Uzasadnienie
Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 29 lipca 2015 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Oleskiego z dnia 22 kwietnia 2015 r. o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o powierzchni 2,5583 ha, k.m. 20, obręb [...], posiadającej urządzoną księgę wieczystą KW [...].
Zaskarżona czynność zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem datowanym na dzień 6 marca 2015 r., który wpłynął do Starosty Oleskiego w dniu 17 marca 2015 r. K. i B. T. wnieśli o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o powierzchni 2,5583 ha, k.m. 20, obręb [...], posiadającej urządzoną księgę wieczystą KW [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa i będącej w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców. Nadto wnioskodawcy wystąpili o udzielenie 40% bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zgodnie z art. 4 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.) – dalej jako p.p.u.w.p.w. Podali, że w 2012 r. podjęli działania zmierzające do ustalenia warunków zabudowy tej nieruchomości, lecz pomimo upływu 3 lat sprawa jest niezakończona, gdyż Burmistrz Olesna odmówił określenia warunków zagospodarowania.
Starosta Oleski, decyzją z 22 kwietnia 2015 r., nr [...] odmówił przekształcenia przysługującego K. i B. T. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej - działki nr a, k.m. 20, położonej w [...] o powierzchni 2,5583 ha. W uzasadnieniu wskazał na decyzję Wojewody Częstochowskiego z dnia 17 listopada 1992 r., nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez A w [...] w celu prowadzenia działalności gospodarczej, prawa wieczystego użytkowania m.in. działki objętej wnioskiem, umowę sprzedaży z dnia 29 sierpnia 1994 r. (akt notarialny Repertorium A nr [...]), którą A w [...] sprzedały i przeniosły na rzecz B Sp. z o.o. z siedzibą w [...] prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości, umowę sprzedaży z dnia 29 lipca 1999 r. (akt notarialny Repertorium A nr [...]), którą syndyk masy upadłości B Sp. z o. o. z siedzibą w [...] sprzedał M. W. prawo użytkowania wieczystego m.in. działki nr a) oraz prawo własności budynków stanowiących odrębną nieruchomość oraz na aktem notarialny z dnia 8 lipca 2005 r. Repertorium A nr [...] - umowę przenoszącą (sprzedającą) prawo użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, tj. nieruchomości (m. in. działki nr [...]) wraz z własnością budynków przysługującego M. W. na rzecz K. i B. T. Wskazując na powyższe organ uznał, że nieruchomość objęta wnioskiem o przekształcenie została oddana była w użytkowanie w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej i w takim celu została nabyta także przez wnioskodawców.
Przytaczając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, którym orzeczono o niezgodności art. 1 ust. 1 i ust. 3 p.p.u.w.p.w. oraz art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Stwierdził organ, że osoby prawne z wyjątkiem spółdzielni oraz osoby fizyczne, które uzyskały użytkowanie wieczyste w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej utraciły z dniem opublikowania ww. wyroku TK., tj. z dniem 17 marca 2015 r. prawo do zgłoszenia roszczenia o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. W związku z powyższym wnioskodawcom nie przysługiwało prawo zgłoszenia roszczenia o przekształcenie przysługującego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości o nr a położonej w [...] w prawo własności. Zauważył, że obecnie w trybie przepisów p.p.u.w.p.w. pozostała jedynie możliwość przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe, zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę, a także nieruchomości rolnych.
Z treścią tej decyzji nie zgodzili się wnioskodawcy składając odwołanie. Decyzji Starosty Oleskiego z dnia 22 kwietnia 2015 r. zarzucili niezgodność z obowiązującymi przepisami, w szczególności ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie o rozpoznanie wniosku o wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zgodnie z jego treścią. W uzasadnieniu podkreślili, że przepisy art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest niezgodny jedynie w zakresie osób nieposiadających tych uprawnień w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r., a oni tym czasem nabyli przedmiotową nieruchomość w dniu 8 lipca 2005 r. i stąd też należy przyjąć, że posiadali uprawnienie do przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności.
