Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Op 624/16

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. K. i A. K., zwanych dalej skarżącymi, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 11 maja 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Cisek odmawiającą ustalenia na rzecz skarżących warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, na działce nr a k.m. [...], w miejscowości [...].

Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 22 lipca 2013 r. M. i A. K. zwrócili się do Wójta Gminy Cisek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w miejscowości [...], stanowiącego działkę o nr ewid. a k.m. [...] dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz ze zbiornikiem do gromadzenia nieczystości bytowych i utwardzeniem terenu na działce nr a k.m. [...] oraz budowie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej (dz. nr b k.m. [...]). We wniosku określili granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. W formie opisowej i graficznej opisali planowany sposób zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanego obiektu budowlanego, przedstawione w formie opisowej i graficznej oraz podali charakterystyczne parametry techniczne inwestycji i jej wpływ na środowisko.

Decyzją z dnia 5 grudnia 2013 r., nr [...], Wójt Gminy Cisek, działając na podstawie art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.- zwanej dalej także u.p.z.p.), w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205), odmówił M. i A. K. wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji.

Decyzja ta, w trybie odwoławczym została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 lipca 2014 r.

Na skutek skargi wniesionej przez M. i A. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 621/14, uchylił powyższe decyzje organów obu instancji. W motywach wyroku Sąd wskazał, że dokonana przez organy ocena zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy budzi istotne zastrzeżenia. W szczególności Sąd stwierdził, że organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego, albowiem oceniając związek funkcjonalny pomiędzy planowaną zabudową a gospodarstwem rolnym organy nie wzięły pod uwagę okoliczności związanych z planowaną zabudową i gospodarstwem rolnym, w tym odległości między poszczególnymi jego częściami oraz charakteru gospodarstwa i istniejącą już zabudowę. Poza tym, zdaniem Sądu, nie do przyjęcia jest odmowa uznania planowanej zabudowy skarżących za zagrodową z tej przyczyny, że skarżący mają już siedlisko, skoro z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p nie wynika w tym względzie jakikolwiek zakaz.

Sąd wskazał, że przepis ten stanowi jedynie o konieczności zachowania związku gospodarstwa rolnego z nową zabudową zagrodową, wprowadzając jedynie ograniczenie co do powierzchni gruntów gospodarstwa rolnego i odnosząc go do średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie. Tymczasem, przeciwko uznaniu planowanej zabudowy za związaną z gospodarstwem rolnym, jak uznało Kolegium, stoi znaczna odległość od siedliska wynosząca ok. 700 m. W tym też kontekście, zdaniem Sądu, nie można uznać za przesądzające stwierdzenie organów co do samej tylko odległości dzielącej nowo planowaną inwestycję i obecne siedlisko, gdyż okoliczność ta nie oznacza braku związku funkcjonalnego, zwłaszcza mając na uwadze, że skarżący prowadzą gospodarstwo rolne o powierzchni ponad 75 ha, z czego 39,33 ha stanowią grunty własne. W odniesieniu do tego Sąd zauważył, że bezspornie inwestorzy we wniosku ograniczyli się tylko do wskazania przedmiotu inwestycji (realizacja budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą), wskazując jednocześnie, że stanowić on będzie część gospodarstwa rolnego.

Wprawdzie inwestorzy nie podjęli próby wykazania funkcjonalnego połączenia tego obiektu z prowadzonym gospodarstwem rolnym, jednakże organy rozpoznając sprawę również tej zasadniczej kwestii nie wyjaśniły. Natomiast, aby uzyskać pozytywną decyzję na zabudowę zagrodową niezbędne jest wykazanie organizacyjnego (funkcjonalnego) związku pomiędzy działkami tworzącymi gospodarstwo rolne oraz ustalenie, czy planowana inwestycja może być uznana za zabudowę zagrodową służącą rozwojowi gospodarstwa rolnego. Poza tym, akcentował Sąd, że organy nie podjęły także żadnych kroków w celu ustalenia, czy wnioskodawcy planują ulokowanie na tej działce siedliska. Złożenie wniosku tylko co do budynku mieszkalnego nie przesądza bowiem o tym, że skarżący zamierzają przeznaczyć działkę tylko pod zabudowę jednorodzinną.

