Uzasadnienie
Przedmiot skargi, wniesionej przez M. B. i S. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, stanowi decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 26 sierpnia 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 kwietnia 2014 r., nr [...], nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. [...] w [...].
Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:
W wyniku interwencji S. B., dotyczącej nieprawidłowo działającej instalacji wentylacyjnej w jego mieszkaniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie utrzymania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], ze szczególnym uwzględnieniem lokalu nr [...], o czym zawiadomił pismem z dnia 7 marca 2013 r. strony postępowania, tj. S. B. oraz Spółdzielnię Mieszkaniową w [...].
W toku postępowania organ przeprowadził kontrolę dokumentów ww. budynku mieszkalnego, w tym protokołów z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 25 kwietnia 2012 r. i opinii kominiarskiej z dnia 3 lutego 2011 r., z których wynikały nieprawidłowości działania wentylacji w lokalach. Nadto, w dniu 4 kwietnia 2013 r. organ przeprowadził oględziny w mieszkaniu nr [...], w wyniku których stwierdzono istnienie odwrotnego ciągu w kratce wentylacji wywiewnej w kuchni tego lokalu. M. i S. B. oświadczyli do protokołu, że ciąg wentylacji zakłócany jest przez wentylator mechaniczny, zainstalowany na sąsiadującym przewodzie wentylacyjnym, który obsługuje pomieszczenia łazienek i wc.
Decyzją z dnia 12 czerwca 2013 r. organ umorzył postępowanie, uznając, że w mieszkaniu nr [...] nie występują nieprawidłowości, które miałyby wpływ na stan techniczny całego budynku, a budynek nie narusza wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych".
Na skutek odwołania wniesionego przez S. B., powyższa decyzja została uchylona przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 9 sierpnia 2013 r., który wskazał na brak przeprowadzenia dodatkowej kontroli celem ustalenia istnienia zagrożeń wynikających ze stanu technicznego budynku i przez to nierozważenie możliwości nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego w oparciu o art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
W dalszym postępowaniu organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2013 r. nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową w [...] obowiązek przedłożenia w terminie do 30 października 2013 r. ekspertyzy technicznej odnoszącej się do szczelności przewodów kominowych w budynku objętym postępowaniem i prawidłowego podłączenia do nich urządzeń wentylacyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu wentylacji mechanicznej na funkcjonowanie wentylacji grawitacyjnej w odniesieniu do mocy i czasu pracy zainstalowanych wentylatorów dachowych.
Po przedłożeniu w dniu 30 stycznia 2014 r. przez Spółdzielnię Mieszkaniową w [...] "Ekspertyzy technicznej instalacji wentylacji mechanicznej" opracowanej przez G. M. organ przeprowadził w dniu 28 lutego 2014 r. oględziny obiektu, w toku których dokonano pomiarów sprawdzających oraz sporządzono dokumentację fotograficzną. Następnie, decyzją z dnia 17 kwietnia 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] usunięcie w terminie do 31 lipca 2014 r. nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. [...] w [...] poprzez:
- 1) montaż na dachu budynku regulatora obrotów lub przemiennika częstotliwości bądź wykonanie regulacji mechanicznej zmniejszającej ilość wywiewanego powietrza w podstawie wentylatora poprzez zastosowanie klapy regulacyjnej (kryzującej),
- 2) wyregulowanie strumienia wywiewnego w pionie lokali nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] do wartości 30 m3/h w oddzielnym wc, a w łazience do 50 m3/h.
W uzasadnieniu organ opisał zgromadzone w sprawie dowody i przedstawił stan faktyczny sprawy. Dokonał też analizy art. 66 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że decyzje wydawane na tej podstawie, stanowiące ingerencję nadzoru budowlanego w prawa właścicielskie mają charakter związany, gdyż obowiązek nałożenia nakazów obciążających właściciela aktualizuje się w razie wystąpienia choćby jednej z przesłanek określonych w pkt 1-3 tego przepisu, w przypadku uchybień w zakresie utrzymania obiektu budowlanego. Wywiódł też organ, że decyzja nakazowa ma na celu doprowadzić do usunięcia nieprawidłowości możliwie najprostszymi metodami (jak najmniej obciążającymi właściciela), natomiast organ nie jest powołany do wstępowania w rolę gospodarza obiektu i rozstrzygania co do poprawy walorów użytkowych, czy estetycznych obiektu. Na tej podstawie organ stwierdził, że stan techniczny obiektu (budynku wraz z instalacjami) uchybia przepisom dotyczącym wymagań wentylacji w budynkach mieszkalnych zamieszkania zbiorowego, określonym Polską Normą PN-83/B-03430.