Zaskarżoną decyzją z dnia 29 lipca 2015 r. Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, za organem I instancji wskazał na dokumenty związane ze zmianami właścicieli dysponujących prawem użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz na decyzję Burmistrza Olesna z dnia 22 października 1998 r., nr [...], zatwierdzającą podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr b na działki: nr c ha o pow. 0,2161 ha, nr e o pow. 4,55 83 ha, nr f o pow. 3,8844 ha, nr g o pow. 0,7181 ha i nr d o pow. 2,5583 ha.
Następnie stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na cele prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Zaakcentował, że sami wnioskodawcy wskazali we wniosku z dnia 6 marca 2015 r., który zainicjował postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Olesno nieruchomość objęta wnioskiem o przekształcenie oznaczona była jako obszar koncentracji działalności gospodarczej. Mając na uwadze powyższe oraz powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13, stwierdzający niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 p.p.u.w.p.w. z art. 2 Konstytucji RP uznał, że w wyniku jego opublikowania w dniu 17 marca 2015 r. w Dzienniku Ustaw, brak jest podstaw do realizacji roszczenia o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na gruncie przepisów p.p.u.w.p.w. w odniesieniu do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste np. na cele prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, a tym samym zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
K. T. i B. T. nie godząc się z treścią zaskarżonej decyzji wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zarzucili w niej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 K.p.a. i art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i pominięcie, że nieruchomość gruntowa, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] posiada rolnicze przeznaczenie i jest wykorzystywana rolniczo; przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. 2012 r. poz. 83 z późń. zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 ww. ustawy w brzemieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2011 r. nr 187, poz. 1110) poprzez przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności w sytuacji, gdy skarżący są użytkownikami wieczystymi nieruchomości rolnej i wskazując na powyższe domagali się uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 29 lipca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Oleskiego z dnia 22 kwietnia 2015 r., a także zasądzenia na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania wg. norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi dowodzili, że organy nie dokonały wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i popełniły uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, które mają wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżących, organy bez poczynienia ustaleń co do przeznaczenia spornej nieruchomości uznały przekształcenie prawa wieczystego jej użytkowania w prawo własności za niedopuszczalne, powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13. Dowodzili, że w sprawie bezpodstawnie pominięto, iż nieruchomość gruntowa, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] posiada rolnicze przeznaczenie i jest wykorzystywana rolniczo, a w dziale I księgi wieczystej figuruje, że działka stanowi "użytki rolne zabudowane".
Nadto, na taki sposób przeznaczenia nieruchomości wskazali we wniosku o przekształcenie, w którym dodatkowo podali, że nieruchomość jest rolniczo wykorzystywana. Przywołując przepis art. 461 k.c., który zawiera definicję nieruchomości rolnej, stwierdzili, że przedmiotowa nieruchomość ma przeznaczenie rolne, a fakt ewentualnego innego jej opisania w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Olesno, nie pozbawia jej przeznaczenia rolnego w rozumieniu ww. przepisów. Zauważyli również, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnej mocy wiążącej, a wyznacza jedynie kierunek i zamiary działania gminy co do danego terenu. Stąd, też z uwagi na to, że skarżący są użytkownikami wieczystymi nieruchomości rolnej, przysługuje im uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) stanowi, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a. Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym, jak i też materialno – prawnym.
W braku uzasadnionych podstaw skarga podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Zaznaczyć przy tym należy, iż w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem przypadku o którym mowa w art. 57a P.p.s.a., który nie dotyczy przedmiotowej sprawy.
Podkreślić należy również, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy co oznacza, że rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie jest uprawniony co do zasady do prowadzenia postępowania dowodowego i czynienia ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, który miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy. Innymi słowy, sąd administracyjny nie może zastępować organu w załatwieniu sprawy, lecz ma za zadanie dokonać kontroli (oceny) działalności organu co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego oraz dochowania wymogów proceduralnych.
W przedmiotowej sprawie kontroli poddana została decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 29 lipca 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Oleskiego z dnia 22 kwietnia 2015 r. o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr d o powierzchni 2,5583 ha, k.m. 20, obręb [...], posiadającej urządzoną księgę wieczystą KW [...].
