Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu za pośrednictwem A. Sp. z o.o. (dalej także: organ, Spółka) przez T. H. (dalej: "strona", "wnioskodawca", "skarżący"), decyzją z 4 marca 2019 r., nr 3/2019, Spółka – działając na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 w związku z art. 5 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), dalej: ustaw lub u.d.i.p., po rozpatrzeniu wniosku strony z 19 lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, tj. danych dotyczących wszystkich umów cywilno-prawnych zawartych w miesiącu styczniu 2019 r. – odmówiła udostępnienia informacji publicznej.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu, a następnie uzasadnił podstawę i przyczyny objętego skargą rozstrzygnięcia. W tych ramach przypomniał, że wnioskodawca wnioskiem z 19 lutego 2019 r. przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej i odebranym przez adresata w tym samym dniu, czyli 19 lutego 2019 r. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich umów cywilno-prawnych zawartych w miesiącu styczniu 2019 r. Zaznaczył, że zapytanie objęte wnioskiem przedstawionym do zaopiniowania, co do zasady, jest zapytaniem o informację publiczną. Jednakże – na co zwrócił uwagę – przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadzają pewne ograniczenia w udzielaniu informacji publicznej. Stosownie zaś do art. 5 ust. 2 zdanie 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.
Następnie odwołując się do judykatury podniósł organ, że na tajemnice przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności – tak NSA w wyroku z 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13 (orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu dostępne są pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
W dalszych motywach wyjaśniała Spółka, że tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.
Konkludując powtórzył organ, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się elementy: materialny - sprowadzający się posiadania przez informację określonej dla przedsiębiorcy oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Spółka stwierdziła, że informacje objęte wnioskiem uznaje za informacje, które nie powinny zostać ujawnione szerokiemu kręgowi osób, a to z uwagi na fakt, iż przekazanie danych dotyczących wszystkich zawartych umów cywilno-prawnych mogłoby doprowadzić do naruszenia jej interesów i jej kontrahentów oraz doprowadzić do ujawnienia tajemnic prawnie chronionych. Bez sprecyzowania o jakie konkretnie umowy cywilno-prawne chodzi wnioskodawcy, nie ma możliwości weryfikacji, czy informacja nie podlega utajnieniu.
W skardze na tę decyzję strona zarzuciła jej naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego, a to:
- 1) art. 10 ust. 1 EKPCz w zw. z art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p., poprzez nieuprawnione nieudostępnienie informacji publicznej, dotyczącej majątku publicznego jakim dysponuje Spółka;
- 2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, a w konsekwencji nieuprawnione ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 419 ze zm.), dalej: u.z.n.k.;
- 3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: Kpa, poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej, uniemożliwiające sądowi dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.
Formułując te zarzuty wniósł autor skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przypisanych.
W jej motywach – w obszernych wywodach – rozwinął autor skargi sformułowane w jej petitum zarzuty. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka ani formalna, ani materialna odmowy udostępnienia informacji. Prezes Spółki stwierdził jedynie, że informacje objęte wnioskiem uznał za informacje, które nie powinny zostać ujawnione szerokiemu kręgowi osób, a to z tego powodu, że ujawnienie wszystkich umów z tego okresu mogłoby doprowadzić do naruszenia interesów Spółki i jej kontrahentów oraz doprowadzić do ujawnienia tajemnic ustawowo chronionych.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Powtórzyła przy tym, że informacje objęte wnioskiem uznała za informacje, które nie powinny zostać ujawnione szerokiemu kręgowi osób, a to z uwagi na fakt, iż przekazanie danych dotyczących wszystkich zawartych umów cywilnoprawnych mogłoby doprowadzić do naruszenia interesów Spółki i jej kontrahentów oraz doprowadzić do ujawnienia tajemnic prawnie chronionych. Bez sprecyzowania o jakie konkretnie umowy cywilnoprawne chodzi wnioskodawcy, nie ma możliwości weryfikacji, czy informacja nie podlega utajnieniu.
W tym stanie faktycznym i prawnym wypowiedziały się zarówno WSA w Opolu jak i NSA, sprawa bowiem była poddawana kontroli sądowo instancyjnej. I tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Op 130/19 w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję, i w pkt 2) zasądził od A. Sp. z o.o. w N na rzecz T. H. kwotę 296,28 (dwieście dziewięćdziesiąt sześć 28/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 1627/21 uchylił powyższy wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego "(...) Z zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji Prezesa A. Sp. z o.o. w N. z 4 marca 2019 r. jasno wynika, że powodem odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej był wzgląd na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy". Organ – co także wyeksponował NSA – "powołał się na art. 17 ust. 1 i art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i stwierdził (po wyjaśnieniu, jak rozumie tajemnicę przedsiębiorcy), że A. Spółka z o.o. informacje objęte wnioskiem uznała za informacje, które nie powinny zostać ujawnione szerokiemu kręgowi osób z uwagi na fakt, że przekazanie danych dotyczących wszystkich zawartych umów cywilnoprawnych mogłoby doprowadzić do naruszenia interesów Spółki i jej kontrahentów oraz doprowadzić do ujawnienia tajemnic prawnie chronionych. Bez sprecyzowania, o jakie konkretnie umowy cywilnoprawne chodzi wnioskodawcy, nie ma możliwości weryfikacji, czy informacja nie podlega utajnieniu".
