Uzasadnienie
Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w Opolu przeprowadził w dniach 23 i 30 lipca 2008 r. kontrolę u pracodawcy A S.A. w O., w wyniku której działając na podstawie art. 33 ust. 1 pkt. 2, w związku z art. 11 pkt. 8 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, sporządził wystąpienie adresowane do zarządu spółki. W wystąpieniu tym Inspektor Pracy wniósł:
- - o niezwłoczne naliczenie i wypłacenie pracownicy M. A. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy na podstawie art. 171 § 1 Kodeksu pracy,
- - o każdorazowe prawidłowe określanie w piśmie wypowiadającym umowę o pracę długości okresu wypowiedzenia na podstawie art. 30 § 3 Kodeksu pracy,
- - o niezwłoczne wypłacenie pracownikom wymienionej na stosownej liście stanowiącej załącznik do protokołu ekwiwalentu za pranie odzieży roboczej za drugi kwartał 2008 r. na podstawie art. 237 ze znakiem 9 § 3 Kodeksu pracy,
- - o zachowywanie wymogu uzyskania zgody Rady Pracowniczej na wypowiedzenie umowy o pracę pracownikowi będącemu jej członkiem na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2006 r. o informowaniu (...) (Dz. U. Nr 79, poz. 550 ze zm.),
- - o terminowe wypłacanie wynagrodzenia za okres pozostawania bez pracy przysługującego pracownikowi w związku z wyrokiem przywracającym do pracy na podstawie art. 94 pkt 5 Kodeksu pracy i art. 477 ze znakiem 6 § 1 i 3 K.p.c.
Wystąpienie zawierało pouczenie, że zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji pracy adresat do którego skierowano wystąpienie jest obowiązany zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania realizacji wniosków pokontrolnych, na które zakreślono pracodawcy termin 30 dni.
Od wystąpienia pracodawca wniósł odwołanie zawarte w piśmie z 12 września 2008 r., na które Okręgowy Inspektor Pracy odpowiedział pismem z 30 września 2008 r., traktując je jako odpowiedź na skargę złożoną w trybie art. 227 i następnych K.p.a.
W skardze wniesionej 5 listopada 2008 r., skarżąca spółka A S.A. w O., domagała się uchylenia wystąpienia z dnia [...], nr rej. [...] Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Strona skarżąca zarzucała w szczególności naruszenie art. 11 pkt. 8 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. 2007, Nr 89, poz. 589) oraz art. 107 K.p.a., a ponadto naruszenie art. 3, 4 i 12 ustawy z dnia 7 kwietnia 2006 r. o informowaniu pracowników i przeprowadzaniu z nimi konsultacji (Dz. U. 2006, Nr 79, poz. 550 ze zm.) w związku z art. 7 K.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i naruszenie art. 11 pkt 8 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w związku z art. 477 ze znakiem 6 K.p.c. przez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co w połączeniu ze sprzecznością ustaleń zawartych w protokole kontroli z treścią zebranego materiału dowodowego doprowadziło do wydania błędnego wystąpienia, a to w zakresie wniosków 2, 3, 4 i 5. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, że dopuszczalność złożenia skargi na wystąpienie inspektora pracy wynika z ugruntowanego poglądu orzecznictwa.
W szczególności wystąpienie inspektora pracy zawierające rozstrzygnięcie o nałożeniu na jego adresata określonego obowiązku prawnego jest decyzją administracyjną podlegającą zaskarżeniu do Sądu Administracyjnego. Strona powołała się w tym zakresie na postanowienie NSA z 12 czerwca 2003 r. w sprawie II SA 3622/02.
Poza uzasadnieniem zarzutów skargi odnoszących się do wymienionych w niej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania strona skarżąca podniosła, że akta administracyjne nie zawierają korespondencji stron po dniu 16 maja 2008 r.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że organ kwestionuje możliwość wniesienia skargi sądowoadministracyjnej, opierając to stanowisko na charakterze prawnym środka pokontrolnego pod nazwą wystąpienie. Wystąpienie o jakim mowa w art. 11 pkt 8 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy uregulowane było zarówno jak i poprzednio obowiązującej jak i obecnej ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy. Regulacja tego środka nie różni się w tych aktach na tyle, aby odstąpić od poglądu, iż wystąpienie Państwowego Inspektora Pracy nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu do Sądu Administracyjnego. Odwołano się do innego orzeczenia NSA z 5 czerwca 2002 r., sygn. akt SA/Sz 113/01 opublikowanego w OSP 2003/4/48, które zdaniem organu zachowało swoją aktualność.
