Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 47/20

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę Głogówek było rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 grudnia 2019 r. nr IN.I.743.100.2019.KD wydane na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019 poz. 506 ze zm.) dalej też "u.s.g." oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2018 poz. 1945 ze zm.) dalej też "ustawy" lub "u.p.z.p.", a stwierdzające nieważność w całości uchwały nr XVI/163/2019 Rady Miejskiej w Głogówku z dnia 31 października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulicy Konopnickiej i Niepodległości w Głogówku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Opolski podniósł, że Rada Miejska w Głogówku w dniu 31 października 2019 r. podjęła uchwałę nr XVI/163/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulicy Marii Konopnickiej i ulicy Niepodległości w mieście Głogówek.

Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających organ nadzoru pismem z dnia 25 listopada 2019 r., na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zawiadomił Przewodniczącego Rady Miejskiej w Głogówku o wszczęciu postępowania nadzorczego. Pismem z dnia 29 listopada 2019 r., znak BR.IV.0711.48.2019, Przewodniczący złożył w sprawie wyjaśnienia.

Dokonana przez organ nadzoru analiza uchwały i załączonej do niej dokumentacji, a także złożonych wyjaśnień, wykazała według niego następujące naruszenia prawa:

1. - naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak wydzielenia liniami rozgraniczającymi obszaru, na którym obowiązują szczególne zasady zagospodarowania wynikające z przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej średnich napięć.

Zgodnie z rysunkiem planu przebieg linii elektroenergetycznej średnich napięć występuje na załączniku graficznym nr 1, dla którego określono strefę oddziaływania wynoszącą 6 m. W planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulicy Marii Konopnickiej i ulicy Niepodległości w mieście Głogówek wprowadzono w § 12 pkt 1 lit. a:

1. 1) dla napowietrznej linii elektroenergetycznych napięć E-SN wyznacza się korytarz techniczny o szerokości 6 m, po obu stronach od jej osi, w którym zakazuje się: a) sytuowania budynków i budowli nadziemnych, w tym budowli przykrytych dachem.

Ustalone w nim ograniczenia, w tym zakaz zabudowy, nie zostały powiązane z odmiennym przeznaczeniem terenu. Ograniczenia w zabudowie zostały wprowadzone na terenach przeznaczonych nominalnie w planie pod zabudowę:

1. - mieszkaniową jednorodzinną MN1,
2. - zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, biura, handel detaliczny drobnopowierzchniowy, lecznice zwierząt, obiekty gastronomii, obiekty opieki nad dzieckiem, poradnie i pracowanie medyczne, usługi bytowe MU1,
3. - zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, biura, handel detaliczny drobnopowierzchniowy, lecznice zwierząt, obiekty gastronomii, obiekty opieki nad dzieckiem, poradnie i pracowanie medyczne, usługi bytowe MU2,
4. - zieleń przydomową ZO1 (...).

Ustalone w korytarzu technicznym ograniczenia zasługują na wyodrębnienie tego korytarza jako terenu o odrębnym przeznaczeniu zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trudno bowiem wskazać bardziej wyraziste ustalenie w zakresie przeznaczenia lub zagospodarowania terenu uzasadniające zastosowanie przywołanego artykułu ustawy, niż to, które wprowadziła Rada Miejska w Głogówku w § 12 pkt 1 lit. a badanej uchwały w postaci zakazu zabudowy, tym bardziej lokalizując nowe tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na części terenu symbolu MN1 i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, biura, handel detaliczny drobnopowierzchniowy, lecznice zwierząt, obiekty gastronomii, obiekty opieki nad dzieckiem, poradnie i pracowanie medyczne, usługi bytowe MU2, a także na części terenu zieleni przydomowej o symbolu ZO1, na którym zakazano zabudowy, ale jednocześnie ustalając wskaźniki dla innej zabudowy niż budynki.

Natomiast na pozostałych terenach, tj. na terenie MU1 zabudowa będzie możliwa do realizacji, gdyż obowiązująca linia zabudowy wskazuje, iż budynki i budowle będą lokalizowane tam, gdzie nie wyznaczono korytarza technicznego linii elektroenergetycznej średnich napięć.

Przedstawiony sposób kształtowania przez Radę Miejską przeznaczenia terenu ograniczeń w jego zabudowie stwarza niekorzystną sytuację dla właścicieli nieruchomości objętych zasięgiem korytarza technicznego elektroenergetycznej linii średnich napięć.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stworzyła prawne instrumenty roszczeń odszkodowawczych właścicieli w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone (art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zabudowanie wskazanego terenu może być niemożliwe nie tylko w granicach korytarza technicznego linii elektroenergetycznej średnich napięć, ale np. na całej działce znajdującej się na terenie o symbolu MU2, z powodu jej powierzchni, cech geometrycznych i możliwości usytuowania zabudowy. Dlatego wypełnienie wymogu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy ma zasadnicze znaczenie dla realnej ochrony prawa własności przed nadmierną ingerencją gminy dokonywaną w ramach władztwa planistycznego.

1. - naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przekroczenie kompetencji w zakresie regulacji dotyczącej przekroju ulicy.

Wojewoda podniósł, iż zgodnie z art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2018 r. 2068 ze zm.) ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Definicja ta nie zawiera zapisów jakie elementy powinna zawierać ulica, takimi elementami składowymi mogą być jezdnia oraz chodnik. Obligatoryjnie w planie miejscowym powinny zostać określone zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy. Wymogi w tym zakresie precyzuje art. 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że wyznaczanie ulic, klasyfikacja ich oraz określenie parametrów jest obowiązkowe. Nie jest jednak dopuszczalne wprowadzanie dodatkowych regulacji dotyczących elementów składowych poprzez dzielenie ulicy na część jezdni oraz część chodnika.

W ocenie organu nadzoru zapis wprowadzający w § 20 ust. 2 pkt 3, § 21 ust. 2 pkt 3, § 22 ust. 2 pkt 3 ustalenia dotyczące przekroju ulicy tj. jezdni i chodnika, należy traktować jako przekroczenie kompetencji do wprowadzania takich regulacji co stanowi istotne naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego.

1. - naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nakaz zapewnienia dojazdu do terenu oznaczonego symbolem ZO1 przez teren o symbolach MU1 lub MN1 lub z ul. Niepodległości, tj. w § 18 ust. 2 pkt 2

W uchwale wskazano w § 18 ust. 2 pkt 2, iż dla terenu o symbolu ZO1 - zieleń przydomowa, należy zapewnić dojazd z drogi KDW1 lub KDW2 przez teren oznaczony na rysunku symbolem MU1 lub MN1 lub z ul. Niepodległości.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje przyjęcie w planie miejscowym zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast zgodnie z § 4 pkt 9 w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wspomniane zasady powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury wraz z ich parametrami oraz określenie warunków ich powiązań z układem zewnętrznym i niezbędne wskaźniki.

W wymienionych przepisach nie uregulowano kwestii nakazania adresatom planu zapewnienia możliwości dojazdu oraz dostępu dla właścicieli odpowiednich sieci.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda stwierdził, iż doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, co w konsekwencji powoduje nieważność ww. zapisów, gdyż doszło do przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności.

Jak wykazano wyżej poddana kontroli uchwała nie spełnia wymogów przepisów prawa, a w pozostałym zakresie Wojewoda Opolski przyjął wyjaśnienia Gminy.

We wniesionej skardze Gmina Głogówek, reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego L. D. zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 grudnia 2019 r. dot. uchwały nr XVI/163/2019 Rady Miejskiej w Głogówku z dnia 31 października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulicy Marii Konopnickiej i ulicy Niepodległości w mieście Głogówek i na podstawie art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi domagała się jego uchylenia.