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 1 ustawy z dnia z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.), nadal zwanej p.p.u.w.p.w., w brzmieniu obowiązującym od dnia 17 marca 2015 r.
W sprawie zasygnalizowania wymaga, na co trafnie zwróciły uwagę organy orzekające w sprawie, że w dniu 10 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz.
83) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 187, poz. 1110), a ponadto w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Trafnie też organy uznały, że wyrok ten opublikowany został w dniu 17 marca 2015 r. w Dzienniku Ustaw z dnia 17 marca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 373) oraz, że stosownie do przepisu art. 190 ust. 3 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483) orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Stosownie do powyższego zastosowanie w sprawie nie może mieć przepis art. 1 ust. 1 p.p.u.w.p.w przewidujący, że osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności, gdyż z dniem 17 marca 2015 r. wyeliminowany został on z porządku prawnego wobec uznania go przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP. W postanowieniu TK z dnia 21 marca 2000 r. (sygn. K 4/99, publ. OTK 2000, Nr 2 poz. 65), Trybunał wyraził pogląd, że nie ulega wątpliwości, iż bezpośrednim skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego (określonych przepisów lub norm) z Konstytucją, jest utrata mocy obowiązującej przepisów niezgodnych z Konstytucją z dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału lub w innym terminie określonym przez Trybunał (art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji. Inaczej mówiąc z chwilą ogłoszenia wyroku TK niekonstytucyjny akt (przepis) traci moc obowiązującą. Powyższe oznacza, że uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją przepis prawa nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, a więc sprawę należy rozpoznać z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu.
Rozważając skutki tego orzeczenia dla stanu prawnego mającego zastosowanie w kontrolowanej przez Sąd sprawie, w szczególności ze względu na typ wyroku TK oraz argumenty podane w jego uzasadnieniu, konieczne jest poczynienie pewnych uwag ogólnych dotyczących charakterystyki tzw. wyroku zakresowego. Wyrok zakresowy to takie rozstrzygnięcie, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyroków zakresowych nie należy utożsamiać z tzw. wyrokami interpretacyjnymi. Pomijając złożoną problematykę dopuszczalności wydawania wyroków interpretacyjnych i towarzyszące temu zagadnieniu spory, wymaga podkreślenia, że wyrok interpretacyjny ma na celu rozstrzygnięcie, czy możliwe jest określone rozumienie poddanego kontroli przepisu, przy którym dany przepis będzie zgodny z Konstytucją.
Wyrok zakresowy zaś rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).
W świetle powyższego zasadnie uznały organy, że od dnia 17 marca 2015 r. osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości nie są uprawnieni do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności, a prawo do tego żądania dotyczy przypadków sprzed dnia wejścia w życie ww. ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, tj. 9 października 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. nr 87, poz.1110), zwanej dalej ustawą nowelizującą z 2011 r. W tym miejscu koniecznym jest wskazanie na zawarte w uzasadnieniu tego wyroku TK stanowisko, co do skutków stwierdzonej niezgodności art. 1 i ust. 3 p.p.u.w.p.w. w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem 9 października 2011 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "skutek ten jest ograniczony tylko do sytuacji, w których - do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów – użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia.
Stwierdził także, iż: "na skutek niniejszego wyroku Trybunału ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. A contrario, zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie wcześniejszych ustaw z 1997 r., 2001 r., 2003 r., a także uwłaszczenie przewidziane w ustawie o przekształceniu z 2005 r. w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym nowelizacją z 2007 r." Na podstawie powyższego uznać należało, że zachowana została podstawa prawna uwłaszczenie osób fizycznych przewidziana w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym ustawą z 2007 r., co oznacza obowiązek stosowania przy rozpatrywaniu wniosków o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności przepisów o przekształceniu rozstrzygających o zakresie podmiotowym i przedmiotowym w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.
