Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 11 grudnia 2019 r., Z. R. (zwany dalej także: "skarżącym") działając na zasadzie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310), zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu o ponowne przeliczenie pracowniczego stażu pracy oraz zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, do pracowniczego stażu pracy, będącego podstawą do naliczenia nagrody jubileuszowej. Następnie, w piśmie z dnia 14 stycznia 2020 r. Z. R. zwrócił się o włączenie do jego dokumentacji pracowniczej dwóch zeznań świadków, potwierdzających pracę ww. w gospodarstwie rolnym rodziców, a także oświadczenie o braku dokumentów potwierdzających świadczenie tej pracy.
W odpowiedzi na opisany wniosek, organ w piśmie z dnia 17 stycznia 2020 r., nr [...] wskazał, że:
- 1) zalicza okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców wnioskodawcy od 28 czerwca 1986 r. do 30 września 1986 r. do okresów pracy uprawniających do dodatku za wieloletnią pracę oraz do nagrody jubileuszowej,
- 2) odmawia zaliczenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców wnioskodawcy w okresie od 1 stycznia 1983 r. do 27 czerwca 1986 r., do okresów uprawniających do dodatku za wieloletnią pracę oraz do nagrody jubileuszowej.
Uzasadniając powyższe stanowisko, organ powołał się na przepisy art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 268 z późn. zm.) i art. 90 ust. 2 i art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1559, z późn. zm.) - zwanej dalej: "ustawą o służbie cywilnej". Wskazał, że okresem, który można zaliczyć do pracowniczego stażu pracy, jest m.in. praca podjęta po dniu 31 grudnia 1982 r. (czyli po objęciu rolników indywidualnym ubezpieczeniem społecznym) w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Przy czym praca domownika w gospodarstwie rolnym nie mogła stanowić głównego źródła utrzymania, jeżeli domownik kształcił się w szkole ponadpodstawowej lub wyższej.
Z. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skargę na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia z dnia 17 stycznia 2020 r., nr [...]. Jako podstawę wniesionej skargi wskazał art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) - zwanej dalej: "p.p.s.a." Zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 77 § 1 Kodeksu przez nieuwzględnienie części materiału dowodowego, wskazującego na wykonywanie pracy gospodarstwie rolnym w trakcie studiów, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Skarżący wniósł także o uchylenie w części zaskarżonej decyzji z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako niepodlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny.
W piśmie z dnia 9 czerwca 2020 r. dotyczącym, jak sam skarżący to określił, uzupełnienia materiału dowodowego, Z. R. podniósł, że z uwagi na stan zagrożenia epidemiologicznego na terenie kraju i w związku z tym powstałymi ograniczeniami dostępu do urzędów, nie był w stanie zapoznać się z treścią akt sprawy sądowej. Wobec tego, skarżący w załączeniu do ww. pisma, w celu ewentualnego wykorzystania, przesłał do akt sądowych kserokopie dokumentów związanych z przedmiotową sprawą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skargę należało odrzucić.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. W szczególności sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada objęcie sprawy kognicją sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu.
W rozpoznawanej sprawie niezbędne było rozważenie, czy zaskarżone przez Z. R. pismo z dnia 17 stycznia 2020 r., mieści się we właściwości sądu administracyjnego. Pismo to odnosi się do kwestii zaliczenia do pracowniczego stażu pracy skarżącego, okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, od którego zależy prawo skarżącego do nagrody jubileuszowej i zmiany w naliczaniu uprawnień pracowniczych. Pismo to zostało wydane bez wskazania podstawy prawnej, a w jego treści formułowane stwierdzenia oparto na zasadzie przywołanych we wstępie przepisach: ustawy o służbie cywilnej, ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, ustawy o ubezpieczeniu rolników indywidualnych i członków ich rodzin, a także przepisów rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
Analiza treści zaskarżonego pisma wskazuje, że nie należy ono do żadnej z form działania administracji, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wyliczenie tych form określa art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sąd orzeka także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.).
W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w art. 3 p.p.s.a., oraz kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów p.p.s.a., jak wymienione w art. 4 p.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Nie jest też postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Decyzja administracyjna jest bowiem władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata i rozstrzygającym o jego uprawnieniach lub obowiązkach niezależnie od jego woli. Stanowi przejaw przysługującego organowi, na mocy przepisów prawa, władztwa administracyjnego. Istotnym elementem jest to, że decyzja jest aktem konkretyzującym w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny materialny.
Nie można przy tym domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwiania sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że dana kwestia powinna być rozpatrywana w takim trybie. Natomiast przywołane przepisy prawa nie przewidują - w rozważanym przypadku - wydania decyzji administracyjnej lub postanowienia, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Ustawodawca wyraźnie wskazał, jakiego rodzaju postanowienia podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i jest oczywiste, że nie zapadają one w przedstawionym przypadku. Z tych względów, bez wątpienia przedmiotowe pismo z dnia 17 stycznia 2020 r., nie jest żadnym z postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, bądź egzekucyjnym i zabezpieczającym, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a. Oczywistym jest też, że nie jest ono również żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a. W szczególności zaskarżone pismo nie mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W doktrynie przyjmuje się bowiem, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia;
- 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych i skierowane są do konkretnego podmiotu;
- 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32).
Zdaniem Sądu zaskarżone pismo nie posiada tej ostatniej cechy, ponieważ brak jest bezpośredniego związku między treścią pisma organu, a sferą praw i obowiązków skarżącego. Pismo to ma bowiem tylko i wyłącznie walor informacyjny oraz nie wpływa w żaden sposób na prawa i obowiązki skarżącego. Nie jest to oświadczenie woli organu, które wywoływałoby skutki w sferze prawnej skarżącego. Innymi słowy, wskazane pismo nie aktem władczym o charakterze administracyjnym, rozstrzygającym o sytuacji prawnej skarżącego. Nie podlega zatem zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Podkreślenia wymaga, że skarżący - co wynika z akt sprawy - jest pracownikiem Izby Administracji Skarbowej w Opolu, zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, stosownie do art. 22 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1040). W rozumieniu ustawy o służbie cywilnej, pracownik służby cywilnej, to osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę zgodnie z zasadami określonymi w ustawie (art. 3 pkt 1 ustawy o służbie cywilnej). Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej, w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się przepisy prawa pracy. Z kolei, spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy (art. 9 ust. 2 ustawy).
W konsekwencji należało uznać, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a zaistniały spór co do zaliczenia okresu pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, może rozstrzygnąć wyłącznie właściwy sąd pracy.
Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi, jak w sentencji.