Reasumując, Sąd stwierdził, że w obu decyzjach organy nie wykazały braku związku funkcjonalnego pomiędzy planowaną zabudową a gospodarstwem rolnym. Bez wykazania powyższego, sam fakt posiadania siedliska nie może wyłączać uprawnienia do przeniesienia centrum zarządczego prowadzonego gospodarstwa na inną nieruchomość.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wójt Gminy Cisek, pismem z dnia 14 sierpnia 2015 r., zwrócił się do inwestorów o wyjaśnienie, na czym będzie polegać organizacyjny związek pomiędzy posiadanym przez nich gospodarstwem rolnym a planowaną zabudową, w szczególności, czy będzie to zabudowa zagrodowa, a ponadto o wyjaśnienie, czy centrum zarządcze zostanie przeniesione na działkę nr a.

Udzielając odpowiedzi na powyższe, inwestorzy wyjaśnili, że inwestycja ma na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych 5 rodzin, w tym wnioskodawców, ich syna, córki z mężem, matki wnioskodawcy i jednej osoby spoza rodziny, pracujących bądź pomagających w prowadzeniu istniejącego gospodarstwa rolnego. Zdaniem inwestorów, dom mieszkalny, w którym wszyscy aktualnie mieszkają, jest oddalony o około 700 m od budynku objętego wnioskiem i nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych tak dużej liczy osób.

Kolejnym pismem z dnia 24 września 2015 r., organ ponownie zwrócił się do inwestorów o wyjaśnienie kwestii poruszonych w piśmie z dnia 14 sierpnia 2015 r., stwierdzając, że treść ich pisma z 25 sierpnia 2015 r. nie zawiera odpowiedzi na pytania odnośnie funkcjonalnego związku planowanej zabudowy z gospodarstwem rolnym, charakteru planowanej zabudowy i ewentualnego przeniesienia centrum życiowego na działkę nr a. Jednocześnie organ wezwał strony do uzupełnienia wniosku z dnia 25 lipca 2013 r. o obiekty, które będą służyć działalności rolniczej.

Pismem z dnia 1 grudnia 2015 r. inwestorzy wyjaśnili m.in., że jako właściciele gospodarstwa rolnego i projektowanego budynku będą w nim mieszkać i zarządzać istniejącym gospodarstwem. Wskazali nadto, że pomiędzy istniejącym gospodarstwem a planowaną inwestycją zachodzi związek organizacyjny, finansowy i podatkowy, co odpowiada treści pojęcia "związku funkcjonalnego". Stwierdzili, że planowana inwestycja winna być uznana za zabudowę zagrodową służącą rozwojowi ich gospodarstwa rolnego w oparciu o obiekt jakim jest budynek mieszkalny, albowiem zgodnie z wnioskiem zamierzają wybudować budynek mieszkalny, służący zaspokojeniu ich potrzeb mieszkaniowych oraz administracyjnych gospodarstwa rolnego. Dodali, że centrum zarządcze prowadzonego gospodarstwa zostanie przeniesione na nieruchomość będącą przedmiotem wniosku. Zdaniem wnioskodawców, nowo powstały budynek będzie służył funkcji mieszkaniowej i stanowić będzie uzupełnienie obiektów służących prowadzonej działalności rolniczej.

Decyzją z dnia 19 stycznia 2016 r., nr [...], Wójt Gminy Cisek, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm. - zwanej nadal u.p.z.p.), w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestor jest rolnikiem, posiada na terenie gminy [...] 35,2517 ha użytków rolnych, w tym działkę nr a, która według ewidencji gruntów stanowi rolę klasy III (grunty orne). W prowadzonym gospodarstwie rolnym posiada już dom w zabudowie zagrodowej, usytuowany na zwartym obszarze działki nr c, w miejscowości [...]. Jest to zespół zabudowań składający się z budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych w obrębie jednego podwórza.