Wskazał, że wyniki pomiarów strumieni powietrza wywiewanego z pomieszczeń wc i łazienki - na kratkach oraz anemostatach wentylacyjnych - w pionie mieszkań nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], które przedstawił w odrębnej tabeli, przewyższały prawie trzykrotnie normatywny wydatek powietrza wywiewanego, przy dopuszczalnych wartościach wynoszących 30 m3/h w oddzielnym wc i do 50 m3/h w łazience. Zdaniem organu, te problemy z wentylacją lokali mieszkalnych mogą mieć związek z następstwem zmian przepisów, norm oraz dążenia do zmniejszenia kosztów utrzymania obiektu np. kosztów ciepła oraz wymiany stolarki okiennej w mieszkaniach na nową, szczelną, a w większości bez nawiewników. Organ wyjaśnił, że przepisy obowiązujące w czasie budowy i odbioru obiektu nie przewidywały dodatkowego docieplenia, montażu szczelnych okien czy drzwi wejściowych do poszczególnych lokali, zaś założenia projektowe zakładały w obiektach wykonanych w technologii wielkopłytowej wentylację szczelinową (infiltracyjną), spowodowaną przenikaniem powietrza do pomieszczeń przez nieszczelności okien i drzwi oraz w nikłej mierze także przez ściany.
W takim przypadku wentylacja grawitacyjna działała bez zarzutu. Natomiast zastosowanie w kontrolowanym obiekcie dla pomieszczeń wc i łazienki wentylacji mechanicznej-wywiewnej, wymuszającej wywiew określonego strumienia powietrza z lokalu mieszkalnego, spowodowało występowanie wstecznego ciągu kominowego. Ponadto, również okna i drzwi z PCV, są czynnikami, które przy zmniejszeniu strat ciepła w lokalach zaburzają pracę wentylacji grawitacyjnej. Z powodu istnienia ciągu wstecznego większość mieszkańców przysłania kratki wentylacyjne nawet w 75% powierzchni, a w pomieszczeniach wc i łazienkach zainstalowane są różne typy kratek i anemostatów wywiewnych, przy czym ilość powierza wywiewanego wskazuje na brak wyregulowania. Zdaniem organu, celem skutecznego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, wymagane jest wykonanie czynności naprawczych opisanych w sentencji decyzji. Poza tym, przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ wskazał na możliwość nałożenia na zarządcę obiektu w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane obowiązku w razie konieczności usunięcia nieprawidłowości w lokalu mieszkalnym oraz wyjaśnił, że nie jest to równoznaczne ze stwierdzeniem, iż zarządca uchybia swym obowiązkom ani nie przesądza, kogo będą obciążały koszty.
Końcowo organ wskazał, że do likwidacji nieprawidłowości związanych z funkcjonowaniem wentylacji oraz wpływem wentylacji mechanicznej wywiewnej na wentylację grawitacyjną w lokalach mieszkalnych przyczyni się: 1) montaż w każdym z pomieszczeń lokali nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nawiewników szczelinowych regulowanych ręcznie, zainstalowanych w ramach okiennych o sumarycznym przepływie powietrza wynoszącym 120 m3/h dla jednego lokalu mieszkaniowego, lub na każdym zamontowanym oknie w lokalach ustawienie pozycji okna w trybie mikrowentylacji, 2) usunięcie wszelkich przesłonięć otworów wentylacji grawitacyjnej w kuchniach w każdym z lokali.
Odwołania wnieśli S. B. i M. B. zarzucając, że w decyzji nie został nałożony na Spółdzielnię Mieszkaniową w [...] pełny zakres prac.
Omówioną na wstępie decyzją z dnia 26 sierpnia 2014 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nie uwzględnił odwołań i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zrelacjonował szczegółowo przebieg postępowania oraz odnotował, że pismem z 13 czerwca 2014 r. organ pierwszej instancji przekazał informację o wykonaniu obowiązków nałożonych kwestionowaną decyzją przez Spółdzielnię Mieszkaniową w [...], która przedłożyła opinię kominiarską z dnia 22 maja 2014 r. wskazującą, iż przepływy powietrza w przedmiotowym budynku są zgodne z wymaganiami wynikającymi z Polskiej Normy PN-83/B-03430.
Dalej, organ wyjaśnił, że obowiązki wynikające z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane obciążają podmioty wskazane w art. 61 tej ustawy, a decyzje mają charakter związany. Zdaniem organu, dokonane w sprawie ustalenia, potwierdzone ekspertyzą techniczną G. M. wykazały, że problemy z wentylacją lokali mieszkalnych w obiekcie są następstwem zmiany przepisów, norm oraz dążenia do zmniejszenia kosztów utrzymania obiektu np. kosztów ciepła oraz wymiany stolarki okiennej w mieszkaniach na nową szczelną, a w większości bez nawiewników. Powtarzając treść wniosków z "Ekspertyzy technicznej" odnośnie trzykrotnego przekroczenia normatywnego wydatku powietrza wywiewanego z pomieszczeń wc i łazienki oraz przyczyn występowania ciągu wstecznego w kominie wentylacji grawitacyjnej w postaci braku powietrza nawiewanego, nadmiernej wielkości strumienia powietrza wywiewanego oraz rozregulowania przepływów na kratkach wywiewnych, organ odwoławczy uznał, że ustalenia stanu faktycznego uprawniały organ pierwszej instancji do stwierdzenia, iż budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, a w konsekwencji - do wydania decyzji na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane i określenia w niej zakresu stwierdzonych nieprawidłowości oraz terminu ich likwidacji.
Według organu, oznaczało to, że wydanie decyzji zostało poprzedzone dokonanymi czynnościami i wyjaśnieniami stanu faktycznego, tym bardziej, że Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] zgłosiła usunięcie nieprawidłowości i przedłożyła opinię kominiarską wskazującą, iż przepływy powietrza są zgodne z wymogami.
We wniesionej skardze M. i S. B. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na ich rzecz zwrotu koszów postępowania. Zarzucili, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do podnoszonych przez nich uwag, a uzasadnienie decyzji jest chaotyczne i niespójne. Podkreślili, że sprawa dotyczy występującego w ich mieszkaniu wstecznego ciągu kominowego na skutek nieprawidłowego działania wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej, które są połączone w jednym mieszkaniu, co powoduje nadmierne zużycie ciepła i związane z tym dodatkowe koszty. Wskazali, że kuchnia, w której występuje wsteczny ciąg z komina wentylacji grawitacyjnej, wyposażona jest w kuchenkę gazową, a strumień wywiewanego powietrza wg normy powinien wynosić 70m3/h, natomiast w sytuacji występowania wstecznego ciągu spalanie gazu powoduje wydzielanie się tlenku węgla, co stanowi zagrożenie życia i zdrowia. Podnieśli, że organ bazuje na nieprawdziwych danych dostarczanych przez Spółdzielnię oraz kominiarza i argumentowali, że nie uzyskali dostępu do książki obiektu, a protokół okresowej kontroli przewodów wentylacyjnych z 15 kwietnia 2013 r. błędnie wskazywał, iż są one drożne i posiadają prawidłowy ciąg.
Skarżący podkreślili, że w opinii z dnia 29 maja 2013 r. odwrotnie zostały określone piony kominowe i błędne są informacje Spółdzielni dotyczące odległości pomiędzy pionami wentylacji, a faktycznie komin wentylacji mechanicznej mieszkania nr [...] jest odległy o 30 cm od komina wentylacji grawitacyjnej ich mieszkania nr [...], a nie o 50 cm, jak to wynika z opinii, w której ponadto nie wskazano, jaka powinna być odpowiednia wysokość wyprowadzenia przewodów kominowych ponad dach. Zarzucili również, że celowo pominięty został przez organy przepis § 148 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dotyczący bezpośrednio ich mieszkania, zawierający zakaz stosowania wentylacji grawitacyjnej w pomieszczeniu, w którym jest zastosowana wentylacja mechaniczna lub klimatyzacja. Nawiązując do zakresu ekspertyzy określonego w postanowieniu organu pierwszej instancji, zarzucili, że w ekspertyzie przedłożonej przez Spółdzielnię Mieszkaniową nie ustosunkowano się do problemu braku odpowiedniej ilości powietrza na klatce schodowej, uszczelnionej i przebudowanej przez Spółdzielnię, nie uwzględniono także istnienia rury wentylacji mechanicznej wywiewnej w piwnicy, która pobiera duże ilości powietrza, co powoduje występowanie smrodu oraz mokrych plam na posadzce, które mogą też mieć związek z przedostawaniem się zanieczyszczonej wody ze zsypu.
