Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 25 listopada 2019 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256) dalej w skrócie: K.p.a., uchylająca w całości decyzję Starosty Głubczyckiego z dnia 29 lipca 2019 r., nr [...], którą uchylono, po wznowieniu postępowania, decyzję ostateczną Starosty Głubczyckiego nr [...] z dnia 22 marca 2016 r. o odmowie pozwolenia na rozbiórkę budynku usługowego położonego na nieruchomości ewid. nr a, obręb [...], ul. [...], oraz orzekającą o udzieleniu B. N. i R. N. pozwolenia na rozbiórkę wyżej wymienionego budynku usługowego.
Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło następujące postępowanie:
Wnioskiem z 15 czerwca 2015 r. B. N. i R. N. wnieśli do Starosty Głubczyckiego o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku usługowego na nieruchomości położonej w miejscowości [...] przy ulicy [...], obecnie ul. [...], na działce ewidencyjnej nr a.
W toku postępowania, Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej też: OWKZ), postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2015 r., odmówił uzgodnienia rozbiórki powyższego budynku, wskazując, że: "budynek wzniesiony zapewne na przełomie XIX i XX w., został ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków ze względu na posiadane znaczne wartości architektoniczne i historyczne. Pomimo ogólnego miernego stanu technicznego budynku, wartości te w opinii OWKZ są zachowane i z tego względu obiekt nie kwalifikuje się do rozbiórki". Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 16 lutego 2016 r.
Decyzją nr [...] z dnia 22 marca 2016 r. Starosta Głubczycki odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. N. i R. N. pozwolenia na rozbiórkę budynku usługowego na nieruchomości położonej w miejscowości [...] przy ulicy [...], na działce ewidencyjnej nr a, ze względu na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 lutego 2016 r. Wobec niezaskarżenia decyzji Starosty Głubczyckiego decyzja ta stała się ostateczna w dniu 8 kwietnia 2016 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi inwestorów, prawomocnym wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 882/16, uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 lutego 2016 r., wskazując, że organ zażaleniowy nie dokonał precyzyjnej identyfikacji budynku stanowiącego przedmiot postępowania z nieruchomością wpisaną do gminnej ewidencji zabytków.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2018 r. umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia inwestycji polegającej na rozbiórce budynku usługowego, położonego przy ul. [...] w [...] na działce ewidencyjnej nr a. W uzasadnieniu organ ochrony zabytków wskazał, że: "błędnie utożsamiano budynek przy ul. [...] z budynkiem gospody figurującym w wykazie zabytków. Przyczyną pomyłki w identyfikacji obiektów był zapewne fakt, iż budynek przy ul. [...] pełnił funkcje restauracji, zbliżoną do funkcji gospody. Ponieważ przedmiotowy budynek zlokalizowany pod adresem ul. [...] w [...] nie został ujęty w wykazie obiektów nieruchomych przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków w przekazanym piśmie Wójtowi Gminy [...] w 2010 r., nie można przyjąć, że figuruje on w ewidencji zabytków". Jednocześnie OWKZ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa opolskiego budynku przy ul. [...] w [...].
Starosta Głubczycki, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 7, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 K.p.a., postanowieniem z 11 września 2018 r. z urzędu wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją nr [...] z dnia 22 marca 2016 r., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. i R. N. pozwolenia na rozbiórkę budynku usługowego.
Decyzją z 14 maja 2019 r. Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 1 października 2018 r. z urzędu w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa opolskiego budynku przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż występujące wartości historyczne i architektoniczne zostały poprzez przebudowy, zły stan techniczny, brak wyposażenia zatarte. Budynek utracił autentyzm i oryginalność substancji zabytkowej. [...] Niemniej jednak jest on świadectwem minionej epoki i ważnym elementem zabudowy pierzei ul. [...], a także ważnym elementem krajobrazu kulturowego wsi. Adekwatną formą ochrony będzie pozostawanie obiektu w gminnej ewidencji zabytków.
Ponadto według pisma Burmistrza [...] z dnia 21 czerwca 2019 r. "budynek widoczny na karcie Gminnej Ewidencji Zabytków nr [...] oznaczony jest numerem [...] (dawna [...])." W wyniku omyłki pisarskiej budynek ujawniony na przedmiotowej karcie błędnie oznaczony został numerem [...]. Jednocześnie organ poinformował, że powyższa karta Gminnej Ewidencji Zabytków, jak i pozostałe znajdujące się w Urzędzie Gminy w [...] zostały założone w 2009 r. Po wejściu w życie ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75 poz. 474) w Gminie [...] nie założono kolejnej gminnej ewidencji zabytków, stosownie do art. 6 ust. 2 tej ustawy.