Dodał nadto, że wnioskodawcy nie wykazali, że stan techniczny budynku na działce nr c, w obrębie dotychczasowego siedliska przy ul. [...] nr [...], stwarza zagrożenie dla jego użytkowników, oraz że jego parametry użytkowe nie spełniają potrzeb właścicieli. Nie wnosili również ani o likwidację siedliska, ani też o zmianę dotychczasowej funkcji budynku mieszkalnego na inne cele mieszkalne. W dalszej kolejności organ przytoczył obowiązujące przepisy prawa, w tym dokonał analizy przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w kontekście definicji użytku "grunty rolne zabudowane", zawartej w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, po czym stwierdził brak zgodności planowanej inwestycji z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. i A. K. zarzucili organowi, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 6, art. 8, art. 9, art. 35 § 1, art. 107, art. 138 K.p.a., a także art. 153 P.p.s.a., przez błąd w ustaleniach faktycznych, pominięcie przez organ dowodów znanych z urzędu, w tym położenia i usytuowania gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie odwołujących, organ pierwszej instancji, mimo wskazań Sądu, nadal nie ocenił związku funkcjonalnego pomiędzy planowaną zabudową a gospodarstwem rolnym, nie uwzględnił faktu, że obecnie zamieszkiwany przez strony budynek służy pięciu rodzinom i pochodzi z lat 60-tych. Rozmieszczenie z kolei należących do nich gruntów rolnych potwierdza celowość i zasadność budowy przedmiotowej inwestycji we wnioskowanym miejscu.

Podkreślili, że w pismach z dnia 25 sierpnia 2015 r. i z dnia 1 grudnia 2015 r. zawarli argumentację przemawiającą za wybudowaniem siedliska na działce nr a, lecz organ nie podjął próby jej oceny. Tymczasem, głównym argumentem organu przemawiającym za wydaniem decyzji odmownej jest posiadanie przez inwestorów domu i brak wyrażenia woli likwidacji starego domu. Wyjaśnili również, że pismo z dnia 1 grudnia 2015 r. nie stanowiło uzupełnienia wniosku z 25 marca 2013 r., lecz jest odpowiedzią na pismo Wójta Gminy. Zarzucili także organowi przewlekłe prowadzenie postępowania oraz zażądali włączenia do materiału dowodowego, aktu notarialnego z dnia 1 sierpnia 1994 r., nr rep. [...].

W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 11 maja 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy zrelacjonował stan faktyczny sprawy, po czym omówił przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie, a także przypomniał zalecania Sądu wynikające z wyroku WSA w Opolu z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 621/14, zapadłego w poprzednim postępowaniu. Kolegium wskazało, że inwestorzy prowadzą gospodarstwo rolne, w skład którego wchodzą użytki rolne na terenie gminy [...] o pow. 35,2517 ha, w tym działka nr a, obejmująca grunty orne klasy IlIa, oraz zabudowa zagrodowa, usytuowana na zwartym obszarze działki nr c w miejscowości [...], będąca zespołem zabudowań składającym się z budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych (obora, stodoła, chlewnia, garaże, wiaty i magazyn zbożowy), w obrębie jednego podwórza.

Przewidziana natomiast pod zabudowę działka nr a oddalona jest o ponad 700 m od działki nr c. Organ wskazał też, że głównym argumentem wnioskodawców przemawiającym za wybudowaniem kolejnego budynku - siedliska, jest liczba osób korzystających i zamieszkujących istniejący budynek mieszkalny, położony na działce nr c, a w związku z tym bardzo trudne warunki mieszkaniowe. Podkreślił również, że źródłem utrzymania wnioskodawców jest praca we własnym gospodarstwie rolnym oraz, w przypadku A. K., dodatkowo emerytura z [...]. Syn wnioskodawców – P. K. utrzymuje się z pracy we własnym (dzierżawionym od rodziców i Państwa K.) gospodarstwie o powierzchni ok. 18,5 ha i pracy w gospodarstwie rodziców, korzystając jednocześnie ze sprzętu rolniczego oraz budynków gospodarczych należących do rodziców.

Natomiast córka wnioskodawców – W. K. jest zatrudniona w A i praca ta stanowi jej główne źródło utrzymania. Dodał, że pomaga rodzicom w prowadzeniu różnego rodzaju dokumentacji związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego np. wnioski o dopłaty obszarowe, zwrot podatku akcyzowego, dopłatę do materiału siewnego, księgi rejestru bydła i trzody, księgowość podstawową. Reprezentuje rodziców w załatwianiu spraw urzędowych. Pomaga też w pracach polowych i pracach porządkowych na terenie gospodarstwa. Jej mąż D. K. jest zatrudniony w zakładzie B w [...] i praca ta stanowi główne źródło utrzymania. Własnego gospodarstwa rolnego nie posiada, natomiast pomaga teściom i P. K. "w nie limitowanym czasie pracy".

Z kolei [...]-letnia R. W. (matka wnioskodawcy), z racji wieku i zdrowia, wymaga opieki wnioskodawców. Przedstawione okoliczności, zdaniem organu odwoławczego, świadczą jedynie o tym, że ww. osoby, w większości najbliższa rodzina, w różnym stopniu są związane z gospodarstwem rolnym. Pracują w nim, bądź dodatkowo, w miarę możliwości warunkowanych, wykonują różne prace przydatne w gospodarstwie z wykorzystaniem zarówno sprzętu rolniczego, jak i obiektów służących obsłudze tego gospodarstwa. Jednakże, z tak ustalonego stanu faktycznego sprawy, zdaniem Kolegium, nie sposób wywieść, iż do właściwego funkcjonowania tego gospodarstwa konieczna jest budowa kolejnego budynku mieszkalnego w znacznej odległości od obecnej zagrody na gruntach rolnych należących do tego gospodarstwa. Nie usprawiedliwia tego również hipoteza stawiana przez wnioskodawców, iż w przyszłości wokół planowanego budynku mieszkalnego wybudują ewentualnie inne obiekty, o przeznaczeniu gospodarczym przydatnym w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, o ile okaże się to konieczne.

W ocenie Kolegium, zabudowania usytuowane na działce nr c spełniają zarówno funkcjonalne, jak i potoczne rozumienie terminów "siedlisko" i "zabudowa zagrodowa", gdyż obejmują dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, w których koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i są zaspokajane elementarne potrzeby życiowe. Jednocześnie Kolegium dostrzegło wyraźny związek tej, istniejącej zabudowy z funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego wnioskodawców. W konsekwencji powyższego Kolegium nie podzieliło argumentacji inwestorów, że wybudowanie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na innej, odległej działce stanowiącej użytek rolny będzie stanowiło uzupełnienie istniejących zabudowań, gdyż uzupełnienie takie nie świadczy o istnieniu związku funkcjonalnego pomiędzy planowaną zabudową a gospodarstwem rolnym. Przeczy temu zarówno odległość między istniejącą zagrodą a działką nr a, na której planowana jest inwestycja, jak również fakt, że strony nie mają innych skonkretyzowanych planów inwestycyjnych dotyczących "nowej zagrody".

Odwołując się do definicji zabudowy zagrodowej, Kolegium, jako niedopuszczalne uznało pozytywne rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej wyłącznie budowę budynku mieszkalnego bez towarzyszących mu budynków gospodarczych, w sytuacji, gdy wnioskodawcy nie zamierzają likwidować dotychczasowego siedliska ani zmienić jego funkcji. Tym bardziej, że rodzina korzystająca z tego budynku, zważywszy jego powierzchnię (177 m2), nie jest liczna (6 osób) a ustanowiony, aktem notarialnym z dnia 1 sierpnia 1994 r., nr rep. [...], sposób korzystania z budynku mieszkalnego nie ma wpływu na wyrażoną ocenę istniejącego stanu faktycznego sprawy. W tych okolicznościach Kolegium uznało fakt posiadania przez odwołujących na terenie gminy [...] gospodarstwa rolnego o pow. powyżej 35 ha, jako wystarczający do przyjęcia, że każdy obiekt, który wnioskodawcy zamierzaliby zbudować na terenie wchodzącym w skład ich gospodarstwa rolnego, będzie uzupełniać zabudowę zagrodową tego gospodarstwa.

Skoro zatem zmiana przeznaczenia gruntu rolnego może być dokonana tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a wniosek skarżących nie obejmuje uzupełniającej zabudowy siedliska zagrodowego związanego z produkcją rolną, lecz wyodrębniony budynek mieszkalny to taki rodzaj zabudowy pozostaje także w sprzeczności z ustalonymi, w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zasadami ochrony gruntów rolnych.

W skardze złożonej na powyższe rozstrzygnięcie M. i A. K. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych lub przedłożonego zestawienia. Skarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. 1) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.),
2. 2) art. 7, art. 77, art. 80, art. 6, art. 8, art. 9., art. 107 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.;
3. 3) art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w tym poprzez przyjęcie, iż:
4. a) zabudowa przedmiotowego gruntu rolnego nie jest związana z istniejącym gospodarstwem rolnym;
5. b) projektowana zabudowa nie służy jego funkcjonowaniu;
6. 4) art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że:
7. a) budowa budynku mieszkalnego poza dotychczasowym miejscem prowadzenia gospodarstwa rolnego, z założenia nie służy funkcji rolniczej;
8. b) budowa budynku mieszkalnego w odległości 700 metrów od dotychczasowego miejsca prowadzenia gospodarstwa rolnego, z założenia nie służy funkcji rolniczej;
9. c) budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego nie stanowi uzupełnienia istniejących zabudowań,
10. d) wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o ten przepis, bez powoływania się na jego treść i bez jego przytoczenia i wyjaśnienia.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący w znacznej części powtórzyli argumentację przedstawioną w odwołaniu, uzupełniając ją obszernymi fragmentami uzasadnienia wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 621/14, zapadłego w poprzednim postępowaniu. W ocenie skarżących, organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego zgodnie z zaleceniem Sądu, co daje podstawy do podważenia oceny dokonanej w obu decyzjach. Zdaniem skarżących, wnioskowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącego siedliska i zagrody domowej, albowiem w wyniku planowanej inwestycji nie powstanie kolejna zagroda, lecz wyłącznie nastąpi jej rozbudowa, czy też uzupełnienie. Dodali, że dotychczasowy budynek spełnia swoją funkcję, jednak z uwagi na okres jego budowy, technologię wykonania, ilość zamieszkujących osób, ograniczenia w swobodnym korzystaniu, realizacja funkcji mieszkaniowej jak i administracyjnej jest niewystarczająca dla 5 rodzin.

Zdaniem skarżących, słuchani w sprawie świadkowie oraz strony jednoznacznie potwierdzają argumentację skarżących co do konieczności i zasadności wnioskowanej inwestycji dla właściwego prowadzenia istniejącego gospodarstwa i jego rozwoju. Podnieśli nadto, iż w stosunku do działki objętej wnioskiem nie wykluczają możliwości realizacji kolejnych inwestycji, co niewątpliwie doprowadzi do dalszego rozszerzenia dotychczasowego siedliska skarżących.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie sądowej w dniu 9 lutego 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Skarżący zarzucił, że sprawa "zbyt długo się ciągnie". Dodał, że Wójt Gminy zakomunikował mu telefonicznie, że przez dwa lata jeszcze się nie wybuduje. Działo się to w 2016 r. Wyjaśnił nadto, że nie składano odrębnej skargi w przedmiocie bezczynności czy też przewlekłego prowadzenia postępowania. Oświadczył również, że w planowanym do realizacji domu ma zamieszkiwać on sam oraz jego żona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, oraz objętej oceną Sądu - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję orzekającą o odmowie ustalenia skarżącym warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr a k.m. [...], obręb [...], w gospodarstwie rolnym.

Przechodząc do rozważań w zakresie dokonanej oceny, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że działania organów podejmowane w zakresie rozpoznania wniosku skarżących z dnia z dnia 25 lipca 2013 r., były już przedmiotem oceny sądowej, która wyrażona została w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 621/14.

W związku z tym wyjaśnić trzeba, że na zasadzie art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania oznacza, że orzeczenie sądu oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. W przypadku rozpoznawania sprawy przez sąd oznacza ono z kolei, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Zatem nawet, w przypadku sporu w zakresie stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z wyroku sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi natomiast prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2333/11 oraz wyroki WSA w Opolu z dnia 21 lutego 2013 r., II SA/Op 596/12; z dnia 28 września 2012 r., II SA/Op 273/12, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Związanie oceną prawną powoduje, że ani organ administracji, ani sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, na co wprost wskazuje brzmienie art. 153 P.p.s.a, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie, a więc okoliczności, które nie zachodzą w niniejszej sprawie.