Treść skargi zawierała na stronie 2 i 3 zarzuty i wnioski dotyczące "wyroku", lecz na wezwanie Sądu z 3 marca 2020 r. do złożenia wyjaśnień przyjęto, iż zgodnie z treścią strony 1 skargi, treścią zarzutów i treścią uzasadnienia w powiązaniu ze złożoną uchwałą Rady Miejskiej w Głogówku z 23 grudnia 2019 r. nr XIX/199/2019 o udzieleniu pełnomocnictwa radcy prawnemu L. D. i M. O. do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z 3 grudnia 2019 r., zaskarżony jest akt organu nadzoru, a nie bliżej nieokreślony "wyrok". Użycie terminu "wyrok" było wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej.

Skarga zarzuciła zaskarżonemu aktowi Wojewody Opolskiego następujące naruszenia:

1. 1) art. 28 (winno być ust. 1 - przypis Sądu) u.p.z.p., poprzez uznanie, że stwierdzone przez Wojewodę uchybienia naruszają zasady sporządzania planu miejscowego i mają charakter istotny, podczas gdy uchwała nie narusza prawa we wskazanym w uzasadnieniu zakresie,
2. 2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż każda wadliwość zapisu planu skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości, podczas gdy tylko takie ewentualne wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego planu powinny być usuwane poprzez ich wyeliminowanie z porządku prawnego, tymczasem uchwała nie jest sprzeczna z prawem i nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego,
3. 3) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez wadliwe przyjęcie, iż błędem jest brak wydzielenia liniami rozgraniczającymi obszar, na którym obowiązują szczególne zasady zagospodarowania wynikające z przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej średnich napięć podczas, gdy przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających, czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie w planie. Stąd dopuszczalne jest, z punktu widzenia obowiązującego prawa, również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne.
4. 4) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię normy.

Wskazując na powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu w całości, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu poszczególnych zarzutów skargi podniesiono co następuje:

1. 1) Odnośnie do zarzutu naruszenia wymogów art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwaną dalej u.p.z.p, oraz § 4 pkt rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak wydzielenia liniami rozgraniczającymi obszaru, na którym obowiązują szczególne zasady zagospodarowania wynikające z przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej średnich napięć.

Na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ul. Marii Konopnickiej i ulicy Niepodległości w mieście Głogówek naniesiono istniejącą (dystrybucyjną) napowietrzną linię elektroenergetyczną średnich napięć (15 kV), która przebiega przez tereny planowanej zabudowy, oznaczone symbolem MU1, MU2, MN1 i ZO1 oraz nad pasem drogowym dróg KDL i KDW1. W § 14 pkt 1 tekstu planu ustalono, że zachowuje się istniejące sieci uzbrojenia, z zastrzeżeniem pkt 7, zgodnie z którym dopuszcza się przebudowę napowietrznej linii elektroenergetycznej średnich napięć E-SN na podziemną, na odcinkach kolidujących z planowaną zabudową. Dla istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej średnich napięć E-SN w planie ustalono "korytarz techniczny", dla którego (zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p) w § 12 pkt 1 określono szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, ustalone w § 12 pkt 1 planu, związane są bezpośrednio z wnioskiem złożonym do planu przez operatora sieci oraz jego opinią, a także z wymogami przepisów odrębnych w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy:

1. - § 55 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U.2003 nr 47 poz. 401), który stanowi, że nie jest dopuszczalne sytuowanie stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych bezpośrednio pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi lub w odległości liczonej w poziomie od skrajnych przewodów, mniejszej niż 5 m - dla linii o napięciu znamionowym powyżej 1 KV, lecz nieprzekraczającej 15 KV;
2. - art. 77 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U.2003 nr 169 poz. 1650) który stanowi, że niedopuszczalne jest składowanie materiałów bezpośrednio po elektroenergetycznymi liniami napowietrznymi lub w odległości mniejszej (licząc od skrajnych przewodów) niż 5 m od średniego napięcia do 15 KV.

Skarga podkreśliła, że rozstaw przewodów tej linii wynosi 2 m, dlatego szerokość korytarza technicznego ustalono na 6 m od osi linii, którą wyznaczają istniejące słupy linii. Wielkość korytarza technicznego spełnia więc wymogi przepisów tj. wynosi 5 m od skrajnego przewodu linii. Należy także przypomnieć, że Norma Polska dot. projektowania i budowy napowietrznych linii elektroenergetycznych wymaga, aby odległość od osi napowietrznej linii elektroenergetycznej średnich napięć do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi wynosiła 6 m, a od terenu robót budowlanych 5 m.

W rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru stwierdził, że ustalone w korytarzu technicznym ograniczenia zasługują na wyodrębnienie tego korytarza liniami rozgraniczającymi, jako terenu o odrębnym przeznaczeniu, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Uznał, że cyt. "trudno bowiem wskazać bardziej wyraziste ustalenie w zakresie przeznaczenia lub zagospodarowania terenu uzasadniające zastosowanie przywołanego artykułu ustawy" skoro, w ustaleniach dla korytarza technicznego ustalono zakaz zabudowy (§ 12 ust. 1 pkt 1 mówi o zakazie sytuowania budynków i budowli nadziemnych, w tym budowli przykrytych dachem, a więc nie wszystkich budowli).

W ocenie organu nadzorczego o ile możliwa jest lokalizacja zabudowy planowanej na terenie MU1, to już na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej MU2 i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN1 oraz na części terenu zieleni przydomowej ZO1 zabudowanie przedmiotowych terenów może niemożliwe, nie tylko w obrębie korytarza technicznego, ale na całej działce. Wg organu wypełnienie wymogu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p ma cyt. "zasadnicze znaczenie dla realnej ochrony prawa własności przed nadmierną ingerencją gminy dokonywaną w ramach władztwa planistycznego".

Rada Gminy nie zgadza się z tym stanowiskiem bowiem należy zauważyć, że:

1. - § 14 pkt 7 planu dopuszcza przebudowę napowietrznej linii elektroenergetycznej średnich napięć E-SN na podziemną, na odcinkach kolidujących z planowaną zabudową,
2. - Burmistrz Głogówka podjął rozmowy z operatorem sieci zmierzające do przebudowy linii napowietrznej na kablową podziemną, ponieważ w stanie istniejącym linia ta ingeruje w ład przestrzenny na obszarze planu, ale też brak jest merytorycznych przesłanek dostosowania rozwiązań planu miejscowego do przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej średnich napięć - zgodnie ze wstępnymi ustaleniami linia zostanie przebudowana na odcinku przebiegającym przez teren MU1, MU2 i MN1;
3. - Gmina Głogówek jest właścicielem całego obszaru objętego planem, więc nie można uznać, że nadmiernie ingeruje w prawo własności skoro przysługuje ono wyłącznie Gminie Głogówek, a Rada Gminy uchwaliła plan, może za to (uwzględniając wniosek operatora sieci) być beneficjentem odszkodowań, o których mowa w 36 u.p.z.p.

Ustalone w planie szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu dot. korytarza technicznego, w tym zakaz zabudowy, wbrew twierdzeniu organu nadzoru nie będą skutkować brakiem możliwości zabudowy terenów MU2, MN1 i ZO1, chociaż niewątpliwie je ograniczają, dopóki nie nastąpi przebudowa linii napowietrznej na kablową podziemną. Na terenie MU2 odległość linii zabudowy i linii rozgraniczającej terenu do korytarza technicznego wynosi 7-10 m, a więc usytuowanie budynków jest możliwe. Z kolei na terenie MN1 można dokonać innego podziału, niż proponowany na rysunku planu (nie stanowi on ustalenia planu) np. zamiast trzech proponowanych działek wydzielić dwie działki, co umożliwi ich zabudowę bez żadnych ograniczeń. Plan określa bowiem minimalną powierzchnię działek, które dopiero będą wydzielane na podstawie planu, z obszaru planu stanowiącego w całości własność Gminy i jedną działkę nr 1217. Być może podział będzie dokonany zgodnie z podziałem proponowanym na rysunku planu, co zapewni realizację optymalnych rozwiązań przestrzennych, być może w inny sposób zgodny z planem.

Gmina zakwestionowała stanowisko organu nadzoru, że korytarz techniczny ustalony dla istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej średnich napięć (15kV) należy wyznaczyć liniami rozgraniczającymi, co w ocenie organu podyktowane jest odmiennym przeznaczeniem terenu. Należy zauważyć, że linia ta jest istniejącą linią dystrybucyjną, a lokalizacja słupów linii oraz przewodów usytuowanych ponad terenem skutkuje wyłącznie ograniczeniami w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. W konsekwencji ustalenia planu odpowiadają wymogom art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p, czyli szczególnym warunkom zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, a nie wymogom art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Sieci dystrybucyjne są elementem zagospodarowania terenów, tak jak jezdnia czy pas zieleni przydrożnej jest elementem zagospodarowania pasa drogowego drogi.

Nie można ich wydzielać liniami rozgraniczającymi, bowiem nie stanowią innego przeznaczenia, ani też nie stanowią terenu o innych zasadach zagospodarowania. Jako komplementarny element terenów zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę wprowadzają jedynie ograniczenia w ich zagospodarowaniu, a ograniczenia te wynikają z uciążliwego oddziaływania lub bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa i higieny pracy.

Wydzielenie korytarza technicznego dla istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej E-SN liniami rozgraniczającymi, czyli zgodnie ze stanowiskiem organu nadzorczego, skutkowało by koniecznością ustalenia rodzaju przeznaczenia tzn. wydzielenie terenu infrastruktury elektroenergetycznej o symbolu E, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji nasuwają się liczne pytania, na które zapewne odpowiedź zna tylko organ nadzoru:

1. 1) w jaki sposób będzie użytkowany, a w planie na co będzie przeznaczony wydzielony teren o szerokości 12 m, usytuowany pod przewodami linii, pomiędzy terenami przeznaczonymi pod zabudowę. Pozostanie on w użytkowaniu rolniczym, czy może powinien zostać przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (MU2)
2. 2) jeśli teren ten powinien mieć ustalone dwa rodzaje przeznaczenia tj. teren infrastruktury elektroenergetycznej i zabudowy mieszkaniowo-usługowej (E,MU) to czy te dwa rodzaje przeznaczenia w ocenie organu nadzoru i sądów uzupełniają się czy może wykluczają (łączenie sprzecznych ze sobą rodzajów przeznaczenia w świetle wyroków sądów jest niedopuszczalne, a każde inne niż rolnicze i przemysłowe przeznaczenie uznane jest za sprzeczne dla przeznaczenia terenu pod infrastrukturę elektroenergetyczną);
3. 3) przyjmując rozumowanie organu nadzoru konsekwentnie – według skarżącej Gminy - należałoby wydzielić liniami rozgraniczającymi korytarz techniczny linii napowietrznej także na odcinkach przechodzących przez tereny dróg (KDL, KDW1), jako takie tereny (ustalone dla korytarza technicznego ograniczenie wyklucza lokalizację m.in. wiat przystankowych). Czy linia napowietrzna wisząca nad drogą zmienia przeznaczenie terenu drogi.
4. 4) dlaczego wątpliwości organu nadzorczego nie wzbudza sposób ustalenia w planie strefy kontrolowanej dla gazociągu dystrybucyjnego, skoro z przepisów odrębnych jednoznacznie wynika dla niej zakaz zabudowy, oraz dlaczego nie zażądał wydzielenia jej liniami rozgraniczającymi.

W świetle powyższych pytań sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ul. Marii Konopnickiej i ul. Niepodległości w mieście Głogówek, uwzględniającego stanowisko organu nadzoru, rada gminy uznaje za nieuzasadnione, ani wymogami art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ani też orzecznictwem sądowym. Nieuzasadnione jest także takie stanowisko organu nadzorczego, bowiem nie dostrzega on przedmiotu orzekania, ani nie rozumie istoty ustaleń planów miejscowych w tej materii.

Wyroki sądów bowiem dotyczą napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokich napięć (220 kV, 400 kV i 700 kV), a więc linii przesyłowych, a nie linii dystrybucyjnych napięć średnich (z wyjątkiem 110 kV). Dotyczą głównie linii planowanych, a w przypadku linii istniejących zajmują inne stanowisko. Tak więc w przedmiotowej sprawie organ nadzorczy orzekł bez głębszego zapoznania się z wyrokami i bez większej refleksji. Organ nadzoru nie odróżnia korytarza technicznego (korytarza technologicznego, pasa technologicznego, strefy technologicznej) od strefy oddziaływania (strefy potencjalnego oddziaływania, strefy uciążliwości, pasów ochronnych), a też nazwy te używa naprzemiennie. Nie zauważa także, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż mimo wszystko wyraźnie łączą ustalenia dla strefy czy korytarza z wymogami art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p, czyli z ustaleniem szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym także z zakazem zabudowy.

Wyznaczenie korytarza technicznego wiąże się z ww. przepisami odrębnymi w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, a wyznaczenie strefy uciążliwości (oddziaływania) wiąże się z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony środowiska tj. z art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.Dz.U.2019 poz. 1396) oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U.2003 Nr 192 poz. 1883).

Przez niezrozumienie wykładni ww. przepisów organ nadzoru błędnie uznał, że norma kompetencyjna wynikająca z przywołanych powyżej przepisów nie została odpowiednio zrealizowana.

1. 2) Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10, w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia poprzez ustalenia w § 20 ust. 2 pkt 3, § 21 ust. 2 pkt 3, § 22 ust. 2 pkt 3 planu.

Na podstawie definicji "ulicy" zawartej w art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.Dz.U.2018 poz. 2068) organ nadzoru błędnie wywodzi, że w planie miejscowym nie można ustalić wymaganych elementów zagospodarowania pasa drogowego drogi (w tym przypadku ulicy). Owszem, powołany przez organ nadzoru przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 stanowi, że w planie miejscowym obligatoryjnie należy określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji (...), a § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uszczegóławia zakres ustaleń planu, ale wykładnia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. sprowadza się do wniosku, że obowiązkiem rady gminy jest określenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenów wydzielonych na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. W stosunku do terenów dróg publicznych i wewnętrznych obowiązek ten ogranicza się m.in. do ustalenia zasad zagospodarowania.

Wbrew temu co twierdzi organ nadzorczy w planie miejscowym dopuszczalne jest określenie elementów drogi/ulicy jako wymaganych (obowiązujących) elementów zagospodarowania terenu pasa drogowego. Rada Gminy Głogówek nie wprowadziła więc do planu miejscowego regulacji, które wykraczają poza granice upoważnienia zawartego w przepisach art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia, w szczególności że droga KDL jest drogą gminną, jak i drogi wewnętrzne KDW1 i KDW2 będą drogami gminnymi. Trudno więc zgodzić się ze stanowiskiem, że rada gminy realizująca wymóg art. 15 ust. 2 pkt 6 przekracza swoje kompetencje w zakresie sta ącym istotne naruszenie prawa, skoro art. 94 Konstytucji RP stanowiącym, że cyt. "organy samorządu terytorialnego (...), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Plan miejscowy przede wszystkim służy bowiem społeczności lokalnej.