Art. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej z 2011 r. dokonano zmiany m.in. art. 1 ust. 1 i ust. 3 p.p.u.w.p.w. Art. 1 ust. 1 p.p.u.w.p.w. sprzed tej zmiany, a obowiązujący od 1 stycznia 2008 r. (zmiana dokonana ustawą z dnia z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2007 r. nr 191, poz. 1371- art.
1) przewidywał, że osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Możliwość zatem podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie przez organy administracji uwarunkowana była poczynieniem ustaleń nie tylko podmiotów uprawnionych do wystąpienia z takim wnioskiem, ale także rodzaju nieruchomości, których wniosek może dotyczyć.
Stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., to na organie administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego ciąży obowiązek pojęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. A zatem, to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 K.p.a., w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23 kwietnia 2002 r., syg. akt I SA 274/02; wyrok NSA z 1 kwietnia 2002 r., syg. akt V SA 115/01 – http/:www.nsa.orzeczenia.gov.pl).
Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie w rozpoznawanej sprawie. W przedmiotowej sprawie wymóg ten dotyczył ustalenia rodzaju nieruchomości, co do których możliwe było złożenie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a w konsekwencji powyższego zastosowanie odpowiedniej do ustalonego stanu faktycznego normy prawnej. W przedmiotowej sprawie, w związku z podnoszonymi przez stronę zarzutami, iż sporna nieruchomość użytkowana jest rolniczo i takie też przeznaczenie ujawnione zostało w prowadzonej dla niej księdze wieczystej, rolą organu I i II instancji było ustalenie sposobu wykorzystania tej nieruchomości oraz jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, jeśli taka została wydana dla tej nieruchomości.
Same zapisy aktów notarialnych, co do sposobu wykorzystania tej nieruchomości przez poprzednich właścicieli, w tym zapis dotyczący tego, że część mieszkalna budynku zajęta została na prowadzenie działalności gospodarczej, bez oznaczenia jej rodzaju (por. § 1 aktu notarialnego z dnia 8 lipca 2005 r. przenoszącego prawo użytkowania wieczystego spornej nieruchomości) nie przesądza o tym, że nieruchomość jest przeznaczona i wykorzystywana na inne cele niż rolne. Trafnie podnoszą bowiem skarżący, że legalną definicję nieruchomości rolnej zawiera art. 461 Kodeksu cywilnego i w jej kontekście należało dokonać ustalenia sposobu przeznaczenia tej nieruchomości. Ustaleń w tych zakresach w przedmiotowej sprawie nie poczyniono.
Odnośnie określenia przeznaczenia spornej nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Olesno stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, ale studium nie jest aktem prawa miejscowego. Tym samym studium nie określa i nie ustala przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, ani też nie określa sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, gdyż to następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ww. ustawy). Z tego też względu zapisy studium nie mogły stanowić podstawy do przyjęcia, że sporna nieruchomość ma przeznaczenie pozarolnicze.
Podkreślenia w sprawie wymaga wreszcie i to, iż zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może, zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy nie dostrzegł wadliwości postępowania organu I instancji, a orzekając na podstawie art. 138 K.p.a. rozstrzygał ponownie sprawę administracyjną w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydania decyzji ostatecznej. Organ narusza prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale także wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego.
Niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa. Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena prawna wszystkich prawotwórczych w danej sprawie faktów. Stąd też organ II instancji nie dostrzegając wad postępowania przed organem I instancji sam dopuścił się naruszenia przepisów postępowania nie wyjaśniając wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, na które wskazywano powyżej. W sprawie należy zatem uznać, że organ nie przeprowadził wyczerpująco postępowania dowodowego, nie ustalił przeznaczenia nieruchomości, nie oparł się w sprawie o istotne dowody i przedwcześnie uznał, że wniosek skarżących nie zasługuje na uwzględnienie.
Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań prawnych i sprowadzają się do uzupełnienia materiału dowodowego o ustalenia dotyczące sposobu wykorzystywania oraz przeznaczenia spornej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zagospodarowania tej nieruchomości, przy uwzględnieniu definicji gospodarstwa rolnego. Brak ustaleń w tym zakresie, zdaniem Sądu, mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.