Z uzasadnienia wiążącego Sąd w niniejszej sprawie wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 621/14, wynika, że odnosząc się do oceny, czy skarżący planują inwestycję w ramach zabudowy zagrodowej Sąd stwierdził, że o tym, czy poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie może decydować ich wzajemne położenie, a więc to, czy tworzą zwarty kompleks, czy też są rozproszone. Istotne jest, zdaniem Sądu, ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą. Przy ocenie związku funkcjonalnego pomiędzy planowaną zabudową a gospodarstwem rolnym należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności związane z planowaną zabudową i gospodarstwem rolnym, w tym także odległości między poszczególnymi jego częściami, charakter gospodarstwa, istniejącą już zabudowę, czy planowane inwestycje.

Sąd stwierdził, iż przyjęcie przez Kolegium, że przeciwko uznaniu planowanej zabudowy za związaną z gospodarstwem rolnym stoi znaczna odległość od siedliska jest nieprzekonujące, gdyż okoliczność ta nie oznacza braku związku funkcjonalnego, zwłaszcza że skarżący prowadzą gospodarstwo rolne o znacznej powierzchni. Zdaniem Sądu, złożenie wniosku tylko co do budynku mieszkalnego nie przesądza również, że skarżący zamierzają przeznaczyć działkę tylko pod zabudowę jednorodzinną. Ponadto sam fakt posiadania siedliska nie może wyłączać uprawnienia do przeniesienia centrum zarządczego prowadzonego gospodarstwa na inną nieruchomość.

Analizując podjęte w przedmiotowej sprawie decyzje w kontekście przepisów prawa oraz wytycznych wynikających z ww. wyroku, stwierdzić należy, iż organ prawidłowo wykonał zalecenia Sądu.

W ocenie Sądu, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego i dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie tej nowej (kontrolowanej) decyzji jest zgodne z dyrektywami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a., zawierając w uzasadnieniu faktycznym wszechstronne wskazanie faktów uznanych za udowodnione, jak też dowodów, na których organ się oparł. Uzasadnienie prawne tej decyzji, to obszerne i wnikliwe wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, według aktualnego stanu prawnego, z przytoczeniem przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. W konsekwencji powyższego, Sąd uznał, iż decyzja, będąca przedmiotem skargi, jest prawidłowa, a argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie oraz przedstawionych w decyzjach przesłanek na jego uzasadnienie, odnotować należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy cyt. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz.199, z późn. zm.), zwanej nadal u.p.z.p.

W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora. W sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne jest uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, i - w razie kontynuowania procesu inwestycyjno-budowlanego - zastosowanie się do wymogów w niej określonych. Zaznaczyć należy, iż postanowienia zawarte w ww. decyzji stanowią konkretyzację przepisów rangi ustawowej, które należy wykładać na korzyść wnioskodawcy.

Co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., jednym z warunków wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, jest brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo stwierdzenie, że teren ten jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, ale obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), tj. w dniu 1 stycznia 1995 r. Sąd w pełni podziela pogląd, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu. Wskazuje ona jedynie, czy na danym terenie, uwzględniając jego aktualne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana inwestycja. Zaznaczyć również przyjdzie, że warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie blokuje inwestycji związanych z gospodarką rolną czy leśną, bowiem nie powodują one zmiany przeznaczenia gruntów, na których są realizowane (A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Lex, komentarz do art. 61, nb. 8).

Dodać również wypada, iż stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, z późn. zm.), gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu.

W myśl natomiast art. 7 ust. 2 ww. ustawy, wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, użytki rolne klasy I-III, z zastrzeżeniem ust. 2a, tj. jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1. 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
2. 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, z późn. zm.);
3. 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, 774 i 870);
4. 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie wszczętej na wniosek M. i A. K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem do gromadzenia nieczystości bytowych, utwardzeniem terenu na działce ewidencyjnej numer a, ul. [...], obręb [...] (w gospodarstwie rolnym) oraz zjazdu indywidualnego z posesji na drogę gminną o numerze b, zasadnie organy odmówiły ich ustalenia, a to z uwagi na brak funkcjonalnego związku planowanej inwestycji z istniejącym gospodarstwem rolnym, którego skarżący jednoznacznie nie wykazali.

