Uzasadnienie
M. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 20 października 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przynależności do Związku Bojowników o Wolność i Demokrację.
Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej K.p.a., organ utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 31 sierpnia 2017 r. nr [...], w sprawie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego orzeczeniem Związku Bojowników o Wolności Demokrację (ZBoWiD) z dnia 19 lutego 1980 r. nr [...]
Na wstępie organ wskazał, że Zarząd Główny ZBoWiD ww. orzeczeniem z dnia 24 stycznia 1991 r. odmówił M. H. przyznania uprawnień kombatanckich.
Następnie wyjaśnił, że w Urzędzie do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych prowadzone było postępowanie na podstawie przepisów ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będącymi ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1255), zakończone decyzją Kierownika Urzędu z dnia 2 kwietnia 2012 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Kierownika Urzędu z dnia 14 maja 2012 r. nr [...], o odmowie uchylenia w trybie art. 154 K.p.a. ww. orzeczenia Zarządu Głównego ZBoWiD z dnia 19 lutego 1980 r. Organ podał też, że w sprawie z wniosku M. H. wydał również decyzję z dnia 14 stycznia 2013 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia 19 lutego 2013 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia ZBoWiD z dnia 19 lutego 1980 r. Zaznaczył, że ostateczna decyzja Kierownika Urzędu z dnia 19 lutego 2013 r. została doręczona stronie w dniu 25 lutego 2013 r.
Organ wskazał, że w dniu 23 czerwca 2017 r. do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wpłynął nowy wniosek M. H., sprecyzowany w piśmie z dnia 12 sierpnia 2017 r., jako wniosek "o rozpatrzenie jego sprawy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a." W piśmie tym strona podniosła, że ZBoWiD popełnił nieścisłości i dokonał wadliwej interpretacji dokumentów oraz zeznań świadków. M. H. wywodził, że w uzasadnieniu pisma z dnia 8 lutego 1978 r. w sprawie przyjęcia w szeregi Związku Zarząd Wojewódzki ZBoWiD w Opolu podał nieprawdziwe informacje: "oświadczenia świadków na tę okoliczność są zupełnie pomijane, ponieważ byli zweryfikowani ze służby w LWP, co jest nieprawdą, a dalej stwierdzono, że nie brali udziału w Ruchu Oporu - co również nie jest prawdą".
Wobec treści wniesionego pisma, Szef Urzędu uznał, że wniosek strony o wznowienie postępowania nie mógł zostać uwzględniony. Organ przytoczył treść art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie administracyjne, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art.154 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Odnosząc się do prowadzonych postępowań, organ stwierdził, że podejmowane w nich decyzje były prawidłowo doręczane, dlatego nie stwierdzono uchybień uzasadniających wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
W zażaleniu na postanowienie w przedmiocie odmowy postępowania (data wpływu do Urzędu dnia 11 września 2017 r.) M. H. zwrócił się do Szefa Urzędu "o nadanie biegu tej sprawie w ramach swoich kompetencji i obowiązującego prawa, jak i o wskazanie, w jaki sposób może sprawę skierować do rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny". Nadmienił, że stan jego zdrowia nie pozwalał na zajmowanie się sprawą, ponieważ ukończył już 86 lat. Zwrócił uwagę na ciężki stan swego zdrowia, a jednocześnie zgodził się, że "nie jest to żadne usprawiedliwienie, ale taka jest prawda".
Postanowieniem z dnia 20 października 2017 r., wydanym w wyniku rozpatrzenia ww. zażalenia organ uznał, że nie mogło ono zostać uwzględnione.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Szef Urzędu w pierwszej kolejności podał, że w sprawie zakończonej orzeczeniem Związku Bojowników o Wolność i Demokrację toczyły się postępowania przed organem w trybach nadzwyczajnych uchylenia decyzji ostatecznej oraz stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, które zostały rozpatrzone przez organ negatywnie. Zaznaczył, że w dniu 23 czerwca 2017 r. strona złożyła nowy wniosek, uznany przez organ, po wymianie korespondencji, za wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego.
Organ przytoczył treść art. 146 §1 K.p.a., który stanowi, iż uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia decyzji lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Po przeanalizowaniu akt sprawy organ stwierdził, że orzeczenie Związku Bojowników o Wolność i Demokrację o nieprzyjęciu w poczet członka, a tym samym o odmowie przyznania statusu kombatanta doręczone zostało stronie prawdopodobnie w 1981 r. Przy czym, w przekonaniu organu, z całą pewnością lektura materiału dokumentacyjnego dowodziła, że co najmniej od 15 lipca 1985 r. strona wiedziała o treści decyzji ZBoWiD, ponieważ odnosiła się do niej w piśmie do Zarządu Głównego ZBoWiD. Z tego powodu zasadne było utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji.