Ponadto zarzucili, że w wydanej decyzji organ pierwszej instancji zawęził nakazy jedynie do dwóch z pięciu zaleceń sformułowanych w "Ekspertyzie" i wyeliminował bardziej niewygodne ustalenia. Poza tym, odnosząc się do stwierdzeń organu odwoławczego odnośnie zgłoszonego przez Spółdzielnię Mieszkaniową wykonania nakazów, podali, iż pomiary wentylacji w ich mieszkaniu, wykonane na ich zlecenie w dniu 17 września 2014 r. wykazały, że ilość powietrza wywiewanego w wc i w łazience wynosiła odpowiednio 50 m3/h i 51 m3/h, a nie 30 m3/h i 50 m3/h - jak to wynika z opinii kominiarskiej, natomiast kratka wentylacyjna w kuchni wykazywała ciąg zwrotny. Zdaniem skarżących, uzyskanie wymaganego przepływu powietrza dla lokalu mieszkalnego nie jest możliwe bez odpowiedniego ustawienia mikrowentylacji oraz bez zamontowania nawiewników szczelinowych regulowanych ręcznie, jak to zalecała "Ekspertyza".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności działania organu administracji w zakresie oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafności ich wykładni oraz dochowania wymaganej prawem procedury.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji lub postanowienia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a., tj. w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1) albo w razie zaistnienia przyczyn uzasadniających stwierdzenie ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa (pkt 2 i 3).
Dokonana przez Sąd, według wskazanych na wstępie kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji - objętej oceną z mocy art. 135 P.p.s.a. - wykazała, że naruszają one prawo w stopniu skutkującym ich uchyleniem. W ocenie Sądu, skontrolowane akty wydane zostały z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 66 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Postępowanie przed organem pierwszej instancji, jak i postępowanie odwoławcze przeprowadzone zostało bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy pozwalających na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w obu instancjach z naruszeniem art. 66 ustawy Prawo budowlane.
Materialnoprawną podstawą działania organów w niniejszej sprawie był przepis art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, według którego, w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Zauważyć trzeba, że przepis ten jest zamieszczony w rozdziale 6 powyższej ustawy "Utrzymanie obiektów budowlanych". Konkretyzuje on obowiązek właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, określony w art. 61 tej ustawy, utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 omawianej ustawy i stanowi podstawę do podejmowania przez organy nadzoru budowlanego decyzji w razie zaniedbania wymogów określonych w tej ustawie, odnoszących się do odpowiedniego utrzymania obiektu.
Jak zasadnie wskazywały organy, konstrukcja normy prawnej zawartej w powyższym przepisie przesądza o tym, że decyzja podejmowana na jego podstawie ma charakter związany. Komentowany przepis - poza przesłanką nieodpowiedniego stanu technicznego, określoną w pkt 3 - wskazuje jeszcze trzy inne przesłanki, w postaci możliwości stwarzania przez obiekt budowlany zagrożenia życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska (pkt 1) użytkowania obiektu w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska (pkt 2), a także jeśli obiekt powoduje swym wyglądem oszpecenia otoczenia (pkt 4). W razie ustalenia, że zaistniała choćby jedna z wymienionych okoliczności, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale zobligowany do wydania decyzji zawierającej nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Odkodowując treść powyższych przesłanek należy mieć na względzie, że przez pojęcie "utrzymanie obiektów budowlanych" trzeba rozumieć zachowanie ich w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym.
Z uwagi na tak określony cel art. 66 ustawy, decyzje wydane przy zastosowaniu tego przepisu powinny zapewnić usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym, aby doprowadzić do zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym dobrom chronionym. Z tego względu bez znaczenia są okoliczności, jakie doprowadziły do zaistnienia sytuacji określonych w pkt 1-4, uzasadniających władczą ingerencję organu w prawa właścicielskie poprzez skierowanie stosownych nakazów do adresata ustalonego zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy.
Zaakcentowania wymaga ponadto, że skoro decyzja wydawana na podstawie art. 66 ustawy ma doprowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, to rolą organu nadzoru budowlanego jest należyte ustalenie stanu faktycznego, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Stosownie do treści art. 77 § 1 K.p.a., organ administracji jest zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego istotnego dla sprawy oraz powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Pod pojęciem materiału dowodowego rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, stanowisk stron i innych okoliczności mających znaczenie dla oceny mocy i wiarygodności dowodów.
Obowiązkiem organu jest też powiązanie poczynionych ustaleń faktycznych z konkretną normą prawa materialnego, która w części dyspozytywnej pozwala na jej podciągnięcie i zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, co umożliwi stwierdzenie, czy zaktualizowały się przesłanki obligujące organ do podjęcia decyzji na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane.
Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z przyjętą w K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, wprowadzoną w art. 80 K.p.a., w myśl którego organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko wszechstronna i dogłębna analiza całokształtu rzetelnie zgromadzonego materiału dowodowego pozwoli organowi na prawidłowe sformułowanie w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane zaleceń, które doprowadzą do wyeliminowania istniejących nieprawidłowości obiektu budowlanego. Do istotnych elementów materiału dowodowego, mogących stanowić podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, zaliczyć można niewątpliwie wyniki kontroli obiektu budowlanego, przedstawione w protokole kontroli, a ponadto ekspertyzę sporządzoną przez osobę o odpowiednim przygotowaniu, która powinna zawierać ocenę stanu technicznego obiektu oraz określać zakres i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Ekspertyza ta podlega ocenie organu, zgodnie z ogólnymi regułami przewidzianym w K.p.a., a przede wszystkim zgodnie zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 K.p.a. Fakt, że ekspertyza wykonywana jest przez osobę uprawnioną, posiadającą wiadomości specjalne, nie zwalnia bowiem organu z obowiązku dokonania jej oceny, jako jednego z dowodów w sprawie.
Decyzja wydana w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 ustawy powinna odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., a w szczególności, powinna określać treść i granice obowiązku, tj. czynności bądź prace i roboty budowlane, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany wykonać celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obiektu lub jego części. Nakazy te powinny być zamieszczone w części imperatywnej decyzji, określanej też jako rozstrzygnięcie bądź osnowa decyzji, w którym to fragmencie organ administracyjny wyraża swą wolę i przesądza o udzielonym stronie uprawnieniu bądź o nałożeniu obowiązku. Nakazy zawarte w rozstrzygnięciu powinny być przy tym sformułowane w sposób precyzyjny i jednoznaczny, aby wykluczyć możliwość różnej interpretacji przez podmioty zobowiązane do ich wykonania i przez sam organ, gdyż treści rozstrzygnięcia, zwłaszcza dotyczącego nałożenia obowiązków, nie można domniemywać, a to z uwagi na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu.
Ponadto, nakazy powinny zostać określone w ten sposób, aby ich wykonanie doprowadziło do zrealizowania celu przepisu art. 66 ustawy, tj. zlikwidowania istniejących uchybień. Należy mieć bowiem na względzie, że stosownie do art. 104 § 2 K.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Tym samym, nie znajduje uzasadnienia prawnego wywód organu o konieczność stosowania metod jak najprostszych, jak najmniej obciążających właściciela. Na etapie utrzymywania i użytkowania obiektów budowlanych organy nadzoru budowlanego realizują określone obowiązki, stąd stosowane przez nie nakazy mają przede wszystkim odnieść prawnie pożądany skutek, bez względu na dolegliwość dla podmiotu zobowiązanego.
Nałożone obowiązki mogą obejmować usunięcie nieprawidłowości dotyczących samego obiektu, gdyż przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane odnosi się do obiektów, a nie do lokali znajdujących się w obiektach. Nie wyklucza to jednak nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w lokalu lub lokalach. Zakresem omawianego przepisu objęta jest zatem również sytuacja, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, w której stwierdzone nieprawidłowości dotyczące obiektu, związane z wadliwym działaniem wentylacji i istnieniem tzw. ciągu zwrotnego, znajdują przejaw w obrębie poszczególnych lokali.
W ocenie Sądu, ze wskazanego wyżej obowiązku rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy organ pierwszej instancji nie wywiązał się należycie, a organ odwoławczy zaakceptował bezkrytycznie to wadliwe działanie. Przede wszystkim, w toku rozpoznawania sprawy nastąpiło zawężenie zakresu prowadzonego postępowania, które zostało przecież wszczęte "w sprawie utrzymania budynku mieszkalnego". Ustalenia organu w niniejszej sprawie skoncentrowane zostały w istocie na przewodach wentylacyjnych obsługujących pion łazienek, wc oraz kuchni. Zasadnie skarżący podnieśli, że nie doszło do oceny całości problemu, tj. wadliwej wentylacji na terenie całego budynku, w tym również na klatce schodowej i w piwnicy. Te kwestie nie zostały poddane przez organ jakiejkolwiek ocenie.
Nie sposób też odeprzeć zarzutów dotyczących wybiórczej oceny przez organ wniosków wynikających z "Ekspertyzy technicznej instalacji wentylacji mechanicznej" z grudnia 2013 r., autorstwa G. M., w kontekście zakresu obowiązków nałożonych na Spółdzielnię Mieszkaniową. W rozpoznawanej sprawie organ dysponował powyższą ekspertyzą, gdyż jej przedstawienie nakazał Spółdzielni na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Potrzeba wnikliwej oceny tego dowodu w okolicznościach niniejszej sprawy była szczególnie uzasadniona, chociażby ze względu na zastrzeżenia podnoszone przez skarżących w toku postępowania i oferowane przez nich dowody w postaci opinii dotyczących ich lokalu, które pominięto jednak milczeniem. Porównując treść wniosków zawartych w "Ekspertyzie" z nakazami określonymi w decyzji z dnia 17 kwietnia 2014 r., nie sposób nie dostrzec, że w rozstrzygnięciu organ zamieścił jedynie dwa nakazy, podczas gdy w części 5 "Ekspertyzy", zatytułowanej "Wnioski" wskazano, iż cyt.: "dla polepszenia warunków w pionie wentylacyjnym należy:
- 5.1. zmniejszyć strumień powietrza wywiewanego poprzez montaż regulatora obrotów lub przemiennika częstotliwości bądź też wykonanie regulacji mechanicznej zmniejszając ilość wywiewanego powietrza, w podstawie wentylatora poprzez zastosowanie klapy regulacyjnej (kryzującej), jednak takie rozwiązanie może generować powstawanie nadmiernego hałasu,
- 5.2. Wyregulować strumień powietrza wywiewnego w każdym z lokali omawianego pionu do wartości wskazanych w normie PN-83/B-03430, tj. w oddzielnym wc - 30 m3/h, w łazience - 50 m3/h,
- 5.3. Należy wymienić kratki wywiewne w wc i łazienkach na kratki z możliwością wyregulowania z blokadą nastawy,
- 5.4. Zamontować w każdym z pomieszczeń (omawianych lokali nawiewniki szczelinowe regulowane ręcznie, zainstalowane w ramach okiennych o sumarycznym przepływie powietrza wynoszącym 120 m3/h dla jednego lokalu mieszkalnego, lub na każdym zamontowanym oknie w lokalach ustawić pozycję okna w trybie mikrowentylacji. Nie należy zamykać okien szczelnie,
- 5.5. usunąć przysłonięcia otworów wentylacji grawitacyjnej w kuchniach w każdym z lokali. Po wykonaniu powyższych czynności problemy z wentylacja oraz wpływem wentylacji wywiewnej na wentylacje grawitacyjną w omawianych lokalach zostaną zminimalizowane lub całkowicie zlikwidowane".
Wynika z powyższego, że w rozstrzygnięciu organu znalazły się jedynie zalecenia określone we wnioskach nr 5.1. oraz 5.2. "Ekspertyzy", zaś pozostałe wnioski, w szczególności nr 5.3. i 5.4., zostały przez organ przywołane w treści uzasadnienia decyzji, jako działania zmierzające do likwidacji nieprawidłowości związanych z funkcjonowaniem wentylacji oraz wpływem wentylacji mechanicznej wywiewnej na wentylację grawitacyjną. W przekonaniu Sądu, konstrukcja decyzji z dnia 17 kwietnia 2014 r. przesądza o tym, że organ ograniczył się do nałożenia jedynie dwóch nakazów wskazanych w rozstrzygnięciu, przy czym w treści tej decyzji nie sposób doszukać się należytego, zgodnego z zasadami postępowania wyrażonymi w art. 75 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., uzasadnienia takiego stanowiska organu. Organ, pomimo ciążącego obowiązku, nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za tym, że wykonanie przez Spółdzielnię Mieszkaniową właśnie tych nakazów spośród pięciu zalecanych w ekspertyzie, będzie wystarczające i doprowadzi do wyeliminowania nieprawidłowości i przywrócenia odpowiedniego stanu technicznego obiektu.
Z całą pewnością, dla oceny prawidłowości nakazów nałożonych przez organ decyzją z dnia 17 kwietnia 2014 r. nie jest przydatna eksponowana przez organ odwoławczy informacja, że Spółdzielnia Mieszkaniowa wywiązała się z nałożonego obowiązku, ponieważ zgłosiła usunięcie nieprawidłowości i przedłożyła opinię kominiarską wskazującą, iż przepływy powietrza są zgodne z wymogami. Wręcz przeciwnie, skuteczność wykonanych działań naprawczych jest wątpliwa, gdyż skarżący kwestionują stwierdzenia opinii kominiarskiej, przedstawiając wyniki pomiarów wykonanych w ich mieszkaniu, które nadal wskazują na istnienie ciągu wstecznego w pomieszczeniu kuchni. Nie bez racji skarżący podnoszą, że brak należytej wentylacji w pomieszczeniu, w którym znajduje się kuchenka gazowa, może stwarzać realne zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Pomimo zarzutów w tym zakresie, podnoszonych już w toku postępowania, organ nie przeanalizował sprawy pod kątem istnienia potencjalnego zagrożenia stanowiącego przesłankę z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Ponadto, organy nadzoru budowlanego, z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a., nie odniosły się również do innych zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania, a dotyczących m.in. współistnienia wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej w spornym obiekcie. Nie doszło nawet do jednoznacznego ustalenia daty wzniesienia spornego budynku, jak też daty założenia wentylacji mechanicznej. Organ odwoławczy nie tylko zupełnie pominął argumentację odwołujących się stron ale i nie wyjaśnił podnoszonych przez skarżących wątpliwości dotyczących zakresu nałożonych na Spółdzielnię Mieszkaniową obowiązków. Brak odniesienia się do tego istotnego zarzutu odwołania uzasadnia stanowisko o sporządzeniu decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Przepis ten nakłada na organ administracji powinność wyjaśnienia stronie w uzasadnieniu decyzji m.in. zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Jeśli zaś organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia stron lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy, to zasada przekonywania, o jakiej mowa w art. 11 K.p.a., nie zostanie zrealizowana. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi w istocie powtórzenie i akceptację argumentacji zawartej w decyzji pierwszej instancji, podczas gdy rola organu odwoławczego nie ogranicza się wyłącznie do skontrolowania decyzji organu pierwszej instancji, lecz z istoty zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 K.p.a., wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.
Omówione uchybienia przepisom postępowania uniemożliwiły również Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę. Sąd administracyjny nie czyni bowiem samodzielnie własnych ustaleń w sprawie, gdyż sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy P.p.s.a. nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Jak wskazano na wstępie, sąd jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.
Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny obu wydanych w sprawie decyzji.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach orzeczono na wniosek skarżących, w oparciu o art. 200 P.p.s.a.
Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Z uwagi na kasacyjny charakter rozstrzygnięcia, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ administracji publicznej uwzględni powyższe uwagi zgodnie z art. 153 P.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W szczególności organ zobowiązany będzie przedstawić motywy rozstrzygnięcia w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.