Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 grudnia 2014 r., nr [...], Wojewoda Opolski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez W. M. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 25 marca 2014 r., nr [...], którą organ orzekł o uznaniu strony za osobę bezrobotną od dnia 25 marca 2014 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku.
Rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 25 marca 2014 r., nr [...], uznał W. M. za osobę bezrobotną od dnia 25 marca 2014 r. i zarazem odmówił przyznania mu prawa do zasiłku.
W zaadresowanym do Wojewody Opolskiego podaniu z dnia 26 września 2014 r., skarżący żądał o przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wskazując w nim, że uchybił terminowi z powodu zaistnienia kwestii spornej dotyczącej ubezpieczenia społecznego (ubezpieczenie brytyjskie czy polskie) oraz z powodu stanu zdrowia (skutki wypadku). Podał, że problem ten rozstrzygnięty został przez ZUS dopiero kilka dni temu. W piśmie tym W. M. zakwestionował również ustalenia decyzji z dnia 25 marca 2014 r. W kolejnym piśmie, z dnia 3 października 2014 r., skarżący powtórzył treść powyższego pisma.
Wojewoda Opolski w dniu 30 października 2014 r. zwrócił się do skarżącego o udokumentowanie wskazanych we wniosku przyczyn uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powyższą korespondencję organ, w związku z przyjęciem zaistnienia okoliczności określonych art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. -zwanej dalej K.p.a.), uznał za prawidłowo doręczoną.
Wobec nieudowodnienia przez W. M. przyczyn uchybienia terminu do wniesienia odwołania Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia 20 listopada 2014 r., nr [...], odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Również powyższe postanowienie, w związku ze stwierdzeniem zaistnienia okoliczności określonych art. 44 § 4 K.p.a., organ uznał za prawidłowo doręczone.
Następnie, Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia 15 grudnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez W. M. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia z 25 marca 2014 r., zawierająca prawidłowe pouczenie o możliwości jej zaskarżenia, została odebrana przez skarżącego 25 marca 2014 r., co potwierdził własnoręcznym podpisem na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach sprawy. Tymczasem odwołanie od ww. decyzji złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w Opolu w dniu 3 października 2014 r., a więc po upływie 14-dniowego terminu przewidzianego do dokonania przedmiotowej czynności.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu W. M. podniósł, że w związku z odmowną decyzją organu odwoławczego w sprawie przedłużenia terminu predestynującego go do pobierania zasiłku dla bezrobotnych prosi o ponowne i sprawiedliwe rozpatrzenie sprawy. Podał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych przez dwa lat ustalał, czy należy on do systemu brytyjskiego, czy też polskiego ubezpieczenia, a następnie odmówił mu wydania decyzji o przynależności do tej instytucji. Zauważył, że w trakcie ustalania powyższej okoliczności minął mu termin do starania się o zasiłek, a tym samym okres 365 dni "od zakończenia pracy aby otrzymać zasiłek". Dodatkowo wskazał na występujące u niego problemy zdrowotne.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), dalej zwanej P.p.s.a., polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, m.in. postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. W zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzona przez Sąd, w tym zakresie kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, którym Wojewoda Opolski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez W. M. od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 25 marca 2014 r., nr [...], a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - postanowienia Wojewody Opolskiego z dnia 20 listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Na wstępie należy zauważyć, że złożenie w dniu 26 września 2014 r. przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania obligowało organ, przed wydaniem postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, do jego rozpatrzenia. W orzecznictwie i piśmiennictwie nie ma żadnych rozbieżności co do tego, że w przypadku złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania albo zażalenia, przed wydaniem postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu należy wcześniej rozstrzygnąć wniosek o przywrócenie terminu. Przywrócenie terminu do złożenia odwołania albo zażalenia wyłącza możliwość późniejszego stwierdzenia uchybienia terminu, bowiem nie można stwierdzić, że termin jest uchybiony w momencie wydawania postanowienia na postawie art. 134 K.p.a. Odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania otwiera natomiast drogę do wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu, w którym organ odwoławczy, jak wyżej powiedziano, wypowiada się co do czynności wniesienia odwołania bądź zażalenia.
Uchybienie terminu do wniesienia odwołania czy też zażalenia od orzeczenia administracyjnego, a następnie wydanie postanowienia opartego na art. 134 K.p.a. powoduje, że rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji staje się ostateczne (por. w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 588/12 - opublikowanym na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).
Chociaż organ w przedmiotowej sprawie prawidłowo przed wydaniem zaskarżonego postanowienia rozpatrzył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to zastrzeżenia Sądu budzi uznanie przezeń za prawidłowe doręczenia skarżącemu przesyłki zawierającej korespondencję z dnia 30 października 2014 r., w której organ wzywał do udokumentowania przyczyn uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jak i postanowienia z dnia 20 listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania, które warunkowało wydanie zaskarżonego postanowienia. Przypomnieć należy, iż w obu tych przypadkach przesyłki zostały potraktowane przez organ odwoławczy jako prawidłowo doręczone w trybie art. 44 K.p.a., czyli tzw. doręczenia zastępczego.
Zgodnie z tym przepisem, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:
- 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
- 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).
W art. 44 K.p.a. ustawodawca przyjął tzw. fikcję prawną doręczenia, co oznacza, że w przypadku wypełnienia wszystkich zawartych w tym przepisie przesłanek - pomimo niepodjęcia pisma przez adresata - doręczenie przyjmuje się za skuteczne z upływem ostatniego (czternastego) dnia złożenia pisma w placówce pocztowej. Pierwszą przesłanką warunkującą skuteczne doręczenie w tym trybie jest przechowanie pisma przez oznaczony czas w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia pisma przez operatora pocztowego). Drugą przesłanką jest natomiast umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej, w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
Należy podkreślić, że tylko w przypadku ziszczenia się tych dwóch przesłanek łącznie doręczenie w tym trybie może być uznane za skutecznie dokonane, w postaci prawnego skutku doręczenia (domniemania doręczenia).
W świetle powyższych uregulowań, przyjdzie dostrzec, że w kontrolowanej sprawie na kopercie i na potwierdzeniu odbioru zarówno pisma z dnia 30 października 2014 r., jak i postanowienia z dnia 20 listopada 2014 r. o odmowie przywrócenia terminu (znajdujących się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy), brak jest jakiejkolwiek wzmianki gdzie umieszczono tzw. awiza, czyli zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. W konsekwencji powyższego prawidłowość awizowania ww. przesyłek należy zakwestionować. Jak wskazuje bowiem przywołany art. 44 § 2 K.p.a. stosując ten tryb wymagane jest, aby pozostawić zawiadomienie w jednym z wymienionych w nim miejsc. Doręczyciel jest zatem zobowiązany do podania, w którym z wymienionych miejsc takie zawiadomienie pozostawił. W przeciwnym wypadku nie ma możliwości weryfikacji czy tryb został zachowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 794/10, LEX nr 1068869). Należy przy tym podkreślić, że treść formularza dowodu doręczenia nie stanowi (i nie powinna stanowić) przeszkody w dopełnieniu tego obowiązku.
Co więcej, zarówno na kopercie, jak też na potwierdzeniu odbioru obu ww. przesyłek brak jest informacji co do dokonania powtórnego zawiadomienia o pozostawieniu pisma (informacja o ponownym awizowaniu wynika z wydruku "śledzenie przesyłek", które w przypadku korespondencji z dnia 30 października 2014 r., przypadło na dzień 10 listopada 2014 r., a postanowienia o odmowie przywrócenia terminu w dniu 4 grudnia 2014 r.). Na kopercie zawierającej pismo z dnia 30 października 2014 r., znajduje się jedynie adnotacja: "Adresata nie zastano. Awizowano dnia 2014-11-03" wraz z parafką oraz "Nie podjęto w terminie" wraz z parafką i dzienną pieczątką placówki pocztowej ([...], 18.11.2014).
Z kolei na kopercie zawierającej postanowienie o odmowie przywrócenia terminu znajduje się jedynie adnotacja: "Adresata nie zastano. Awizowano dnia 2014-11-26" wraz z parafką oraz "zwrot - nie podjęto w terminie" wraz z parafką i dzienną pieczątką placówki pocztowej ([...], 11.12.2014). Przyjmując zatem nawet, że przedmiotowe przesyłki były dwukrotnie awizowane, to stwierdzić przyjdzie, iż brak jest na nich jakiejkolwiek informacji, czy i gdzie awiza zostały pozostawione wraz z informacją o możliwości odbioru tych pism przez skarżącego. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji nie można uznać, że w obu tych przypadkach zostały zachowane warunki określone w art. 44 K.p.a.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 695/12, LEX nr 1145634), zgodnie z którym "aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 K.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia".
W świetle poczynionych rozważań należy wskazać, że uznane przez organ ww. doręczenia zastępcze w trybie art. 44 K.p.a., tj. pisma z dnia 30 października 2014 r. i postanowienia z dnia 20 listopada 2014 r. o odmowie przywrócenia terminu, były wadliwe, a w konsekwencji nie były skuteczne prawnie. Jednak pomimo tych wadliwości organ zaskarżonym postanowieniem orzekł o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wobec tego, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie może nastąpić przed ostatecznym rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, należało uznać zaskarżone postanowienie za przedwczesne i z tej przyczyny niedopuszczalne.
Mając powyższe na uwadze Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 134 w zw. art. 129 § 2 i art. 44 K.p.a. - uchylił zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie z dnia 20 listopada 2014 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 P.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organ rozpozna wniosek skarżącego o przywrócenie terminu, a od wyniku tego postępowania uzależnione będzie wydanie w sprawie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.