W toku prowadzonego przez Starostę Głubczyckiego postępowania uczestnik postępowania, M. K. przedstawił uwagi i zastrzeżenia do inwestycji, wnosząc m.in. o wykazanie, czy budynki przy ul. [...] oraz przy ul. [...] posiadają odrębne ściany, w jaki sposób autor projektu zagwarantuje, że nie zostanie naruszona konstrukcja oraz pozostałe części jego domu oraz w jaki sposób autor projektu zapewni zabezpieczenie ściany jego budynku po zakończeniu prac rozbiórkowych.
Inwestorzy w piśmie z dnia 24 października 2018 r. wyjaśnili, że ich budynek, zlokalizowany na działce nr a, jest budynkiem niezależnym i nie jest połączony z budynkiem sąsiednim, jak również, że w celu sprawdzenia tego faktu dokonali dwóch otworów w ścianie zewnętrznej ich budynku, co uwidoczniło fakt, że pomiędzy budynkami występuje przerwa dylatacyjna o szerokości ok. 2 cm oraz, że ściana budynku skarżącego jest otynkowana.
Starosta Głubczycki decyzją z dnia 29 lipca 2019 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 Prawa budowlanego oraz art. 151 § 1 pkt 2, w związku z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., uchylił w postępowaniu wznowieniowym ostateczną decyzję Starosty Głubczyckiego nr [...] z dnia 22 marca 2016 r. o odmowie zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oraz orzekł o zatwierdzeniu projektu rozbiórki i udzieleniu B. N. i R. N. pozwolenia na rozbiórkę budynku usługowego na nieruchomości położonej w miejscowości [...] przy ulicy [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a.
Od powyższej decyzji, pismem z 18 sierpnia 2019 r. odwołał się uczestnik M. K. Pismem z 10 października 2019 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 136 K.p.a., zlecił Staroście Głubczyckiemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania dotyczącego uzupełnienia dowodów w sprawie poprzez wyjaśnienie, czy postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 sierpnia 2018 r., którym organ ochrony zabytków umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia inwestycji polegającej na rozbiórce budynku usługowego jest ostateczne oraz o uzupełnienie akt sprawy o rozstrzygnięcie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
Wojewoda Opolski zaskarżoną decyzją z dnia 25 listopada 2019 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia 29 lipca 2019 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, jego przedmiotem jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana kontroli w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z istotnych wad wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. i ewentualnym ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy któraś z wad postępowania nie wpłynęła na treść zapadłego rozstrzygnięcia.
Dalej Wojewoda zauważył, że postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte z urzędu przez Starostę Głubczyckiego na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 K.p.a.). Cytowany przepis odwołuje się do art. 100 § 2 K.p.a., stanowiącego, że jeżeli zawieszenie postępowania administracyjnego mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ załatwia sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie.
Wojewoda podniósł, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. W sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie i stosownie do obowiązujących przepisów prawa albo wystąpić do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie.
Dalej Wojewoda stwierdził, że taka sytuacja prawna nie miała miejsca, gdyż Starosta Głubczycki wydał decyzję nr [...] z dnia 22 marca 2016 r. po uzyskaniu stanowiska OWKZ, które to stanowisko, wyrażone w formie postanowienia, posiadało walor ostateczności.
Zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Stosownie do art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75 poz. 474) do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o pozwoleniu na budowę i rozbiórkę, wymagają uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa art. 7 ustawy (wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków).
Obowiązek współdziałania organów administracji wynika z prawa materialnego, a w procesie tym występują co najmniej dwa organy, z których jeden prowadzi postępowanie główne, a drugi - współdziałający - postępowanie opiniujące. Ogólne zasady postępowania w tych sprawach zawarte są w art. 106 K.p.a. oraz w ustawach szczególnych, które regulują tryb tego współdziałania, terminy, w których organ współdziałający jest zobowiązany do wyrażenia swojego stanowiska, formę prawną, w której to stanowisko jest wyrażane, a także środki prawne przysługujące stronom w tych przypadkach.
W dalszych motywach Wojewoda zważył, że do czasu wydania decyzji Starosty Głubczyckiego nr [...] z dnia 22 marca 2016 r., zarówno Starosta Głubczycki jak i organy ochrony zabytków obu instancji stały na stanowisku, iż budynek został ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Stanowisko to zostało zaprezentowane odmiennie dopiero w postanowieniu Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 sierpnia 2018 r., po przeprowadzeniu szczegółowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie przez Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które ujawniło omyłkę pisarską w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym. Wobec tej okoliczności, Starosta Głubczycki, przy wydawaniu decyzji nr [...] z dnia 22 marca 2016 r., nie posiadał wiedzy, ani nie istniały podstawy do przyjęcia odmiennego stanowiska, niż to, które zostało przedstawione w decyzji organu, odmawiającej zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku.
Z kolei podstawa prawna wydania zaskarżonej decyzji, została również przyjęta przez organ I instancji niewłaściwie.
Artykuł 145 § 1 pkt 8 K.p.a. nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania uchylenie (zmiana) postanowienia, które wchodziło w zakres ustaleń stanu faktycznego sprawy (tj. np. postanowień wydawanych w trybie współdziałania przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy, pozostających w związku z treścią rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną).
Wzruszenie orzeczenia sądowego lub innej decyzji organu administracji publicznej nie wywołuje skutku automatycznie, a daje jedynie podstawę do rozpoznania znaczenia dla mocy decyzji zależnej. Art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. nie dotyczy konsekwencji prawnej uchylenia (zmiany) postanowienia pozostającego w związku z treścią rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną.
Reasumując Wojewoda Opolski podniósł, że organ I instancji bezzasadnie wznowił postępowanie, ponieważ w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. oraz działał nieprawidłowo wydając rozstrzygnięcie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W związku z tym zaskarżoną decyzję należało uchylić i postępowanie organu I instancji umorzyć, gdyż organ nie uzasadnił w kwestionowanej decyzji, dlaczego uznał za zasadne wszcząć niniejsze postępowanie wznowieniowe w oparciu o art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. oraz dlaczego następnie uchylił decyzję ostateczną wydaną w postępowaniu zwykłym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.
W skardze B. N. i R. N. zarzucili decyzji Wojewody Opolskiego naruszenie prawa materialnego nie wymieniając jednak w petitum skargi żadnego, naruszonego ich zdaniem, przepisu prawa. Ponadto zarzucili naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 7 i pkt 8 K.p.a.
W uzasadnieniu wskazali, że Wojewoda Opolski błędnie uznał za zasadne uchylenie decyzji z 27 lipca 2019 r., przez co pozbawił ich możliwości dokonania rozbiórki obiektu, mimo, że ze stanu faktycznego wynika, iż mogą tego jako inwestorzy dokonać. Podnosząc ten zarzut skarżącej wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody Opolskiego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Uczestnicy postępowania nie zajęli procesowego stanowiska w sprawie.
Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli - strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek taki skarżący zgłosili pismem z 9 czerwca 2020 r., a organ i uczestnicy postępowania nie zażądali rozprawy.
W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała oddaleniu.
I. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.
- II. Badając w zakreślonych wyżej ramach zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi.
Zaskarżona decyzja Wojewody Opolskiego wydana została w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych jakim jest wznowienie postępowania. Przesłanki wznowienia postępowania, które zastosował organ I instancji i oceniał organ odwoławczy zawarte są w art. 145 § 1 K.p.a. zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:
- 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;
- 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;
- 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;
- 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;
- 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;
- 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;
- 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);
- 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
- III. Powszechnie przyjmuje się, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 638).
Odstępstwo od zasady ne bis in idem i od zasady trwałości decyzji ostatecznej jest podyktowane nie tyle wadliwością samego poprzedniego i obowiązującego dotychczas rozstrzygnięcia, ile wadliwością poprzedzających je czynności procesowych (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1994, s. 19).
W każdym przypadku uruchomienia instytucji wznowienia postępowania od razu rozważenia wymaga kwestia istnienia przyczyn opisanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. Tylko w wypadku pozytywnych ustaleń co do przyczyn wznowienia postępowania, powstaje na nowo zagadnienie, którego dotyczyła decyzja wydana w toku instancji. Chodzi oczywiście o sprawę administracyjną, tę samą sprawę administracyjną, która była już wcześniej przedmiotem czynności orzekających organów, gdyż w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, tamże, s. 695).
IV. Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności – przesłanki rozumiane jako warunki, od których zależy samo uruchomienie trybu nadzwyczajnego. Kształtują się one różnie w zależności od tego, czy wznowienie ma nastąpić z urzędu, czy też na żądanie strony. Zawsze należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio K.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania.
Niespełnienie przesłanek, jest podstawą do wydania postanowienia odmownego, przewidzianego w art. 149 § 3 K.p.a. a gdyby organ z takich czy innych przyczyn wszczął (wznowił) postępowanie podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 176/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 464/11, opublikowany CBOSA na stronie NSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
V. W rozpatrywanym przypadku wznowienie postępowania nastąpiło z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a., przeto jego dopuszczalność uwarunkowana była jedynie brakiem przepisu szczególnego wyłączającego taką możliwość oraz zakończeniem sprawy decyzją ostateczną. Te stricte formalne przesłanki wznowienia postępowania zostały spełnione. We wznowionym postępowaniu organ administracji publicznej zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać istnienie przyczyn wznowienia. Zważywszy na użycie przez ustawodawcę w art. 149 § 2 K.p.a. liczby mnogiej, przyjąć należy, że powinna być przy tym brana pod uwagę każda z nich, czyli także z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.
Do tego dodać należy, że jeżeli wznowienie nastąpiło z urzędu, a nie zachodzi przypadek określony w art. 184 § 4 K.p.a. ani okoliczności opisane w art. 61 § 2 K.p.a., poza zakresem rozpoznania organu muszą pozostać przyczyny uwarunkowane żądaniem strony a wyliczone w art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. Pozytywne ustalenia co do choćby jednej przyczyny wznowienia postępowania uzasadniają przystąpienie do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej uprzednio decyzją ostateczną, ale z uwzględnieniem terminów określonych w art. 146 K.p.a.
VI. W świetle powszechnie przyjmowanych w doktrynie poglądów proces jurysdykcyjnego stosowania prawa – zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowym – składa się z kilku etapów, w szczególności ustalania stanu faktycznego, ustalania normy prawnej, ich subsumpcji oraz rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach.
Ustalenia stanu faktycznego i normy prawa materialnego mogą skłaniać ewentualnie do rozważenia, czy poprzednio nie doszło do naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie. W postępowaniu wszczętym przez organ na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., Sąd nie jest władny wypowiadać się w tej kwestii, bo ewentualne naruszenie prawa materialnego nie podlega sanowaniu w trybie wznowienia postępowania. Dlatego podkreślić należy, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że: "granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 K.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw, nie wskazanych przez stronę.
Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, to znaczy może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego" (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1044/15 opublikowany w CBOSA).
- VII. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ocenił brak spełnienia podstawy zarówno z art. 145 § 1 pkt 7, jak też z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. do wznowienia postępowania.
Jeżeli w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie i stosownie do obowiązujących przepisów prawa albo wystąpić do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Jeżeli pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez właściwy organ a rozstrzygnięciem przyjętym przez organ wydający decyzję zachodzi różnica w istotnych kwestiach, stanowi to podstawę do wznowienia postępowania.
Dlatego wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o tę podstawę wymaga ustalenia jaki był wpływ zagadnienia wstępnego na treść decyzji ostatecznej oraz porównania treści rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przyjętego przy rozstrzyganiu sprawy z rozstrzygnięciem tegoż zagadnienia przez właściwy organ.
Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że w toku postępowania ustalono, że budynek przy ul. [...] (obecnie ulica [...]) w [...] wybudowany został w 2 poł. XIX w., na planie prostokąta, w ciągu pierzei ulicy [...]. Budynek dwukondygnacyjny z płytkim ryzalitem w środkowej osi i wydatną lukarną. Murowany z cegły, otynkowany, ze skromnym detalem architektonicznym w postaci gzymsów, kordonowego i podokapowego, oraz pilastrów z płycinami, akcentujących naroża elewacji frontowej. Otwory okienne prostokątne bez zachowanej stolarki okiennej i drzwiowej. Dach wielospadowy o pokryciu eternitem układanym w karo. Od strony podwórza budynek wielokrotnie rozbudowywany. Wnętrza przebudowane, brak czytelnej dyspozycji.
Przedmiotem wpisu do rejestru zabytków mogą być obiekty posiadające niekwestionowaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Podstawową cechą obiektu indywidualnie wpisanego do rejestru zabytków jest pełna autentyczność jego substancji budowlanej, a także wyjątkowość wyrażona takimi cechami jak unikalność rozwiązań architektonicznych, wartość historyczno-artystyczna zawarta w jego walorach przestrzenno-plastycznych oraz naukowa sytuująca obiekt jako dokument epoki. Przedmiotowy budynek z biegiem czasu uległ znacznym przekształceniom, w zakresie bryły od strony elewacji tylnej. Bez większych zmian zachował się wystrój i kompozycja elewacji frontowej, ze skromną dekoracją architektoniczną. Zachowane detale architektoniczne w tynku, jak i pozostałe wyprawy tynkarskie piaskowo-wapienne są słabe, odspojone, z licznymi ubytkami. Detal architektoniczny jest uproszczony, syntetyczny, bez indywidualnego, artystycznego opracowania.
Rozwiązania formalne elewacji są typowe. Występujące wartości historyczne i architektoniczne zostały poprzez przebudowy, zły stan techniczny, brak wyposażenia zatarte. Budynek utracił autentyzm i oryginalność substancji zabytkowej.
Powyższe argumenty są przesłanką do odstąpienia od wpisu indywidualnego do rejestru zabytków. Niemniej jednak jest on świadectwem minionej epoki i ważnym elementem zabudowy pierzei ul. [...], a także ważnym elementem krajobrazu kulturowego wsi.
Adekwatną formą ochrony jest pozostawienie obiektu w gminnej ewidencji zabytków.
Ocenę tą i wnioski zawarto w decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 maja 2019 r., nr [...] wydanej po wszczęciu z urzędu w dniu 1 października 2018 r. postępowania o wpis zabytku do rejestru zabytków na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c), art. 7 pkt 1, art. 8, art. 9, ust. 1 i 2, art. 10a pkt 1 i 2, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 23. lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 282).
Postępowanie to OWKZ w Opolu przeprowadził niezależnie od prowadzonego wcześniej postępowania uzgodnieniowego (zajęcia stanowiska w sprawie rozbiórki spornego budynku), a zakończonego postanowieniem OWKZ z 10 sierpnia 2018 r. nr [...]. Było ono z kolei konsekwencją postanowienia Ministra Kultury z 7 czerwca 2018 r. nr [...], uchylającego postanowienie OWKZ z dnia 13 sierpnia 2015 r., nr [...] o odmowie uzgodnienia pozwolenia na budowę. Analiza wyników postępowań przeprowadzonych przed organami ochrony zabytków wykazuje, że ostatecznie stanęły one na stanowisku, że obiekt wymaga ochrony – przez ujawnienie w gminnej ewidencji zabytków, a to z uwagi na zabytkowe elementy elewacji frontowej i zabudowę w pierzei ulicy [...]. Postępowania przed organami ochrony zabytków nie były jednak zagadnieniem wstępnym dla postępowania głównego, co właściwie ocenił Wojewoda Opolski.
Prawidłowo też organ odwoławczy przyjął, że przepis art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. wymienia jako przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przypadek, w którym zachodzi potrzeba rozpatrzenia wpływu zmiany czy też uchylenia decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego na bezpośrednio zależną od nich decyzję administracyjną. Dotyczy to rozstrzygnięcia sprawy lub pojedynczej kwestii zawartej w decyzji administracyjnej lub w orzeczeniu sądowym wydanych w odrębnej i samodzielnej sprawie, stanowiące istotny fakt prawotwórczy w następnej, innej sprawie administracyjnej i to w sytuacji, w której albo w ogóle nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna, albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna określonej treści bez stanu prawnego lub faktycznego ukształtowanego wcześniejszym rozstrzygnięciem administracyjnym albo sądowym innej, odrębnej sprawy. W obu wypadkach jest podstawa do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej co do jej istoty.
Ponadto odnośnie do podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. to Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się, że przepis ten ogranicza tę przesłankę wznowienia wyłącznie do wydania decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądowe. Nie stanowi natomiast podstawy wznowienia postępowania uchylenie lub zmiana postanowienia, które wchodziło w zakres ustaleń stanu faktycznego sprawy. Zasadniczo odmienna sytuacja zachodziłaby w wypadku stwierdzenia nieważności aktu, w oparciu o który wydano decyzję a której dotyczy wznowienie postępowania (por. uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12).
Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu.