Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez M. i M. małżonków R. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Niemodlina z dnia 30 grudnia 2016 r., którą odmówiono stronom przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr a K.m. [...] położonej w [...] o pow. [...] ha stanowiącej własności Gminy Niemodlin, w prawo własności tej nieruchomości. Wydanie tych decyzji poprzedziło następujące postępowanie:
Pismem z 4 kwietnia 2016 r. M. i M. R. zwrócili się do Burmistrza Niemodlina o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr a o pow. [...] ha w [...] przy ul.[...] w prawo własności z zastosowaniem bonifikaty i rozłożeniem opłaty za przekształcenie na raty na okres 10 lat.
Decyzją z 29 kwietnia 2016 r. Burmistrz Niemodlina odmówił skarżącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki w prawo własności wskazując, że zgodnie z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Niemodlinie z 29 września 2015 r., nr [...], sporna działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem B3P - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, a ponadto w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości działka ta nie była zabudowana na cele mieszkaniowe.
Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z 28 października 2016 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zarzucając, że organ nie ustalił kto był użytkownikiem wieczystym nieruchomości i jakie było przeznaczenie terenu, na którym znajduje się działka w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Burmistrz Niemodlina uzupełnił materiał dowodowy o pisemną zgodę Wojewody Opolskiego z 11 stycznia 1985 r. udzieloną Naczelnikowi Miasta i Gminy w Niemodlinie na przeznaczenie na cele nierolnicze (pod zabudowę warsztatu wulkanizacyjnego i domu jednorodzinnego) gruntu rolnego położonego w [...], stanowiącego działkę nr a o pow. [...]. Do akt sprawy dołączono też pismo Sądu Rejonowego w [...] z 3 listopada 1998 r., z którego wynika, że działka nr a w [...] stanowi własność Skarbu Państwa, a jej użytkownikami wieczystymi do 25 kwietnia 2084 r. są G. i L. M. Załączono także wypis i wyrys z 9 grudnia 2016 r. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Niemodlinie z 21 lutego 2002 r., według stanu obowiązującego na 13 października 2005 r., według którego przedmiotowa działka znajdowała się wówczas na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem PP - tereny działalności produkcyjnej (przemysłu) z przeznaczeniem podstawowym jako tereny przemysłowo-wytwórcze, dopuszczalną lokalizacją na bazy budownictwa i bazy komunalne, składy, magazyny i hurtownie, obiekty i zakłady obsługi rolnictwa, zaplecza administracyjno-techniczne jednostek gospodarczych, obiekty i urządzenia obsługi komunikacji (w tym stacje paliw), inne obiekty wytwórczo-składowe i urządzenia z zakresu obsługi infrastruktury technicznej. Jednocześnie postanowienia planu zakazywały m.in. lokalizacji wszelkiej zabudowy mieszkaniowej na tym terenie.
Decyzją z 30 grudnia 2016 r. Burmistrz Niemodlina ponownie odmówił skarżącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki w prawo własności. Podał, że w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działka ta była zabudowana budynkiem warsztatu i zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren ten przeznaczony był na cele przemysłowo-wytwórcze. Stąd nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do wnioskowanego przekształcenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. i M. R. wywiedli, że do czasu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, przysługiwało im uprawnienie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki w prawo własności. Podnieśli, że zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w 2005 r. teren, na który znajduje się działka, przeznaczony był m.in. na stacje paliw, do których należy zaliczyć garaże. Ponadto zaznaczyli, że w 1985 r. działka została przeznaczona pod zabudowę budynkiem mieszkalnym, co było zgodne z ówczesnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, decyzją z dnia 26 kwietnia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu Kolegium podało, że materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83, z późn. zm.), zwana dalej ustawą.
Wyjaśniło, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z żądaniem tym mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 (art. 1 ust. 3 ustawy). Jednocześnie podkreśliło, że należy mieć na uwadze, że wyrokiem z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności obu powyższych przepisów z Konstytucją w zakresie, w jakim przyznają uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed 9 października 2011 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.
Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw 17 marca 2015 r., więc zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, jest on ostateczny i ma on moc powszechnie obowiązującą. Przepisy uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją zostały wyeliminowane z obrotu prawnego i nie mogą być stosowane przez sądy i organy administracji publicznej.
W związku z powyższym w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 1 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym do 9 października 2011 r., zgodnie z którym osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 13 października 2005 r., użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne.
Kolegium wskazało, że znaczenie dla oceny wniosku skarżących ma ustalenie, czy w dniu 13 października 2005 r. działka nr a w [...] była zabudowana na cele mieszkaniowe, zabudowana garażami, przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę, albo czy stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego i w zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy. Podniosło, że z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w [...] wynika, że skarżący objęli nieruchomość w użytkowanie wieczyste w dniu 11 stycznia 2010 r. Do tego czasu użytkownikami wieczystymi przedmiotowej działki byli wyłącznie G. i L. M. Stwierdziło, że nieuzasadniony jest argument odwołania o przysługującym skarżącym w dacie objęcia przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, tj. w 11 stycznia 2010 r., prawie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ponieważ przy ustalaniu takiego uprawnienia kluczowe znaczenie ma przesłanka, czy poprzednikom prawnym przysługiwało ono w dacie 13 października 2005 r. W tej kwestii wskazało, że z wypisu sporządzonego 9 grudnia 2016 r. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z 21 lutego 2002 r., według stanu obowiązującego na 13 października 2005 r., działka nr a w [...] znajdowała się wówczas na terenie oznaczonym symbolem [...] - tereny działalności produkcyjnej (przemysłu) z przeznaczeniem podstawowym jako tereny przemysłowo- wytwórcze, dopuszczalną lokalizacją na bazy budownictwa i bazy komunalne, składy, magazyny i hurtownie, obiekty i zakłady obsługi rolnictwa, zaplecza administracyjno- techniczne jednostek gospodarczych, obiekty i urządzenia obsługi komunikacji (w tym stacje paliw), inne obiekty wytwórczo-składowe i urządzenia z zakresu obsługi infrastruktury technicznej. Nadto postanowienia planu zakazywały m.in. lokalizacji wszelkiej zabudowy mieszkaniowej.
Podsumowując, Kolegium uznało, że w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 13 października 2005 r., działka nr b w [...]nie była zabudowana na cele mieszkaniowe, ani garażami, jak i nie była przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę, ani na cele rolne. Stanowiła natomiast nieruchomość o przeznaczeniu przemysłowo- wytwórczym.
W skardze sądowoadministracjnej M. i M. R. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji odwoławczej. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że jako następcy prawni osób, które w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę mają prawo do wystąpienia z żądaniem przekształcenia tego prawa w prawo własności o ile nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe lub garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę.
Wskazali, że z obowiązującego w dacie wejścia w życie ustawy § 29 planu miejscowego z dnia 21 lutego 2002 r. wynika, że przedmiotowy teren był przeznaczony m.in. pod - obiekty i urządzenia obsługi komunikacji, w tym stacje paliw. Stąd do takich obiektów należy zaliczyć garaże, co wynika z § 12 pkt 9 planu, który stanowi definicję urządzeń obsługi komunikacji. Podnoszony przez organ argument, że plan zakazywał zabudowy mieszkaniowej i w związku z tym nie jest możliwe przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie jest trafny, gdyż powołany plan dopuszczał na nieruchomości budowę garaży. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy jest możliwe takie przekształcenie ("lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę").
Ponadto ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że teren nieruchomości figuruje w ewidencji gruntów jako inne tereny zabudowane oznaczone symbolem "Bi". Poza tym poprzednicy objęli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości z przeznaczeniem pod zabudowę budynkiem mieszkalnym, co nie zostało uwzględnione przez Gminę Niemodlin w planie zagospodarowania przestrzennego. Poprzednicy prawni wybudowali w pierwszej kolejności budynek warsztatowo-garażowy. Dodatkowo zwrócili uwagę na opieszałe prowadzenie postępowania przez organ II instancji, który pismem z dnia 16 lutego 2017 r. zawiadomił ich o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 28 kwietnia 2017 r., jednak do tego dnia nie otrzymali decyzji ani zawiadomienia o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Decyzją Kolegium otrzymali w dniu 7 lipca 2017 r.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga podlegała oddaleniu.
Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2017,poz.2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2017, poz.1369 ze zm.) dalej w skrócie: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne.
W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.
Zakres kognicji Sądu określony tymi przepisami nie uzasadniał stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub procesowego w stopniu nakazującym jej uchylenie.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 1 ustawy z dnia z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.), dalej też ustawy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 17 marca 2015 r.
W sprawie zasygnalizowania wymaga, na co trafnie zwróciły uwagę organy orzekające, że w dniu 10 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz.
83) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 187, poz. 1110), a ponadto w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Wyrok ten opublikowany został w dniu 17 marca 2015 r. w Dzienniku Ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 373).
Stosownie do przepisu art. 190 ust. 3 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483) orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego.
Rozważając skutki tego orzeczenia dla stanu prawnego mającego zastosowanie w kontrolowanej przez Sąd sprawie, w szczególności ze względu na typ wyroku TK oraz argumenty podane w jego uzasadnieniu, konieczne jest poczynienie uwag ogólnych dotyczących wyroku zakresowego.
Wyrok zakresowy to takie rozstrzygnięcie, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania.
W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu.
W świetle powyższego zasadnie uznały organy, że od dnia 17 marca 2015 r. osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości nie są uprawnieni do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności, a prawo do tego żądania dotyczy przypadków sprzed dnia wejścia w życie ww. ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, tj. 9 października 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. nr 87, poz.1110), zwanej dalej ustawą nowelizującą z 2011 r. W tym miejscu koniecznym jest wskazanie na zawarte w uzasadnieniu cyt. TK stanowisko, co do skutków stwierdzonej niezgodności art. 1 i ust. 3 ustawy w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem 9 października 2011 r.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "skutek ten jest ograniczony tylko do sytuacji, w których - do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów – użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Stwierdził także, iż: "na skutek niniejszego wyroku Trybunału ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. A contrario, zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie wcześniejszych ustaw z 1997 r., 2001 r., 2003 r., a także uwłaszczenie przewidziane w ustawie o przekształceniu z 2005 r. w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym nowelizacją z 2007 r."
Na podstawie powyższego uznać należało, że zachowana została podstawa prawna uwłaszczenie osób fizycznych przewidziana w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym ustawą z 2007 r., co oznacza obowiązek stosowania przy rozpatrywaniu wniosków o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności przepisów o przekształceniu rozstrzygających o zakresie podmiotowym i przedmiotowym w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.
Możliwość podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie przez organy administracji uwarunkowana była poczynieniem ustaleń nie tylko co do podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem, ale także rodzaju nieruchomości, których wniosek może dotyczyć.
W związku z powyższym słusznie Kolegium podniosło, że niniejszą sprawę należało rozpatrywać pod kątem ustalenia, czy przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, skarżącym przysługiwało uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zastosowanie w niniejszej sprawie miał art. 1 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym do 9 października 2011 r., zgodnie z którym osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.
Sporna nieruchomość jest zabudowana budynkiem warsztatu i nie znajduje się na niej zabudowa mieszkaniowa ani garażowa. Nieruchomość nie spełnia też warunków do uznania jej za nieruchomość rolną. Ponadto zgodnie z § 26 planu miejscowego, według stanu obowiązującego na 13 października 2005 r., działka nr a w [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem PP - tereny działalności produkcyjnej (przemysłu) z przeznaczeniem podstawowym jako tereny przemysłowo-wytwórcze, dopuszczalną lokalizacją na bazy budownictwa i bazy komunalne, składy, magazyny i hurtownie, obiekty i zakłady obsługi rolnictwa, zaplecza administracyjno-techniczne jednostek gospodarczych, obiekty i urządzenia obsługi komunikacji (w tym stacje paliw), inne obiekty wytwórczo-składowe i urządzenia z zakresu obsługi infrastruktury technicznej.
W myśl § 12 pkt 9 planu "urządzenia bądź funkcje towarzyszące - to obiekty technicznego wyposażenia pełniące służebną rolę wobec funkcji dominujących trwale związane z gruntem, w tym zaplecze parkingowe-garażowe, obiekty gospodarcze związane z podstawową funkcją terenu, drobne obiekty usługowe jak kioski, stragany itp.
Pojęcie "urządzenia bądź funkcje towarzyszące" jest wymieniane w przepisach planu, jako dopuszczalna zabudowa na określonych obszarach, jednak nie w odniesieniu do terenu obejmującego sporną nieruchomość, co oznacza, że przepis ten nie ma odniesienia do § 26 planu miejscowego.
Ponadto fakt, że w 1985 r. działka była przeznaczona m.in. pod zabudowę mieszkaniową nie ma w niniejszej sprawie znaczenia zważywszy, że w 2002 roku wszedł w życie plan miejscowy, który w sposób prawnie wiążący określił przeznaczenie terenu, zakazując jednocześnie sytuowania na spornym obszarze zabudowy mieszkaniowej.
Z tych względów i na podstawie art 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.