M. H. w piśmie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł skargę na "decyzję kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 20 października 2017 r., podając jej nr - [...], oraz na wszystkie poprzednio wydane decyzje, które były dla niego krzywdzące i niesprawiedliwe, ponieważ były utrzymane w mocy na podstawie podjętych decyzji i postanowień pierwszej instancji. Podniósł, że pierwsza instancja, czyli Wojewódzka Komisja Weryfikacyjna w Opolu nie wzięła pod uwagę podstawowych argumentów, nie przesłuchała skarżącego, jak i świadków. Zarzucił, że u podstawy decyzji Komisji była poprawność polityczna a nie fakty merytoryczne.
Skarżący zaznaczył, że w powyższej sprawie odwołał się do Zarządu Głównego ZBoWiD w Warszawie, jednak otrzymał decyzję negatywną, pismem z dnia 21 października 1981 r., co oznaczało, że cały czas podtrzymywane były decyzję I instancji.
Powołując się na ustawę z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, dającą, w jego przekonaniu, podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, rozpatrzenie oświadczeń pierwszych świadków, rozpatrzenie oświadczenia świadka J. K. Przedstawił wywody, które uzasadniają, w jego ocenie, przyznanie uprawnień kombatanckich z uwagi na udział w ruchu oporu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ponowił argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 119 P.p.s.a. sprawa może być bowiem rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli:
- 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania;
- 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy;
- 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania;
- 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Skoro w niniejszym przypadku na skutek skargi skarżącego kontroli Sądu zostało poddane postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 P.p.s.a., to sprawa ta mogła być skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym z urzędu.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.
Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 20 października 2017 r.,mocą którego organ utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 31 sierpnia 2017 r. w sprawie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego orzeczeniem Związku Bojowników o Wolności Demokrację (ZBoWiD) z dnia 19 lutego 1980 r. nr [...].
Na wstępie zauważyć należy, że art. 16 K.p.a. statuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, iż decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Od tej reguły ostateczności załatwienia sprawy ustawodawca dopuścił wyjątki, wyznaczając jednocześnie warunki odstąpienia od niej. Mianowicie, decyzja ostateczna może być wzruszona przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art. 154, art. 155, art. 161 K.p.a.); przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.), przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.), przez uchylenie lub zmianę decyzji na podstawie przepisów szczególnych.
Przenosząc zatem powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zasadnie uznał organ, iż z treści pisma skarżącego, datowanego na dzień 12 sierpnia 2017 r. wynikało wyraźnie, że żąda on wznowienia postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia 19 lutego 1980 r., którą odmówiono stronie przyznania uprawnień kombatanckich. Odnotować przyjdzie, że przesłanek wznowienia postępowania skarżący upatruje w braku udziału w postępowaniu, tj. w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (karta 120 akt administracyjnych).
W tym miejscu godzi się zauważyć, że w przedmiotowej sprawie w obrocie pozostaje ww. decyzja ZBoWiD, zaś działania dokonane przez podmiot niebędący organem administracji traktowane są tak jak działania państwa. Nawet jeśli podmiot, które je wdał ulegnie likwidacji, akty wydane w ramach funkcji zleconych nadal traktowane są tak jak działania państwa. Po myśli art. 7, 21, ust. 1 oraz 22 ust. 1 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będącymi ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, należy uznać, że obecnie Szef Urzędu Do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych władny jest również do rozstrzygania w trybach nadzwyczajnych dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych przez ZBoWiD (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2004 r., sygn. akt V SA 4433/03, LEX nr 735267).
W sprawie dostrzec należy także, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują w sposób jednoznaczny i ścisły tryb postępowania związany ze wzruszeniem decyzji ostatecznych, jaką jest w niniejszej sprawie kwestionowana decyzja ZBoWiD z 19 lutego 1980 r.
Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. Wszczęcie tego postępowania następuje w drodze postanowienia, przy czym wznowienie postępowania w przypadku przesłanek ustawowych zawartych w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., może nastąpić tylko na żądanie strony (art. 147 zd. drugie K.p.a.). Ustawodawca zakreślił jednak w przepisie art. 148 K.p.a. terminy warunkujące skuteczne złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Stosownie do § 2 art. 148 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W przedmiotowej sprawie, ze względu na wskazanie przez skarżącego art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jako podstawy wznowienia postępowania, zastosowanie ma właśnie termin z art. 148 § 2 K.p.a.
Przed przystąpieniem do oceny legalności zapadłych w sprawie postanowień wskazać należy jeszcze, że organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2043 - LEX nr 1450858).
W sprawie stwierdzenia wymaga także i to, że w świetle art. 148 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. istotne znaczenie ma odkodowanie zwrotu "strona dowiedziała się o decyzji". Zdaniem Sądu, za dzień dowiedzenia się przez stronę o decyzji uznać należy dzień, w którym strona powzięła wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementami tej wiedzy - niezależnie od źródła, z którego ona pochodzi - jest fakt wydania decyzji i przedmiot zawartego w niej rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji, w tym jej daty, czy numeru.
Wystarczy, jeżeli strona posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy. Z kolei, bez znaczenia z punktu widzenia zachowania terminu jest okoliczność, że strona nie dołożyła należytej staranności w celu zdobycia tej wiadomości (por. wyroki NSA: z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 714/08 - Lex nr 574438; z 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1662/97 - LEX nr 48730; z 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1296/09 - LEX nr 746450; z 9 września 2011 r., sygn. akt II OSK 2407/10 - LEX nr 1069058).
Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżący o treści kwestionowane decyzji wiedział już od 1981 r. (karta 34, 35, akt administracyjnych). Nadto z treści decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 2 kwietnia 2012 r. oraz z dnia 4 maja 2012 r. w przedmiocie uchylenia orzeczenia Zarządu Głównego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację z dnia 19 lutego 1980 r. (karta 63-68 akt administracyjnych) wynika bezsprzecznie, że treść ww. orzeczenia, co do którego skarżący domaga się w niniejszym postępowaniu wznowienia postępowania, była mu znana wcześniej niż w dacie otrzymania ww. decyzji.
Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanego orzeczenia, z wyraźnym wskazaniem jako podstawy prawnej jego złożenia przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nosi datę 23 czerwca 2017 r. Nie ulega więc wątpliwości, że wniosek ten został złożony z uchybieniem terminu wskazanego w art. 148 § 2 K.p.a. Zgodnie bowiem z treścią powyższego przepisu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (jeszcze raz podkreślić przyjdzie, że taką podstawę wznowienia wskazał skarżący w swoim wniosku, datowanym na dzień 12 czerwca 2017 r.) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
W tej sytuacji Sąd uznał rozstrzygnięcia Szefa Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych za zgodne z prawem, gdyż nie budzi wątpliwości, że skarżący wniosek o wznowienie postępowania złożył z uchybieniem terminu ustawowego, bo ponad wiele lat od jego upływu.
Z uwagi na przedmiot zaskarżenia, którym było orzeczenie procesowe Sąd, wbrew oczekiwaniom skarżącego, nie mógł odnieść się do kwestii merytorycznych związanych z przyznawaniem uprawnień kombatanckich, bo w tej kwestii nie orzekał organ. Sąd nie mógł też, jak tego oczekiwał skarżący, objąć swoją kontrolą wszystkich postępowań związanych z dochodzeniem do uzyskania uprawnień kombatanckich, ponieważ w skardze wskazano jako zaskarżony akt postanowienie Szefa Urzędu Do spraw Kombatantom i Osób Represjonowanych z dnia 20 października 2017 r., nr [...].
Natomiast pozostałe wymienione przez skarżącego decyzje, w tym wydana przez Kierownika Urzędu z dnia 2 kwietnia 2012 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Urzędu z dnia 14 maja 2012 r. nr [...], o odmowie uchylenia w trybie art. 154 K.p.a. orzeczenia Zarządu Głównego ZBoWiD z dnia 19 lutego 1980 r, jak i decyzja z dnia 14 stycznia 2013 r., nr [...], o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 19 lutego 2013 r., nr[...], o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia ZBoWiD z dnia 19 lutego 1980 r., nie pozostawały w granicach sprawy zakończonej postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania, po myśli art. 135 P.p.s.a. Z uwagi na zawarte w skardze wnioski o przeprowadzenie postępowania dowodowego, zauważyć przyjdzie, że Sąd administracyjny jest sądem prawa, nie prowadzi postępowania dowodowego, jedynie uzupełniająco może dopuścić dowód z dokumentów. Nie przeprowadza jednak dowodów "od podstaw", w szczególności przed sądem administracyjnym nie można przeprowadzić dowodów z zeznań świadków.
W tym stanie rzeczy, Sąd uznając, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, skargę tę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.