Przyznać jednak należy, że w § 20 ust. 2 pkt 3, § 21 ust. 2 pkt 3, § 22 ust. 2 pkt 3 planu błędnie użyto określenia "przekrój" dla określenia wymaganych planem (obowiązujących) elementów zagospodarowania pasa drogowego ulicy KDL, KDW1 i KDW2, stanowiących jedynie niektóre elementy "przekroju" pasa drogowego. Zgodnie ze słownikiem PWN pojęcie "przekrój" oznacza bowiem cyt. "obraz otrzymany w miejscu przeciętym, a też rysunek przedstawiający ten obraz", "obraz wszystkich elementów składających się na coś, rozpatrywanych ze względu na jakąś cechę" oraz "figura powstająca w miejscu przecięcia przedmiotu, bryły geometrycznej płaszczyzną". W tym sensie więc ustalony w planie "przekrój" dróg powinien zawierać wszystkie elementy zagospodarowania pasa drogowego, w tym te, które ujęte zostały także w § 20 ust. 2 pkt 4 i pkt 5, § 21 ust. 2 pkt 4 oraz w § 22 ust. 2 pkt 4. I tak np. w pasie drogowym drogi KDL obowiązującym elementem zagospodarowania jest jezdnia, dwustronny chodnik i pas zieleni towarzyszącej ze szpalerem drzew.

Elementy te nie stanowią jednak całego "przekroju" drogi/ulicy skoro dopuszcza się usytuowanie trasy rowerowej. Faktycznie więc w § 20 ust. 2 pkt 3, § 21 ust. 2 pkt 3, § 22 ust. 2 pkt 3 planu ustalono niektóre elementy "przekroju" drogi i nieprawidłowo zastosowano słowo "przekrój". Z tych względów Przewodniczący Rady Miejskiej w piśmie wyjaśniającym BR.IV.0711.48.2019 z dnia 29 listopada 2019 r. wnosił o uchylenie ustaleń dot. "przekroju" we wskazanej części lub w całości.

3) Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003 nr 164 poz. 1587), poprzez ustalenia §18 ust. 2 pkt 2 planu.

3) Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.Dz.U.2018 poz. 1945), zwanej dalej u.p.z.p, poprzez ustalenia §18 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego strona zauważyła, że faktyczną podstawą uchylenia planu miejscowego w całości było domniemanie przez organ nadzoru, że ustalenia planu w brzmieniu cyt. "do działki budowlanej należy zapewnić dojazd z drogi KDW1 lub KDW2, poprzez teren oznaczony na rysunku planu symbolem MU1 lub MN1 lub z ulicy Niepodległości", zapewniają cyt. "możliwość dojazdu oraz dostępu dla właścicieli odpowiednich sieci".

Słuszność tak postawionej tezy organ poparł wyrokiem Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2014 r. syg. akt. II SA/Wr 683/14.

W dalszych wywodach organ nadzoru stwierdza jeszcze, że cyt. "Każdorazowe uzyskanie dostępu do sieci czy danego terenu wymaga dokonania uzgodnień z jej zarządcą czy właścicielem. Nie można jednak kwestii tych uzgodnień regulować w akcie prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, nie mając wyraźnego upoważnienia ustawowego".

Z analizy powyżej cytowanego wyroku II SA/Wr 683/14 wynika, że w tekście miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie W, którego orzeczenie dotyczy, zawarto ustalenia o następującej treści:

1. - § 3 pkt 16 - cyt. "realizowane przez inwestorów oraz na ich terenie", co skutkowało stwierdzeniem istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p, w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.Dz.U.2018 poz. 2068) w brzemieniu cyt. "Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.";
2. - § 7 ust. 6 pkt 6 - cyt. "według technicznych warunków przyłączenia właściwego operatora sieci", co skutkowało stwierdzeniem naruszenia wymogów art. 28 ust. 1, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia.

Oceniając ten wyrok WSA należy stwierdzić, że uchylone tym orzeczeniem ustalenia planu dla obszaru położonego w obrębie W. nie tylko nie są tożsame z ustaleniami ocenianego planu miejscowego, uchwalonego przez Radę Gminy Głogówek, ale nawet w żadnym stopniu nie stanowią o tym samym. W planie tym zawarto bowiem ustalenia dot. dróg wewnętrznych, które powinny być "realizowane przez inwestorów i na ich terenie" oraz możliwości przyłączenia działek budowlanych do sieci infrastruktury technicznej "według technicznych warunków przyłączenia właściwego operatora sieci". Plan ten więc uzależniał możliwość dokonania określonych czynności od "zgody" udzielonej przez zarządcę/właściciela drogi i operatora sieci. Organ nadzoru na poparcie swojej tezy (że §18 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego dla terenu w mieście Głogówek ustala adresatom planu nakaz "zapewnienia możliwości dojazdu oraz dostępu dla właścicieli odpowiednich sieci"), przytacza więc wyrok niewłaściwy, nawet nie rozstrzygający w podobnej sprawie a przez to w żaden sposób nie potwierdzający zajętego stanowiska Wojewody.

Błędnie organ nadzoru ocenił, że ustalenia § 18 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego służą do zapewnienia dostępu do istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej średnich napięć (tj. 15kV), w sytuacji gdy ustalenia te wyraźnie stanowią, że cyt. "do działki budowlanej należy zapewnić dojazd z drogi KDW1 lub KDW2, poprzez teren oznaczony na rysunku planu symbolem MU1 lub MN1, lub z ulicy Niepodległości". Dojazd zdefiniowano w § 2 pkt 4 planu jako dojazd pojazdem samochodowym. O tym, że ustalenia te nie dotyczą obsługi napowietrznej linii elektroenergetycznej 15 kV tylko dostępu do działek budowlanych, świadczą ustalenia rysunku planu, na którym określono istniejący przebieg linii elektroenergetycznej 15 kV oraz oznaczenia informacyjne planu dot. proponowanego podziału na działki terenu MU1 i ZO1. Z ustaleń planu oraz oznaczeń informacyjnych wynika, że w wyniku realizacji planu na min 4 wydzielonych działkach linia ta nie będzie usytuowana.

Skoro na 4 potencjalnie wydzielonych działkach napowietrzna linia elektroenergetyczna nie będzie usytuowana, to nie można wywodzić, że ustalenia planu miejscowego stanowią co innego niż stanowią tzn. określają dostęp do napowietrznej linii elektroenergetycznej a nie do działki budowlanej. Wydzielane na terenie ZO1 działki gruntu przeznaczone są pod zabudowę (plan określa udział powierzchni zabudowy, wartość wskaźnika intensywności zabudowy, wysokość oraz geometrię dachu budowli) oraz będą miały wielkość (pow. ok. 260 m2) i cechy geometryczne (szer. 13 m x dł. ok. 20 m) właściwe dla działki budowlanej. Skoro działki te mają cechy działki budowlanej i przeznaczone są pod zabudowę to zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia, należało określić, w jaki sposób będą miały dostęp do drogi publicznej, co uczyniono w § 18 ust. 2 pkt 2 planu. Norma kompetencyjna wynikająca z przywołanych wyżej przepisów została przez radę gminy odpowiednio zrealizowana.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

I. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019 r.,poz.2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej w skrócie: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, którymi są rozstrzygnięcia nadzorcze wydane na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

II. Sąd orzekający przyjął, że skarżąca Gmina wypełniła wymóg wynikający z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdyż załączyła do skargi uchwałę nr XIX/199/2019 Rady Miejskiej w Głogówku w sprawie udzielenia pełnomocnictwa do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Głogówku nr XVI/163/2019, z 31 października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. postanowienie NSA z 22 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/19).

Skargę wniesiono w dniu 2 stycznia 2020 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze doręczono w dniu 4 grudnia 2019 r., zatem termin do wniesienia skargi z art. 98 ust. 1 u.s.g. zachowano.

1. III. Przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącą Gminę jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, stanowiące jeden z rodzajów aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W przypadku skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nad działalnością organów tej jednostki samorządu terytorialnego, zakres przedmiotowy rozpoznania przez sąd administracyjny sprawy bezpośrednio obejmuje ten akt nadzoru, ale pośrednio ocena zgodności z prawem dotyczy także zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

W konsekwencji Sąd oddalając skargę, uznaje zasadność ingerencji organ nadzoru, zaś uchylając akt nadzoru, pośrednio uznaje brak przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały kwestionowanej przez Wojewodę.

W sprawie sądowoadministracyjnej granice kontroli wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy, tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 tej ustawy, należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały.

Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń oraz standardów dokumentacji planistycznej.

W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy. Przedmiot uchwały szczegółowo określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. Standardy dokumentacji ustala, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy, cytowane już wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadal zwane rozporządzeniem. Tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - czyli rodzaj, zakres i kolejność czynności podejmowanych obligatoryjnie w związku z przygotowaniem projektu i uchwaleniem planu - reguluje art. 17 u.p.z.p.

IV. Ponieważ skarga oraz zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w ograniczonym zakresie wskazują treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na których podstawie uchwalono uchwałę, a następnie odwołano się do nich w akcie nadzoru, konieczne jest ich przytoczenie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawa określa:

1. 1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, 2)zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy

W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:

1)wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; (ust. 2 pkt 1).

Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (ust. 3).

W przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez (ust. 4).

Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. (ust.

1. 2) Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu.

(ust.

5) Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych.

(ust.

1. 8) Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności:

1)sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4;

2)zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, oraz sposób uwzględnienia uniwersalnego projektowania;

3)wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy.

W myśl art. 15 ust. 2 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1)przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2)zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

5)wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

6)zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;

9)szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

10)zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

Obowiązkiem Wójta po podjęciu przez radę gminy uchwały jest zgodnie z art. 17 pkt 4 i 5 ustawy (...), 4)sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

5)sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

Procedurę zgłaszania uwag wskazuje art. 18 ustawy, a tryb uchwalania planu miejscowego uregulowano w art. 20 ustawy, który stanowi, że:

plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały (ust. 1).

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę, o której mowa w ust. 1, wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi (ust. 2).

V. W okolicznościach sprawy Rada Miejska Głogówka podjęła 26 kwietnia 2018 r. uchwałę nr XLVI/340/2018 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to na podstawie art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy.

Podejmując tą uchwałę Rada Miejska dysponowała analizą z 5 kwietnia 2018 r. odnośnie do zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu opracowaną na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy

Zgodnie z tym dokumentem w analizie uwzględniono:

1. 1) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Głogówek, uchwale uchwałą Nr XXVII/194/2016 Rady Miejskiej w Głogówku z dnia 29 listopada 2016 roku;
2. 2) Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Głogówek w granicach administracyjnych miasta, uchwalony uchwała nr XXI/156/2004 Rady Miejskiej w Głogówku z dnia 8 listopada 2004 r.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, do którego samorząd gminy zamierzał przystąpić, obejmuje teren działki nr 1217 stanowiącej własność Gminy Głogówek. Teren działki objęty jest wym. wyżej obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Głogówek, w granicach administracyjnych miasta, i oznaczony na rysunku planu symbolem E1/21/TMN. Zgodnie z planem jej teren, położony w jednostce funkcjonalnej Głogówek i Oracze, stanowi tereny zabudowy mieszkaniowej małych domów mieszkalnych z przeznaczeniem podstawowym pod zabudową mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinna oraz przeznaczeniem uzupełniającym pod zieleń izolacyjną, rekreacyjną i przydomową, parkingi i garaże, drobne nieuciążliwe funkcje handlowe, gastronomiczne, usługowe i rzemieślnicze oraz nieuciążliwe elementy infrastruktury technicznej. Teren obsługiwany będzie planowaną drogą publiczną, oznaczoną symbolem KDD/E1.11, o szerokości pasa drogowego 10 m. Przebieg planowanej drogi wyznacza szerokość działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową.

Po północnej stronie drogi wydzielenie działki będą miały głębokość ok. 55m, a po południowej ok. 88 m. Planowane głębokość działek budowlanych jest zbyt duża i ogranicza możliwość wydzielenia działek budowlanych o racjonalnej powierzchni, umożliwiającej ich sprzedaż.

Za przystąpieniem do sporządzenia planu miejscowego przemawia:

1. 1) konieczność określenia szczegółowych rozwiązań przestrzennych, w stosunku do ustaleń obowiązującego planu miejscowego, w tym rozwiązań komunikacyjnych;
2. 2) poprawy standardów zamieszkania w mieście poprzez zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych obecnych i nowych mieszkańców miasta.

Do planu miejscowego przystępuje się także w celu takiego ukształtowania kompozycji zespołu zabudowy, która zapewni warunki dla pożądanej przez mieszkańców jakości życia.

W oparciu o § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania zakresu projektu miejscowego (Dz. U. 2003 zw. 164 poz. 1587) wykaz materiałów planistycznych.

Na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulicy Marii Konopnickiej i ulicy Niepodległości w mieście Głogówek, opracowano następujące materiały planistyczne:

1. 1. Analizą klas bonitacyjnych gruntów rolnych obszaru objętego planem
2. 2. Analizę ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głogówek w granicach administracyjnych miasta, uchwalonego uchwałą NR XXI/156/2004 Rady Miejskiej w Głogówku z dnia 8 listopada 2004 r.
3. 3. Analizę ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Głogówek" przyjętego uchwałą Nr XXVII/194/2016 Rady Miejskiej w Głogówku z dnia 29 listopada 2016 r.
4. 4. Dokumentację fotograficzna stanu zagospodarowania obszaru objętego planem wraz z jego otoczeniem.