W okolicznościach niniejszej sprawy, co nie jest wątpliwe, skarżący posiadają gospodarstwo rolne o powierzchni ponad 75 ha, z czego ponad 35 ha stanowią grunty własne, w skład którego wchodzą użytki rolne położone na terenie gminy [...]. Poza sporem pozostaje również i to, że w skład gospodarstwa rolnego skarżących wchodzi m.in. działka nr a, obejmująca grunty orne klasy IIIa oraz zabudowa zagrodowa usytuowana na zwartym obszarze działki nr c w miejscowości [...], składająca się z budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych - stodoły, chlewni, garażu, wiaty oraz magazynu zbożowego. Realizacja zatem przez skarżących planowanej inwestycji na działce nr a byłaby możliwa tylko w przypadku jednoznacznego wykazania, że inwestycja ta pozostaje w związku funkcjonalnym z prowadzoną działalnością rolniczą prowadzoną przez skarżących na działce nr c, a nowo powstały budynek będzie służył zarówno funkcji mieszkaniowej, jak i stanowić będzie uzupełnienie obiektów służących prowadzonej działalności rolniczej.

Niemniej jednak, w ocenie Sądu, argumentacja przestawiona przez skarżących, w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego m.in. protokołu przesłuchania stron, pisma skarżących z dnia 25 sierpnia 2015 r. i z dnia 1 grudnia 2015 r., nie daje podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja pozostaje w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez skarżących działalnością rolniczą.

Zauważyć bowiem należy, że wniosek skarżących dotyczył tylko budowy domu jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem do gromadzenia nieczystości bytowych, utwardzeniem terenu oraz zjazdem z posesji na drogę gminną. Skarżący upatrywali z kolei związek organizacyjny i funkcjonalny pomiędzy prowadzonym przez nich gospodarstwem rolnym a planowanym budynkiem mieszkalnym, w złych warunkach mieszkaniowych, argumentując, że w obecnym budynku mieszkalnym jest 5 rodzin, a poszczególni członkowie tych rodzin pracują bądź pomagają w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Sąd podziela stanowisko organów, że z ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego nie sposób wywieść, że do właściwego funkcjonowania gospodarstwa rolnego skarżących konieczna jest budowa kolejnego budynku mieszkalnego w znacznej odległości od obecnej zagrody na gruntach rolnych należących do tego gospodarstwa.

W tym też kontekście wyjaśnić przyjdzie, że ustawa o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji "zabudowy zagrodowej", dlatego należy przyjąć aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że tego rodzaju zabudowa (zagrodowa, siedliskowa) stanowi wydzielony fragment powierzchni gospodarstwa rolnego funkcjonalnie z nim związany i przeznaczony do obsługi działalności rolniczej związanej z prowadzeniem tego gospodarstwa (por. wyroki NSA z dnia: 14 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07; 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 672/13; 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 143/14). Tak rozumiana zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy (siedliskowy) może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących części jednego gospodarstwa rolnego.

Zabudowa zagrodowa (siedliskowa) musi zatem znajdować się na terenie gospodarstwa rolnego i stanowić jego integralną część. Zastrzec jednak należy, że jedno i to samo gospodarstwo rolne może mieć na terenie tej samej gminy tylko jedną działkę siedliskową, na której posadowiona będzie zabudowa zagrodowa, o której mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1006/12).

Podsumowując powyższe, zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Tymczasem inwestorzy w piśmie z dnia 25 sierpnia 2015 r. wyjaśnili, że planowana inwestycja ma na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych 5 rodzin (wnioskodawców, ich syna, córki z mężem, matki wnioskodawcy i 1 osoby spoza rodziny), którzy pracują bądź pomagają w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zdaniem inwestorów dom mieszkalny, w którym wszyscy aktualnie mieszkają oddalony o ok. 700 m od budynku objętego wnioskiem, nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych tak dużej liczby osób. W kolejnym piśmie z dnia 1 grudnia 2015 r. skarżący wskazali nadto, że jako właściciele gospodarstwa oraz projektowanego budynku, będą w nim mieszkać i zarządzać istniejącym gospodarstwem.

Akcentowali również, że pomiędzy istniejącym gospodarstwem a planowaną inwestycją zachodzi związek organizacyjny (jako właściciele całego gospodarstwa będą mieszkać w budynku, pracować i dysponować poszczególnymi jego składnikami), finansowy (jako właściciele całego gospodarstwa będą pokrywać koszty gospodarstwa oraz czynić nakłady, w tym planowanego budynku, ze środków wypracowanych w tym gospodarstwie) oraz podatkowy z uwagi na uiszczane podatków i wszelkich innych danin publicznych. W ocenie skarżących, planowana inwestycja winna być uznana za zabudowę zagrodową odpowiadającą rozwojowi ich gospodarstwa rolnego w oparciu o obiekt jakim jest budynek mieszkalny objęty wnioskiem, gdyż zamierzają wybudować budynek mieszkalny, służący zaspokojeniu ich potrzeb mieszkaniowych oraz administracyjnych prowadzonego gospodarstwa rolnego, do którego przeniesione zostanie również centrum zarządcze. Dodali, że w przyszłości jeżeli będzie taka potrzeba wystąpią z wnioskiem o pozwolenia na budowę budynków gospodarczych.

W kontekście przywołanych okoliczności zauważyć należy, że zabudowania usytuowane na działce nr c obejmują dom mieszkalny o powierzchni 177 m2 i zabudowania gospodarskie, w których koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i są zaspokajane elementarne potrzeby życiowe. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, skarżący nie wykazali, aby stan techniczny tego budynku stwarzał zagrożenie dla jego użytkowników, nie wnosili również o likwidację dotychczasowego siedliska ani zmianę jego funkcji. Nie wykazali również, aby ustanowiony ww. aktem notarialnym sposób korzystania z budynku mieszkalnego miał wpływ na dotychczasowe korzystanie z tego budynku.

W świetle powyższego, nie do przyjęcia jest argumentacja inwestorów, że wybudowanie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr a, stanowiącej użytek rolny, będzie stanowiło uzupełnienie istniejących zabudowań, tym bardziej, że inwestorzy nie posiadają skonkretyzowanych planów inwestycyjnych dotyczących nowej zagrody, ograniczając się do ponawianego stwierdzenia, że nie wykluczają możliwości realizacji kolejnych inwestycji na działce nr a. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, w tym budynek mieszkalny. Dlatego, jak słusznie uznało Kolegium, niedopuszczalne jest pozytywne rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, określonej przez inwestorów jako zabudowa zagrodowa, jeśli miałyby obejmować wyłącznie budowę budynku mieszkalnego, bez towarzyszących mu budynków gospodarczych.

W świetle powyższego, stwierdzić przyjdzie, że posiadanie przez skarżących na terenie gminy [...] gospodarstwa rolnego o pow. powyżej 35 ha nie jest wystarczające do uznania, że każdy obiekt, który zamierzają zbudować na terenie wchodzącym w skład ich gospodarstwa rolnego, będzie uzupełniać zabudowę zagrodową tego gospodarstwa. Skoro zatem zmiana przeznaczenia gruntu rolnego może być dokonana tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a wniosek skarżących nie obejmuje uzupełniającej zabudowy siedliska zagrodowego związanego z produkcją rolną lecz wyodrębniony budynek mieszkalny, to taki rodzaj zabudowy, jak słusznie akcentowało Kolegium, pozostaje w sprzeczności z ustalonymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych leśnych zasadami ochrony gruntów rolnych, albowiem planowana inwestycja prowadzi w istocie jedynie do zmiany charakteru gruntów w granicach działki nr a z rolnego na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W konsekwencji powyższego, zasadnie organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z powodu braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymaganej na mocy art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jak również decyzja organu pierwszoinstancyjnego nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji niewadliwie ustaliły zaistnienie w sprawie przytoczonych przesłanek powodujących odmowę ustalenia skarżącym warunków zabudowy, a następnie prawidłowo zastosowały przepisy.

W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.