W toku postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie akt [...] i [...] Sądu Rejonowego w Opolu uzupełnił przedstawionemu akta administracyjne zgodnie z wnioskiem strony skarżącej zawartym w skardze. W szczególności dotyczyło to korespondencji między organem a pracodawcą po 16 maja 2008 r., a związanej z zastrzeżeniami do protokołu kontroli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Skarga powinna czynić zadość wymogom pisma o jakich mowa w art. 46 i 47 P.p.s.a., a niezależnie od tego, zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności. W tej sprawie jako przedmiot zaskarżenia skarżąca spółka wskazała wystąpienie inspektora pracy z [...] podjęte w trybie art. 33 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 11 pkt 8 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.
Stosownie do treści art. 3 P.p.s.a., sądy administracyjne zostały powołane do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, która obejmować ma orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Sądy te orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach.
Ponadto stosownie do treści art. 4 P.p.s.a do zadań sądów administracyjnych należy również rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak również sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Zgodnie z art. 11 pkt 8 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. 2007, Nr 89 poz. 589) w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione miedzy innymi do skierowania wystąpienia, w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w pkt 1 – 7 tego artykułu o ich usunięcie, a także o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych. W myśl art. 33 ust. 1 pkt. 2 cyt. ustawy uprawnienie do skierowania wystąpienia o jakim mowa w powołanym art. 11 pkt 8 przyznano właściwemu inspektorowi pracy. Oceniając charakter prawny zaskarżonego środka przewidzianego powołanymi regulacjami ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, należy stwierdzić, że wystąpienie inspektora pracy nie należy do katalogu określonego przepisem art. 3 § 2 P.p.s.a., który został wyżej przywołany.
W szczególności podzielić należy stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że zaskarżone wystąpienie nie stanowi decyzji administracyjnej, i to pomimo, że podstawa jego wydania wynika z przepisu prawa, a wystąpienie wydane zostało w sprawie indywidualnej, publicznoprawnej oraz skierowane je do konkretnego podmiotu. Zabrakło natomiast charakteru władczego rozstrzygnięcia.
Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy, regulując uprawnienia inspektorów pracy do sporządzenia wystąpień różnicuje ten środek od innych, albowiem z art. 33 ust. 1 ustawy wynika prawo inspektora pracy do:
- a) wydania decyzji, o których mowa w art. 11 pkt 1 – 4 oraz 6 i 7,
- b) kierowania wystąpień, o których mowa w art. 11 pkt 8,
- c) wnoszenia powództw oraz wstępowania do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11,
- d) podejmowania innych działań, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów.
Zgodnie z powołanym przepisem art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. dopuszczalna jest skarga na inne niż określone w pkt. 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków. Oczywiście te akty lub czynności muszą wynikać z przepisów prawa. Zatem musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku będącego przedmiotem wystąpienia i wynikającego z przepisu prawa. W rozpoznawanej sprawie taki związek nie istniał.
Wystąpienie z dnia [...] nie rodzi po stronie A S.A. w O. żadnego obowiązku, ani nie stwarza żadnego uprawnienia po stronie pracownika, nie ma bowiem charakteru władczego. To do czego zobowiązano pracodawcę wynika z pouczenia zawartego w końcowej treści wystąpienia i sprowadza się wyłącznie do zawiadomienia organu o terminie i sposobie wykonania zawartych w wystąpieniu wniosków. Brak wykonania tego zobowiązania nie jest zagrożony żadną sankcją. Nie podlega egzekucji administracyjnej. Dlatego w konsekwencji wystąpienie o jakim mowa w art. 11 pkt 8 cyt. ustawy nie można zaliczyć do kategorii aktów lub czynności opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., czyli aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Aby tak było obowiązki o jakich mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. musiałyby być obowiązkami, których stwierdzenie bądź ustalenie wiązałoby adresata, a wykonanie ich zagwarantowane przymusem państwowym. W odróżnieniu od tych wymogów wystąpienie z dnia [...] ma charakter zalecenia i postulatów, a nie wiążącego rozstrzygnięcia.
Podkreślenia wymaga także, że mimo podobnego uregulowania instytucji wystąpienia w poprzedniej i obecnie obowiązującej ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy, orzecznictwo NSA w odróżnieniu od zacytowanego przez stronę skarżącą wyroku z 2003 r., jednolicie ocenia wystąpienie jako nie mające charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a w konsekwencji konieczność odrzucenia skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA z 14 czerwca 2007 r., I OSK 788/07, z 20 grudnia 2007 r., I OSK 198/07 i z 23 października 2008 r., I OSK 1029/08).
Trzeba też dodać, że w myśl art. 52 § 1 P.p.s.a. skarga służy po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Jeżeli – jak chce tego strona skarżąca – traktować sporne wystąpienie jako decyzję administracyjną, to wówczas przedmiotem skargi w rozumieniu cyt. art. 57 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 P.p.s.a. byłaby decyzja pierwszoinstancyjna, a i wówczas skarga podlegałaby także odrzuceniu.
Z tych względów w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skarga podlegała odrzuceniu.