Na podstawie przeprowadzonych analiz sformułowano następujące wnioski i zalecenia dla ochrony walorów krajobrazowych i przyrodniczych:

1. 1) obszar objęty planem miejscowym zlokalizowany jest poza terenami istniejących, projektowanych i postulowanych ostoi siedliskowych i ptasich Natura 2000 i nie ma on znaczenia dla podtrzymywania spójności i integralności obszarów Natura 2000, zlokalizowanych na terenach przyległych;
2. 2) obszar planu jest użytkowany rolniczo (stanowi grunty orne) i cechuje się niską bioróżnorodnością florystyczną i faunistyczną, typową dla terenów przyległych do terenów zabudowanych
3. 3) na obszarze objętym planem nie występują korytarze ekologiczne rangi ponadlokalnej i lokalnej, a budowa i funkcjonowanie nowych obiektów budowlanych nie wpłynie negatywnie na funkcjonalność korytarzy ekologicznych położonych w otoczeniu obszaru planu;
4. 4) na obszarze objętym planem nie występują siedliska przyrodnicze chronione oraz rzadkie i chronione gatunki roślin – dominują tu biocenozy chwastów segetalnych gruntów ornych. Pojedyncze drzewa występują w centralnej części obszaru planu;
5. 5) dominujące gatunki zwierząt, głównie ssaki i ptaki, są pospolite i typowe dla tej części regionu i kraju nie są zagrożone ze strony projektowanej zabudowy;
6. 6) obszar objęty planem zlokalizowany jest poza terenami krajowego systemu ochrony przyrody objętymi prawną ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody;
7. 7) krajobraz obszaru planu jest typowy i charakterystyczny dla stref rozwoju zabudowy oraz intensywnego rolnictwa. Krajobrazy o wyższych walorach fizjonomicznych i przyrodniczych w granicach obszaru objętego planem nie występują;
8. 8) przyjęte w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Głogówek rozwiązania przestrzenne dla obszaru opracowania nie gwarantują osiągnięcia ładu przestrzennego w zakresie funkcji, obsługi komunikacyjnej oraz krajobrazu;
9. 9) projekt planu nie będzie naruszać ustaleń kierunków polityki przestrzennej "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Głogówek" przyjętego uchwałą Nr XXVII/194/2016 Rady Miejskiej w Głogówku z dnia 29 listopada 2016 r.

Następnie w ramach procedury określonej w art. 17 pkt 5 ustawy sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. W ramach prognozy opracowano charakterystykę obszaru objętego projektem planu miejscowego, według której obszar objęty planem położony jest w południowo-wschodniej części terenów zabudowanych miasta, w odległości ok. 650 m od staromiejskiego Rynku oraz ok. 200 m na południe od krajowej drogi publicznej DK 40 relacji Prudnik – Kędzierzyn-Koźle. Północną i wschodnią granicę obszaru objętego planem stanowią ogrody działkowe, południową zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usytuowana przy ul. Niepodległości, a zachodnią zrekultywowane wyrobisko poeksploatacyjne.

Granice obszaru objętego projektem planu miejscowego obejmują jedną działkę gruntu tj. dz. o nr ewid. 1217 i powierzchni 2,8868 ha. Działka ta stanowi własność Gminy Głogówek. W projekcie planu linia rozgraniczającymi wydzielono tereny, oznaczone symbolami:

1. ▪ MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;
2. ▪ MU – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej;
3. ▪ ZO – teren zieleni przyodomowej;
4. ▪ ZP – teren zieleni urządzonej;
5. ▪ KDL – tereny dróg publicznych lokalnych;
6. ▪ KDW – tereny dróg wewnętrznych.

Projekt planu miejscowego, do którego sporządzono niniejszą prognozę, zmienia obowiązujący, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Głogówek, uchwalony uchwałą NR XXI/156/2004 Rady Miejskiej w Głogówku z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głogówek w granicach administracyjnych miasta. Zauważono, że ustalenia obowiązującego planu nie zostały zrealizowane tzn. obszar objęty planem w dalszym ciągu stanowi grunty rolne niezabudowane, użytkowane w całości jako grunty orne.

W projekcie planu przyjęto generalną zasadę poprawy planowanych rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych obszaru, w stosunku do rozwiązań przyjętych polega na nowej kompozycji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wokół wspólnego terenu zieleni i dróg wewnętrznych. W projekcie planu utrzymano dotychczasowe przeznaczenie terenu, zgodne z obowiązującym planem miejscowym.

W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Głogówek w granicach administracyjnych miasta, uchwalonym uchwałą XXI/156/2004 Rady Miejskiej w Głogówku z dnia 8 listopada 2004 r., na obszarze objętym projektem planu wydzielono dwa tereny oznaczone symbolami:

1. ▪ E1/21/TMN – teren zabudowy mieszkaniowej, małe domy mieszkalne;
2. ▪ KDD/E1.11 – tereny komunikacji – ulice dojazdowe;
3. ▪ KDL/E1.1 – tereny komunikacji – ulice lokalne.

W zaskarżonej uchwale nr XVI/163/2019 Rada Miejska w Głogówku stwierdziła między innymi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ulic Marii Konopnickiej i Niepodległości w mieście Głogówek nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Głogówek" przyjętego uchwałą nr XXXVII/194/2016 Rady Miejskiej w Głogówku z 29 listopada 2016 r. (§1).

W § 2 uchwały wprowadzono słownik pojęć stosowanych w uchwale. W § 3 uchwały zaznaczono, że integralną częścią planu jest jego rysunek. § 4 uchwały zawiera ustalenia rodzajów przeznaczenia terenów, w tym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (pkt 1), zieleń urządzona (pkt 10), zieleń przydomowa (pkt 11), ulica (pkt 12).

W § 7 określono między innymi, że na obszarze objętym planem wydziela się liniami rozgraniczającymi tereny oznaczone symbolem:

1. ▪ MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 15);
2. ▪ MU – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (§ 16-17);
3. ▪ ZO – teren zieleni przy domowej (§ 18);
4. ▪ ZP – teren zieleni urządzonej (§ 19);
5. ▪ KDL – tereny dróg publicznych lokalnych (§ 20);
6. ▪ KDW – tereny dróg wewnętrznych (§ 21-22).

W § 12 uchwały uchwalono, że obowiązują następujące szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu na obszarze objętym planem:

1. 1) dla napowietrznej linii elektroenergetycznej średnich napięć E-SN wyznacza się korytarz techniczny o szerokości 6m, po obu stronach od jej osi, w którym zakazuje się:
2. a) sytuowania budynków i budowli nadziemnych, w tym budowli przykrytych dachem
3. b) drzew i krzewów o wysokości większej niż 3 metry
4. c) prowadzenia robót budowlanych oraz zagospodarowania terenów w sposób zagrażający prawidłowemu funkcjonowaniu napowietrznej linii E-SH lub ograniczający stały dostęp do niej
5. 2) w strefie kontrolowanej gazociągu niskiego ciśnienia G-NC o szerokości 3m po obu stronach od jej osi, obowiązują ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenów określone przepisami odrębnymi w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie.

W § 14 planu wśród obowiązujących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej na obszarze objętym planem (...)(pkt 7) dopuszczono przebudowę napowietrznej linii elektroenergetycznej średnich napięć E-SN na podziemną na odcinkach kolidujących z planowaną zabudową.

W § 18 dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem ZO1 ustalono przeznaczenie – zieleń przydomowa (ust. 1), a wśród obowiązujących zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania na terenie (ust. 2)

1. 1) zakazano sytuowania budynków
2. 2) do działki budowlanej należy zapewnić dojazd z drogi KDW1 lub KDW2, poprzez teren oznaczony na rysunku planu symbolem MU1 lub MN1 lub z ulicy Niepodległości.

W §§ 20, 21 i 22 planu dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem KDL, KDW1, KDW2 w zasadach zagospodarowania terenu, wskazano m.inn. obowiązujący przekrój uliczny w postaci jezdni i chodników.

Zapisy te zakwestionował Wojewoda Opolski w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym szczegółowo opisanym wyżej w stanie faktycznym sprawy. Sprowadzają się one do zakwestionowania zasad sporządzania planu miejscowego, w szczególności istotnego naruszenia tych zasad skutkującego ich nieważnością w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. brak wydzielenia liniami rozgraniczającymi obszaru, na którym obowiązują szczególne zasady zagospodarowania wynikające z przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej średnich napięć.

Na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naniesiono istniejącą napowietrzną linię elektroenergetyczną średnich napięć (15 kV), która przebiega przez tereny planowanej zabudowy, oznaczone symbolem MU1, MU2, MN1 i ZO1 oraz nad pasem drogowym dróg KDL i KDW1. W § 14 pkt 1 planu ustalono, że zachowuje się istniejące sieci uzbrojenia, z zastrzeżeniem pkt 7, zgodnie z którym dopuszcza się przebudowę napowietrznej linii elektroenergetycznej średnich napięć E-SN na podziemną, na odcinkach kolidujących z planowaną zabudową. Dla istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej średnich napięć E-SN w planie ustalono "korytarz techniczny", dla którego w § 12 pkt 1 określono szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Takie rozwiązanie jest zgodne z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy.

Słusznie skarżąca Gmina wskazała, że szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, ustalone w § 12 pkt 1 planu, związane są bezpośrednio z wnioskiem złożonym do planu przez operatora sieci oraz jego opinią, a także z wymogami przepisów odrębnych w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy:

1. - § 55 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U.2003 nr 47 poz. 401), który stanowi, że nie jest dopuszczalne sytuowanie stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych bezpośrednio pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi lub w odległości liczonej w poziomie od skrajnych przewodów, mniejszej niż 5 m - dla linii o napięciu znamionowym powyżej 1 KV, lecz nieprzekraczającej 15 KV;
2. - art. 77 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U.2003 nr 169 poz. 1650) który stanowi, że niedopuszczalne jest składowanie materiałów bezpośrednio po elektroenergetycznymi liniami napowietrznymi lub w odległości mniejszej (licząc od skrajnych przewodów) niż 5 m od średniego napięcia do 15 KV.

Jak zauważyła skarżąca rozstaw przewodów tej linii wynosi 2 m, dlatego szerokość korytarza technicznego ustalono na 6 m od osi linii, którą wyznaczają istniejące słupy linii. Wielkość korytarza technicznego spełnia więc wymogi ww. przepisów tj. wynosi 5 m od skrajnego przewodu linii.

W rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru stwierdził, że ustalone w korytarzu technicznym ograniczenia zasługują na wyodrębnienie tego korytarza liniami rozgraniczającymi, jako terenu o odrębnym przeznaczeniu, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie organu nadzorczego o ile możliwa jest lokalizacja zabudowy planowanej na terenie MU1, to już na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej MU2 i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN1 oraz na części terenu zieleni przydomowej ZO1 zabudowanie przedmiotowych terenów może niemożliwe, nie tylko w obrębie korytarza technicznego, ale na całej działce. Wg organu wypełnienie wymogu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p ma "zasadnicze znaczenie dla realnej ochrony prawa własności przed nadmierną ingerencją gminy dokonywaną w ramach władztwa planistycznego".

W związku z tym zarzutem organu nadzoru Gmina wskazała na następujące zapisy planu i okoliczności. Według § 14 pkt 7 planu dopuszcza przebudowę napowietrznej linii elektroenergetycznej średnich napięć E-SN na podziemną, na odcinkach kolidujących z planowaną zabudową,

Ponadto Burmistrz Głogówka podjął rozmowy z operatorem sieci zmierzające do przebudowy linii napowietrznej na kablową podziemną, ponieważ w stanie istniejącym linia ta ingeruje w ład przestrzenny na obszarze planu, ale też brak jest merytorycznych przesłanek dostosowania rozwiązań planu miejscowego do przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej średnich napięć - zgodnie ze wstępnymi ustaleniami linia zostanie przebudowana na odcinku przebiegającym przez teren MU1, MU2 i MN1. Niezależnie od powyższego Gmina Głogówek jest właścicielem całego obszaru objętego planem. Traci więc na znaczeniu argument, że kwestionowany zapis planu nadmiernie ingeruje w prawo własności skoro przysługuje ono wyłącznie Gminie Głogówek. Słusznie Gmina wskazała, że może za to (uwzględniając wniosek operatora sieci) być beneficjentem odszkodowań, o których mowa w 36 u.p.z.p.

Podzielić dlatego należy zapatrywanie Gminy, że ustalone w planie szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu co do korytarza technicznego, w tym zakaz zabudowy, nie będą skutkować brakiem możliwości zabudowy terenów MU2, MN1 i ZO1, chociaż niewątpliwie je ograniczają, dopóki nie nastąpi przebudowa linii napowietrznej na kablową podziemną.

Skarżąca podniosła, że na terenie MU2 odległość linii zabudowy i linii rozgraniczającej terenu do korytarza technicznego wynosi 7-10 m, a więc usytuowanie budynków jest możliwe. Z kolei na terenie MN1 można dokonać innego podziału, niż proponowany na rysunku planu (nie stanowi on ustalenia planu) np. zamiast trzech proponowanych działek wydzielić dwie działki, co umożliwi ich zabudowę bez żadnych ograniczeń. Plan określa bowiem minimalną powierzchnię działek, które dopiero będą wydzielane na podstawie planu, z obszaru planu stanowiącego w całości własność Gminy i jedną działkę nr 1217.

Ponadto Sąd za słuszne przyjmuje brak podstaw do wyznaczenia liniami rozgraniczającymi korytarza dla istniejącej linii energetycznej.

Linia ta jest istniejącą linią dystrybucyjną, a lokalizacja słupów linii oraz przewodów usytuowanych ponad terenem skutkuje wyłącznie ograniczeniami w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu.

W konsekwencji ustalenia planu odpowiadają wymogom art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p, czyli szczególnym warunkom zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu.

Sieci dystrybucyjne są elementem zagospodarowania terenów. Nie można ich wydzielać liniami rozgraniczającymi. Nie stanowią innego przeznaczenia, ani też nie stanowią terenu o innych zasadach zagospodarowania. Jako element terenów zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę wprowadzają jedynie ograniczenia w ich zagospodarowaniu. Ma rację skarżąca, że wydzielenie korytarza technicznego dla istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej E-SN liniami rozgraniczającymi, czyli zgodnie ze stanowiskiem organu nadzorczego, skutkowało by koniecznością ustalenia rodzaju przeznaczenia tzn. wydzielenie terenu infrastruktury elektroenergetycznej o symbolu E, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uznając stanowisko Wojewody konsekwentnie należałoby wydzielić liniami rozgraniczającymi korytarz techniczny także na odcinkach przechodzących przez tereny dróg (KDL, KDW1), jako takie tereny. Słusznie też zarzuciła Gmina, że organ nadzoru nie kwestionuje przebiegu gazociągu, i nie domaga się wydzielenia pasa na to medium liniami rozgraniczającymi, chociaż gazociąg i jego przebieg nie różni się od sieci elektroenergetycznej w ograniczeniach zabudowy.

Według Gminy organ nadzoru nie odróżnia korytarza technicznego (korytarza technologicznego, pasa technologicznego, strefy technologicznej) od strefy oddziaływania (strefy potencjalnego oddziaływania, strefy uciążliwości, pasów ochronnych). W orzecznictwie przyjmuje się, iż mimo wszystko wyraźnie łączą ustalenia dla strefy czy korytarza z wymogami art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p, czyli z ustaleniem szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym także z zakazem zabudowy. Wyznaczenie korytarza technicznego wiąże się z przepisami odrębnymi w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, a wyznaczenie strefy uciążliwości (oddziaływania) wiąże się z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony środowiska tj. z art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.Dz.U.2019 poz. 1396) oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U.2003 zw. 192 poz. 1883).

Częściowo zasadny jest zarzut Wojewody odnośnie do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10, w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia poprzez ustalenia w § 20 ust. 2 pkt 3, § 21 ust. 2 pkt 3, § 22 ust. 2 pkt 3 planu, lecz nie może to być naruszenie kwalifikowane według art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu.

Na podstawie definicji "ulicy" zawartej w art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.Dz.U.2018 poz. 2068) organ nadzoru błędnie wywodzi, że w planie miejscowym nie można ustalić wymaganych elementów zagospodarowania pasa drogowego drogi (ulicy). Powołany przez organ nadzoru przepis art. 15 ust.2 pkt 10 stanowi, że w planie miejscowym obligatoryjnie należy określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji (...), a § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uszczegóławia zakres ustaleń planu, ale wykładnia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. sprowadza się do wniosku, że obowiązkiem rady gminy jest określenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenów wydzielonych na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. W stosunku do terenów dróg publicznych i wewnętrznych obowiązek ten ogranicza się m.in. do ustalenia zasad zagospodarowania. W planie miejscowym dopuszczalne jest określenie elementów drogi/ulicy jako wymaganych (obowiązujących) elementów zagospodarowania terenu pasa drogowego.

Rada Gminy Głogówek nie wprowadziła do planu miejscowego regulacji, które wykraczają poza granice upoważnienia zawartego w przepisach art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia, w szczególności że droga KDL jest drogą gminną, jak i drogi wewnętrzne KDW1 i KDW2 będą drogami gminnymi.

Gmina przyznała, że w § 20 ust. 2 pkt 3, § 21 ust. 2 pkt 3, § 22 ust. 2 pkt 3 planu błędnie użyto określenia "przekrój" dla określenia wymaganych planem elementów zagospodarowania pasa drogowego ulicy KDL, KDW1 i KDW2, stanowiących jedynie niektóre elementy "przekroju" pasa drogowego, i jest to jedyne uchybienie, ale nieistotne, nie wymagające ingerencji organu nadzoru na gruncie art. 91 ust. 1 u.s.g.

Ustalony w planie "przekrój" dróg powinien zawierać wszystkie elementy zagospodarowania pasa drogowego, w tym te, które ujęte zostały także w § 20 ust. 2 pkt 4 i pkt 5, § 21 ust. 2 pkt 4 oraz w § 22 ust. 2 pkt 4.

W pasie drogowym drogi KDL obowiązującym elementem zagospodarowania jest jezdnia, dwustronny chodnik i pas zieleni towarzyszącej ze szpalerem drzew. Elementy te nie stanowią jednak całego "przekroju" drogi skoro dopuszcza się usytuowanie trasy rowerowej. Faktycznie więc w § 20 ust. 2 pkt 3, § 21 ust. 2 pkt 3, § 22 ust. 2 pkt 3 planu ustalono niektóre elementy "przekroju" drogi i nieprawidłowo zastosowano słowo "przekrój". Nie stanowi to jednak istotnego naruszenia w rozumieniu art. 28 ust.1 u.p.z.p.

Bezzasadny jest natomiast zarzut Wojewody odnośnie do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., nr 164 poz. 1587), poprzez ustalenia §18 ust. 2 pkt 2 planu.

Gmina zauważyła, że faktyczną podstawą uchylenia planu miejscowego w całości było domniemanie przez organ nadzoru, że ustalenia planu w brzmieniu "do działki budowlanej należy zapewnić dojazd z drogi KDW1 lub KDW2, poprzez teren oznaczony na rysunku planu symbolem MU1 lub MN1 lub z ulicy Niepodległości", zapewniają "możliwość dojazdu oraz dostępu dla właścicieli odpowiednich sieci".

Organ nadzoru odwołał się do wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2014 r. syg. akt. II SA/Wr 683/14, co pozwoliło mu na przyjęcie wywodu, że "każdorazowe uzyskanie dostępu do sieci czy danego terenu wymaga dokonania uzgodnień z jej zarządcą czy właścicielem. Nie można jednak kwestii tych uzgodnień regulować w akcie prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, nie mając wyraźnego upoważnienia ustawowego".

Słusznie Gmina podniosła, że z analizy wyroku II SA/Wr 683/14 wynika, że w tekście miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w tamtym obrębie, którego orzeczenie dotyczy, zawarto ustalenia o następującej treści:

1. - § 3 pkt 16 - "realizowane przez inwestorów oraz na ich terenie", co skutkowało stwierdzeniem istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p, w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.Dz.U.2018 poz. 2068) w brzemieniu cyt. "Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.";
2. - § 7 ust. 6 pkt 6 - cyt. "według technicznych warunków przyłączenia właściwego operatora sieci", co skutkowało stwierdzeniem naruszenia wymogów art. 28 ust. 1, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia.

Uchylone wyrokiem WSA we Wrocławiu ustalenia planu nie tylko nie są tożsame z ustaleniami ocenianego planu miejscowego, uchwalonego przez Radę Gminy Głogówek. W planie tym zawarto bowiem ustalenia dot. dróg wewnętrznych, które powinny być "realizowane przez inwestorów i na ich terenie" oraz możliwości przyłączenia działek budowlanych do sieci infrastruktury technicznej "według technicznych warunków przyłączenia właściwego operatora sieci".

Plan uzależniał możliwość dokonania określonych czynności od "zgody" udzielonej przez zarządcę/właściciela drogi i operatora sieci. Taka argumentacja Wojewody przytacza wyrok niewłaściwy, o odmiennym stanie faktycznym.

Błędnie organ nadzoru ocenił, że ustalenia § 18 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego służą do zapewnienia dostępu do istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej średnich napięć (tj. 15kV), w sytuacji gdy ustalenia te wyraźnie stanowią, że "do działki budowlanej należy zapewnić dojazd z drogi KDW1 lub KDW2, poprzez teren oznaczony na rysunku planu symbolem MU1 lub MN1, lub z ulicy Niepodległości". Dojazd zdefiniowano w § 2 pkt 4 planu jako dojazd pojazdem samochodowym.

zasadnie podkreśliła Gmina, że o tym, że ustalenia te nie dotyczą obsługi napowietrznej linii elektroenergetycznej 15 kV tylko dostępu do działek budowlanych, świadczą ustalenia rysunku planu, na którym określono istniejący przebieg linii elektroenergetycznej 15 kV oraz oznaczenia informacyjne planu dotyczące proponowanego podziału na działki terenu MU1 i ZO1.

Z ustaleń planu oraz oznaczeń informacyjnych wynika, że w wyniku realizacji planu na czterech wydzielonych działkach linia ta nie będzie usytuowana. Wydzielane na terenie ZO1 działki gruntu przeznaczone są pod zabudowę (plan określa udział powierzchni zabudowy, wartość wskaźnika intensywności zabudowy, wysokość oraz geometrię dachu budowli) a także będą miały wielkość (powierzchni 260 m2) i kształt (szerokość 13 m x długość 20 m) właściwe dla działki budowlanej.

Skoro działki te mają cechy działki budowlanej i przeznaczone są pod zabudowę to zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia, należało określić, w jaki sposób będą miały dostęp do drogi publicznej, co uczyniono w §18 ust. 2 pkt 2 planu, to norma kompetencyjna wynikająca z tych przepisów została przez radę gminy właściwie zrealizowana, słusznie zauważyła Gmina w skardze. Poglądy te Sąd w pełni podzielił.

Z opisanych względów zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Głogówku z dnia 31 października 2019 r., Nr XVI/163/2019 w całości, nie mogło się ostać i z mocy art. 148 P.p.s.a. podlegało uchyleniu.

O kosztach należnych skarżącej Gminie orzeczono na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając kwotę 480 zł tytułem zastępstwa procesowego radcy prawnego.