Następnie uznał NSA, że "Sąd I instancji swoje rozważania oparł na dylemacie wynikającym z dwóch konstytucyjnie chronionych dóbr, a mianowicie prawa do informacji o dysponowaniu środkami publicznymi (art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP) i prawa do prywatności (art. 47 Konstytucji RP), opowiadając się za tą pierwszą wartością". W ocenie NSA nie odpowiada prawdzie twierdzenie "że organ w sposób generalny, bez odniesienia się do ewentualnych uwarunkowań odnoszących się do poszczególnych stron przedmiotowych umów cywilnoprawnych i bez jakiegokolwiek odniesienia się do tych stron ocenił, że nie mogą być upublicznione z powodu konieczności ochrony sfery prywatności tych osób", bowiem – jak stwierdził sąd kasatoryjny "organ w zaskarżonej decyzji takich ocen nie zawarł".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm., dalej: Pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa.
Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 Pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: Ppsa. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 Ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu.
Orzekanie – na podstawie art. 135 Ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.
W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W dalszej kolejności wskazać należy, że skład orzekający działa w warunkach związania wyrokiem NSA z 22 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 1627/21. Zgodnie z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Kwestię związania oceną prawną NSA zasadniczo reguluje art. 190 Ppsa, zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przyjęty model postępowania w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że zawarty tam przepis art. 190 nie jest jedynym uregulowaniem, które wyraża kwestię związania przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną. W związku z odesłaniem zawartym w art. 193 Ppsa, który stanowi, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, odpowiednie zastosowanie znajdzie art. 153 Ppsa. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. Co do zasady przepis ten będzie miał zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w razie orzekania reformatoryjnego na podstawie art. 188 Ppsa (por. B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. VII, teza 5, LEX).
Ponadto – na podstawie art. 190 Ppsa – sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Związanie oceną prawną sądu odwoławczego nie występuje tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.
Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 i art. 135 Ppsa podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznawał skargę kasacyjną Sąd II instancji i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy, por. wyrok NSA z 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07.
Równocześnie wymaga wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu, brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu nietrafione są jej zrzuty i motywy przytoczone na ich poparcie. W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.
Rozpoznawana sprawa, co należy powtórzyć, dotyczy skargi na odmowy udzielenia informacji na wniosek strony skarżącej złożony pisemnie drogą elektroniczną w dniu 19 lutego 2019 r., w którym - powołując się na działanie na rzecz podmiotu "J." - wystąpiła do organu o udostępnienie informacji publicznej obejmującej udostępnienie każdej umowy cywilnoprawnej i umowy o pracę zawartych przez Spółkę w styczniu 2019 r. przez wskazanie numeru, daty zawarcia, przedmiotu, podmiotu z jakim zostały zawarte te umowy oraz wartości poszczególnych umów. Odpowiedzi oczekiwała strona skarżąca na wskazany adres poczty elektronicznej.
W ocenie Spółki żądane informacje korzystają z ochrony prawnej przed ich publicznym ujawnieniem, w trybie u.d.i.p., a to – jak uznała – stanowią tajemnice przedsiębiorcy. Zdaniem Spółki utrzymanie żądanych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Spółka stwierdziła, że przekazanie danych dotyczących wszystkich zawartych umów cywilno-prawnych mogłoby doprowadzić do naruszenia interesów Spółki i jej kontrahentów oraz doprowadzić do ujawnienia tajemnic prawnie chronionych. Nadto w jej ocenie bez sprecyzowania o jakie konkretnie umowy cywilno-prawne chodzi wnioskodawcy, nie ma możliwości weryfikacji, czy informacja nie podlega utajnieniu.
Tym samym spór sprowadza się do oceny czy zasadnie odmówiono udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji w sposób i w trybie wskazanym przez niego we wniosku ze względu na fakt, że prowadziłoby to do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorcy. Sąd podziela uznanie Spółki, że informacja o warunkach zawartych umów posiada de facto elementarną wartość negocjacyjną. Wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Równocześnie podkreślenia wymaga, że tajemnica wynagrodzenia, jego warunków chroniona jest przepisami Kodeksu cywilnego.
Informacje dotyczące wysokości wynagrodzenia pracownika, ale także sposobu i warunków jego uzyskania należą bowiem do jego dóbr osobistych, co ugruntowane jest w orzecznictwie Sądu Najwyższego, który stwierdził, że "ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę, może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 kodeksu cywilnego". Oznacza to, że ewentualne ujawnienie wysokości pensji pracownika może nastąpić tylko za jego zgodą. Od tej ogólnej zasady istnieją jednak wyjątki w przypadkach, gdy przepisy powszechnie obowiązujące zobowiązują określone grupy osób do ujawniania wynagrodzenia. Co jednak w sprawie nie występuje (por. Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 lipca 1993 r. (sygn. akt I PZP 28/93, OSNC 1994/1/2) Nie można odbierać prawa do zachowania w tajemnicy strategii gospodarczej, polityki kadrowej, zwłaszcza w sytuacji, gdy – jak oświadczyła Spółka – przekazanie danych dotyczących wszystkich zawartych umów cywilno-prawnych mogłoby doprowadzić do naruszenia jej interesów i interesów jej kontrahentów oraz doprowadzić do ujawnienia tajemnic prawnie chronionych.
