Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Rejonowego w Oleśnie (dalej też: "Prokurator" lub "skarżący") jest zarządzenie Burmistrza Gorzowa Śląskiego z dnia 7 maja 2014 r., Nr 0050.33.2014, w sprawie ustalenia cen i opłat za usługi cmentarne.
Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013 r. poz. 594 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713) dalej w skrócie: "u.s.g." oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r., nr 118, poz. 687 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1473 ze zm.), dalej w skrócie: "u.c.ch.z.".
W zarządzeniu z dnia 7 maja 2014 r. ustalono cennik usług i opłat cmentarnych według tabeli (§ 1); wykonanie zarządzenia powierzono Dyrektorowi Zakładu Usług Komunalnych w Gorzowie Śląskiego (§ 2); określono, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem 7 maja 2014 r. (§ 3) oraz określono, że traci moc zarządzenie Nr 0151/8/2010 Burmistrza Gorzowa Śląskiego z dnia 28 stycznia 2010r. w sprawie ustalenia cen i opłat za usługi cmentarne (§ 4).
Opisane wyżej zarządzenie zaskarżył Prokurator. Wniósł o stwierdzenie jego nieważności z powodu istotnego naruszenia art. 2, art. 3, art. 13 pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), dalej "ustawa". W uzasadnieniu skargi wskazał, że zgodnie z art. 2 ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe i tylko szczególne przepisy mogą zwolnić od ogłoszenia aktu normatywnego, o ile akt ten nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących.
Dalej skarżący podniósł, że akty normatywne należy ogłaszać niezwłocznie, a te które zawierają przepisy powszechnie obowiązujące wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że ze względu na ważny interes został wprowadzony krótszy termin do wejścia w życie tego aktu prawnego. Następnie skarżący powołał art. 13 pkt 10 ustawy, który stanowi, że w dzienniku urzędowym województwa ogłasza się inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Zarządzenie Burmistrza Gorzowa Śląskiego w sprawie ustalenia cen i opłat za usługi cmentarne skierowane jest do ogółu obywateli przebywających na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego i stanowi akt prawa miejscowego.
W ocenie, Prokuratora podlega ono obowiązkowej publikacji, której wejście w życie po określonym czasie od jego ogłoszenia stanowi ważny czynnik dający obywatelom możliwość zapoznania się z tym aktem prawnym i przestrzegania go. Brak ogłoszenia takiego aktu prawnego w dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje jego nieważnością, o której może orzec tylko Sąd.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gorzowa Śląskiego wskazał, że zarządzeniem nr 0050.11.2020 z dnia 14 lutego 2020 r. uchylił zarządzenie będące przedmiotem skargi. Jednocześnie zarządził opublikowanie nowego aktu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Ponadto wskazał, że podjął inicjatywę uchwałodawczą zmierzającą do wprowadzenia do porządku prawnego w zakresie prawa miejscowego właściwych aktów regulujących zarządzanie cmentarzami, w tym ustalenie cen i opłat za usługi cmentarne. Organ wskazał, że przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego zaskarżonego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego było sporne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i odwołał się do orzecznictwa sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) dalej w skrócie: "p.p.s.a.", kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).
W piśmiennictwie i orzecznictwie do "istotnego naruszenia prawa" zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne naruszenie prawa" uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało opisane na wstępie zarządzenie Burmistrza Gorzowa Śląskiego z dnia 7 maja 2014 r. ustalające ceny i opłaty za usługi cmentarne, przy czym zarządzeniu nie nadano statusu aktu prawa miejscowego przez brak publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Z uwagi ma materię podlegającą regulacji w drodze omawianego zarządzenia, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Prokurator wniósł skargę na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740, ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Wobec przedstawionej regulacji wniesienie skargi w tym trybie nie musiało być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia ani nie było ograniczone terminem zaskarżenia (art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2017 r. - zob. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych skargę należało uznać za dopuszczalną.
Zdaniem Sądu orzekającego brak ogłoszenia zaskarżonego zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa, a to art. 13 pkt 2 ustawy. Przepis ten wprowadza obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy.
W szczególności według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10 wszystkie powołane w uzasadnianiu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Do takich aktów należy zaskarżone zarządzenie. Dokonując jego kwalifikacji należy uwzględnić, że adresatem nie jest sama administracja. Reguluje ono w sposób jednostronny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarzy komunalnych. Słusznie zauważył skarżący, powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym, że adresaci ocenianych aktów zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, i odnoszą się do sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zarządzenia tego rodzaju mają charakter generalny - bo zawarte w nich normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech, a nie przez wymienienie nazw adresatów, oraz abstrakcyjny - bo nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowania mają mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji.
Ponadto mają one charakter normatywny - bo zawierają postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia, oraz zewnętrzny - bo skierowane są również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji.
Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Z art. 88 Konstytucji RP oraz z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynikała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy powinność ogłoszenia zarządzenia oraz zarządzenia je zmieniającego w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.
Niezależnie od podniesionego w skardze zarzutu, Sąd zwraca uwagę na jeszcze jedną nieprawidłowość. Zaskarżone zarządzenie powoływało się na ustawę o samorządzie gminnym, lecz pominęło w podstawie prawnej art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 712 ze zm.), dalej w skrócie: "u.g.k.", co było wynikiem braku podjęcia wcześniej uchwały przez Radę Miejską w Gorzowie Śląskim w trybie art. 4 ust. 2 tej ustawy. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wedle zaś ust. 2 tej regulacji, uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.
Z akt sprawy wynika, że uprawnienia w powyższym zakresie nie zostały powierzone Burmistrzowi Gorzowa Śląskiego przez Radę Miejską co było istotnym naruszeniem wymienionych przepisów. Przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. wyznaczają generalną właściwość organów samorządu terytorialnego do określenia wysokości cen i opłat za usługi cmentarne oraz sposób ich ustalania. Przepis art. 4 u.g.k. stanowi dodatkową, poza przepisami ustrojowymi odnoszącymi się do organów samorządu terytorialnego, podstawę do wydawania aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1564/13).
W tym stanie rzeczy, opierając się o art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji