., w której domagał się stwierdzenia jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi organu nadzoru, którym jest Wojewoda Opolski, podał, iż wprawdzie art. 24 ust. 1 ustawy zawiera delegację dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf, jednakże szczegółowa procedura weryfikacji i zatwierdzenia taryf została uregulowana w art. 24 ust. 2 - 5 ustawy. Według procedury ustawowej, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedsiębiorstwo przedstawia wójtowi wniosek o ich zatwierdzenie, dołączając do wniosku szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan. Rola wójta polega na sprawdzeniu, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy oraz weryfikacji kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy, pod względem celowości ich ponoszenia.
Następnie, zgodnie z art. 24 ust. 5, rada podejmuje uchwalę o zatwierdzeniu taryf - w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku - albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Z treści tegoż przepisu wynika, że rada może podjąć przedmiotową uchwałę w terminie 45 dni od dnia przedłożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Bezczynność rady w zakreślonym terminie sprawia, że po jego upływie kompetencja przysługująca radzie wygasa i zastosowanie znajduje przepis art. 24 ust. 8 ustawy, zgodnie z którym taryfy zweryfikowane przez wójta wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia przedłożenia wniosku o zatwierdzenie taryf.
Natomiast w tej sprawie organ nadzoru ustalił, że wniosek o zatwierdzenie taryfy został przedłożony Wójtowi w dniu 20 kwietnia 2015 r, a więc Rada była uprawniona do podjęcia spornej uchwały do dnia 4 czerwca 2015 r. Kwestionowana uchwała pochodzi z dnia 8 czerwca 2015 r., czyli została podjęta bez podstawy prawnej, zatem Rada przekroczyła tym samym upoważnienie ustawowe zawarte w art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Lubrza oświadczył, że Gmina uznaje zasadność skargi Wojewody Opolskiego. Jednocześnie podzielił ustalenia dokonane przez organ nadzoru w tej sprawie oraz przychylił się do wniosków zawartych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a.") w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515), zwanej dalej u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.
Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny, 2001, z.1-2, str. 101-102).
Zatem przyjąć należy, iż stwierdzenie nieważności uchwały, jako sprzecznej z prawem - o czym stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g. - może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. W takim bowiem przypadku nie jest konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 lutego 2009 r., II SA/Ol 18/09, LEX nr 509633; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 października 2010 r., III SA/Gl 2083/10, LEX nr 756684; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r., II SA/Wr 245/11, LEX nr 821568).
Dodać jeszcze należy, iż o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Natomiast organem nadzoru jest wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do art. 93 u.s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, po upływie ustawowego terminu 30 dni nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, nie będąc związanym jakimkolwiek terminem. Sąd natomiast dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem.
W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie była objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez Wojewodę Opolskiego w trybie art. 93 ust.1 u.s.g., z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną.
Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Nr VIII/38/2015 Rady Gminy Lubrza z dnia 18 czerwca 2015 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy zbiorowego zaopatrzenia w wodę Gminy Lubrza, podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139, z późn. zm.), zwanej w dalszym ciągu ustawą.
W pierwszej kolejności odnotować przyjdzie, iż prawodawca przyznał kompetencję do określania taryf opłat za wodę przedsiębiorstwom wodno-kanalizacyjnym (art. 20 ustawy), z tym że uprawnienie do ich zatwierdzenia powierzył radom gmin, które dokonują tego w drodze uchwały (art. 24 ust. 1 ustawy). Przy czym, postępowanie taryfowe inicjuje wniosek przedsiębiorstwa o ich zatwierdzenie, składany wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia w życie taryf (art. 24 ust. 2 ustawy). Dodatkowo też, przepisy ustawy obligują przedsiębiorstwo do dołączenia do ww. wniosku dokumentów, w postaci szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz aktualnego planu (art. 24 ust. 3 ustawy).
Z kolei, na zasadzie art. 24 ust. 4 ustawy, przed podjęciem przez radę gminy uchwały w przedmiocie zatwierdzenia określonych przez wnioskodawcę stawek opłat, organ wykonawczy gminy wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia.
Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy, rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały sporządzone niezgodnie z przepisami. W tym miejscu dodać można, że w uchwale siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. II OPS 1/05 (LEX nr 148425) NSA uznał, że sformułowania: "podlegają zatwierdzeniu" oraz "zatwierdza" stanowią część szczegółowej normy kompetencyjnej, która nakłada na radę gminy powinność rozpatrzenia wniosku przedsiębiorstwa o zatwierdzenie przygotowanej taryfy.
Zatem przepis art. 24 ust. 1, ust. 4 i 5 ustawy stanowi normy kompetencyjne, nakładające na wymienione w nim organy obowiązek zajęcia się sprawą taryfy w granicach przypisanych im kompetencji władczych, z zachowaniem wskazanego terminu do podjęcia uchwały, tj. 45 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie 45 dni, czyli w okresie dyscyplinującym radę z woli ustawodawcy, wówczas - na mocy art. 24 ust. 8 ustawy - taryfy wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o ich zatwierdzenie.
W świetle powyższych rozważań, badając legalność zaskarżonej uchwały, zgodzić należy się z organem nadzoru, że uchwała Nr VIII/38/2015 Rady Gminy Lubrza z dnia 18 czerwca 2015 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy zbiorowego zaopatrzenia w wodę Gminy Lubrza, podjęta została z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy.
W rozpatrywanej sprawie wniosek o zatwierdzenie taryf został przedłożony Wójtowi przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w dniu 20 kwietnia 2015 r, natomiast zaskarżoną uchwałę Rada podjęta w dniu 8 czerwca 2015 r., a więc po upływie czasu wskazanego w art. 24 ust. 5 ustawy. Rada była więc uprawniona do podjęcia spornej uchwały do dnia 4 czerwca 2015 r. Kwestionowana uchwała pochodzi z dnia 8 czerwca 2015 r., a zatem w tej dacie nie miała upoważnienia do jej podjęcia. Stąd też, w tej sprawie Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 24 ust. 5 ustawy, czyli zaskarżona uchwała podjęta została bez podstawy prawnej. Przepis art. 24 ust. 1 i 5 ustawy musi być interpretowany ścieśniająco, w związku ze szczegółowymi rozwiązaniami prawnymi zmierzającymi do zatwierdzenia (zaakceptowania) w drodze uchwały rady gminy taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę.
Upływ termin, o którym mowa w art. 24 ust. 5 ustawy, skutkuje wygaśnięciem kompetencji rady gminy do podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W przypadku upływu terminu z art. 24 ust. 5 ustawy, rada nie ma legitymacji do podjęcia uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryf, gdyż z mocy art. 24 ust. 8 tej ustawy, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Podjęcie uchwały z naruszeniem terminu określonego w art. 24 ust. 5 ustawy, tj. po upływie 45 dni od dnia złożenia wniosku, powoduje, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem i z woli ustawodawcy, czyli z mocy prawa jest nieważna, o czym stanowi art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.