Za takim uznaniem przemawia – w ocenie Sądu – to, że dane objęte wnioskiem niejednokrotnie mogą być elementem negocjacyjnym w strategii Spółki, której przedmiotem działalności jest, okoliczności powszechnie znane – zapewnienie wysokiej jakości komunalnych usług mieszkaniowych, przeciwdziałanie negatywnym zjawiskom demograficznym poprzez rozwój społeczny, rozwój budownictwa mieszkaniowego, czy tworzenie warunków dla rozwoju inwestycji i zwiększenie atrakcyjności i dostępności oferty rekreacyjno - sportowej. W ocenie Sądu dane objęte żądaniem skarżącego stanowią tworzące całość warunki kształtujące łączący strony umowy stosunek prawny ze wszystkimi jego elementami.
W świetle powyższego odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych bądź ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy była wynikiem wyważenia, z jednej strony obywatelskiego prawa do informacji, a z drugiej potrzeby ochrony prawa do prywatności bądź tajemnicy prawnie chronionej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji potwierdza prawidłowe wyważenie tych wartości, z wykazaniem, że konieczność ochrony wskazanych wartości jest proporcjonalnie większa niż racje przemawiające za udostępnieniem żądanej informacji publicznej.
Należy mieć przy tym na uwadze, że pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" jest pojęciem użytym przez ustawodawcę wyłącznie w unormowaniach u.d.i.p., i w kontekście przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej.
W tym miejscu należy podkreślić, że nie można tracić z pola widzenia faktu, że ustrojodawca dostrzegając potrzebę ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw obywatela, w tym dostępu do informacji publicznej, przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, tworząc swoistą hierarchię dóbr. Dlatego w treści art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wskazał, że ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić między innymi ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych. Zatem przepis ten wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej. Na tej podstawie w art. 5 ust. 2 udip ustawodawca dokonał wyważenia pomiędzy interesem podmiotu żądającego dostępu do informacji publicznej, a prawem przedsiębiorcy do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy wskazując na priorytet tego drugiego prawa. Ustawodawca w sposób jednoznaczny postanowił, że prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.
Należy tu dodać, że ujawnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy, ponieważ ujawnione informacje publiczne mogłoby być wykorzystane przez podmioty konkurujące ze sobą w obszarze związanym z rozwojem N. W tym miejscu trzeba dostrzec, że działalność Spółki, to działalność wieloaspektowa, gdzie także jest konkurencja, zarówno wewnątrz jak i na zewnątrz, stąd specyfika jej działalności jest gospodarczo i strategicznie indywidualnie określona w umowie, co daje podstawy do ochrony danych stanowiących całość wynegocjowanych warunków sformułowanych w umowach. Z tego powodu dane osobowe osób, które zawarły umowy cywilnoprawne z podmiotem publicznym nie powinny zostać ujawnione i nie są istotne z punktu widzenia kontroli rozporządzania mieniem publicznym w ramach prowadzonej działalności. Żądane we wniosku skarżącego informacje pozwoliłyby uzyskać przewagę w planowaniu przez Spółkę działań.
Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, odzwierciedla zatem prawidłową hierarchię dóbr chronionych konstytucyjnie. Warto dodać, że warunki zawierania umów nie są pozbawione kontroli przez powołane do tego organy i służby, a przepisy u.d.i.p. nie są środkiem do zastępowania stosownych organów w prowadzeniu nałożonych ustawowo obowiązków. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 86 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia.
Podstawą udostępnienia danych osobowych w ramach dostępu do informacji publicznej jest art. 6 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi) w związku z określonymi przepisami prawa krajowego, które w naszym przypadku zawiera u.d.i.p.
Podsumowując dotychczas podniesione należy wskazać, że informacja przedsiębiorcy taj jak handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Informacja (wiadomość) "nieujawniona do wiadomości publicznej", to informacja nieznana ogółowi lub osobom, które ze względu na prowadzoną działalność są zainteresowane jej posiadaniem. Taka informacja staje się właśnie – jak wskazuje Spółka – "tajemnicą przedsiębiorstwa", kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnego kręgu odbiorców, konkurentów i wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna.
Jednocześnie tajemnica nie traci swego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób, zobowiązanych do dyskrecji w tej sprawie, jak pracownicy przedsiębiorstwa lub inne osoby, którym przedsiębiorca powierza informację (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 118-119; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; wyrok NSA z 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2490/14, CBOS).
Równocześnie, podsumowując, skład orzekający odwołał się do stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14, w którym zasadnie przyjęto, że "(...)ograniczenia wolności gospodarczej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności)".
Z powyższych względów, Sąd, na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji.