Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...], działając z upoważnienia Burmistrza Nysy, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie po ponownym rozpatrzeniu sprawy - wskutek uchylenia przez organ odwoławczy wcześniejszych decyzji - odmówił przyznania S. H. pomocy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", jako świadczenia pieniężnego na zakup żywności (zasiłek celowy). Decyzja wydana została na podstawie art. 8 ust. 1, 3 i 9, art. 11, art. 24 ust. 2, art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259) oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.). W uzasadnieniu, powołując regulacje art. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. oraz § 6 rozporządzenia z dnia 7 lutego 2006 r., organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że przyznanie wnioskowanego przez stronę świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup żywności, uwarunkowane jest uzyskaniem dochodu, który nie przekracza 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, a zgodnie z zarządzeniem organu z dnia 16 czerwca 2009 r., nr 13/09, zasiłek udzielany jest na osobę samotnie gospodarującą oraz na pierwszą osobę w rodzinie w wysokości 60 zł, zaś na kolejne osoby w rodzinie w wysokości 30 zł. Odnosząc się do sytuacji rodzinnej strony organ dostrzegł, że we wniosku z dnia 5 stycznia 2009 r. strona wskazała, że prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z czwórką dzieci, a następnie 5 listopada 2009 r. oświadczyła, że tworzy gospodarstwo domowe wraz z trójką dzieci (bez syna D.).
W oparciu o te okoliczności organ uznał, że kryterium dochodowe dla rodziny skarżącej od listopada 2009 r. wynosi 1404 zł (4 x 351 zł). Dalej, powołując się na oświadczenie strony i zgromadzony materiał dowodowy, organ wskazał, że strona pozostaje w związku małżeńskim z P. H., jednakże jej mąż, pomimo zameldowania pod tym samym adresem co strona, prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Organ podał też, że z dniem 16 lipca 2009 r. wnioskodawczyni utraciła status osoby poszukującej pracy na skutek nie stawienia się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie.
Nadto organ wskazał, że na dochód rodziny strony w grudniu 2008 r. składał się: zasiłek rodzinny na dzieci w kwocie 200 zł, dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej wynoszący 80 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 190,87 zł, alimenty w kwocie 80 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego w R. o powierzchni 6,7080 ha, tj. 9,3987 ha przeliczeniowych, wyliczony w oparciu o art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, w wysokości 1945,53 zł. Odnosząc się do kwestii doliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego, organ wyjaśnił, że ustawa o pomocy społecznej nie daje podstaw do wyłączenia z dochodu dochodów z ha przeliczeniowych w przypadku wydzierżawienia gospodarstwa rolnego, ponieważ ustalenie dochodu następuje w taki sam sposób bez względu na to, czy ziemia uprawiana jest przez właściciela, czy też oddana w dzierżawę. Wyrażając stanowisko, że przy uwzględnieniu dochodu z gospodarstwa rolnego należy mieć na uwadze art. 2 ustawy o pomocy społecznej organ stwierdził, że skoro S. H. jest osobą zdrową, nie pracuje zawodowo, jej dzieci z uwagi na wiek nie wymagają już stałej opieki i pielęgnacji, a stanowiące jej własność gospodarstwo rolne jest położone około 6 km od miejscowości, w której zamieszkuje, nie ma przeszkód do prowadzenia przez nią tego gospodarstwa.
Ustalono także, że S. H. nie złożyła w KRUS wniosku o przyznanie emerytury rolniczej. Organ wyjaśnił, że umowa dzierżawy gospodarstwa w R. na okres 10 lat zawarta została w celu nabycia prawa do emerytury i dotyczy 6,453 ha gospodarstwa. Natomiast jego zabudowana część, o powierzchni 0,2550 ha, pozostała w użytkowaniu strony. W umowie nie określono kwoty za dzierżawę gospodarstwa. Następnie, organ stwierdził, że łączny dochód strony w grudniu 2008 r. wyniósł 2496,40 zł, a łączna kwota wydatków na lokal mieszkalny to 566,05 zł. Podniósł również, że zarówno S. H., jak i jej synowi D. K. zaproponowano zawarcie kontraktu socjalnego. Jego celem w odniesieniu do strony było wystąpienie przez nią o podwyższenie alimentów na trójkę uczących się dzieci, jednakże wnioskodawczyni dwukrotnie odmówiła jego podpisania. Stosownie do tego, powołując się na art. 4 ustawy o pomocy społecznej, organ zwrócił uwagę na określone w art. 11 ust. 2 ustawy przesłanki odmowy przyznania świadczenia i wskazując, że mąż skarżącej jest właścicielem samochodu osobowego o wartości ok. 17000 zł - 27000 zł, a także nieruchomości położonej w obrębie miejscowości K. o powierzchni 17,2600 ha wywiódł, że wobec jego sytuacji majątkowej, w pierwszej kolejności strona powinna od męża dochodzić zaspokojenia potrzeb finansowych wskutek wystąpienia o podwyższenie alimentów.
Odnosząc się do celu pomocy społecznej, określonego w art. 2 ustawy o pomocy społecznej organ stwierdził, że osoby ubiegające się o pomoc społeczną zobowiązane są przede wszystkim do wykorzystywania własnych środków, możliwości i uprawnień, przed złożeniem wniosku o przyznanie prawa pomocy. Pomoc społeczna przysługuje bowiem w przypadku wystąpienia trudnej sytuacji życiowej, jeżeli nie jest możliwe jej samodzielne przezwyciężenie i udzielana jest w ostateczności, po wyczerpaniu przez ubiegającego się o nią własnych uprawnień, środków, zasobów i możliwości. Końcowo organ przedstawił możliwości finansowe Ośrodka oraz podał, że w miesiącu marcu 2010 r. z pomocy w ramach programu dożywiania w formie zasiłku celowego na zakup żywności skorzystało 57 osób, natomiast 255 dzieci i 307 osób dorosłych z pomocy w formie posiłków.
W odwołaniu od powyższej decyzji S. H. podniosła, że jest ona "niezgodna z zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego". Zdaniem odwołującej, dochód z tytułu dzierżawy gruntu jest dochodem osoby wydzierżawiającej gospodarstwo, dlatego też organ błędnie wlicza go do składników dochodu wnioskodawczyni. Wskazała również, że zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej skutkuje sankcją, tj. zawieszeniem renty rolniczej męża w myśl art. 28 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ponadto podniosła, że sprzedaż gospodarstwa jest możliwa dopiero po wygaśnięciu umowy dzierżawy.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania przed organami obu instancji oraz przypomniało, że decyzja z dnia [...] została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Organ przytoczył mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", w tym art. 3, art. 5 ust. 1 i art.
6. W oparciu o art. 7 tej ustawy wyjaśnił, że udzielanie pomocy na dożywianie odbywa się na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, z których wynika, że świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej jest zasiłek celowy, a rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, w tym także do możliwości pomocy społecznej. Stosownie do art. 39 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, przy czym należy przyjąć, że jest to sytuacja odpowiadająca treści art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Pod tym kątem rozstrzygnięcie następuje w ramach uznania administracyjnego. Kolejnym warunkiem przyznania świadczenia jest jednak uzyskanie dochodu nieprzekraczającego 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i wystąpienie co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 - 15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Organ podał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w związku z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), kwota kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wynosi 351 zł. Powołując pojęcie dochodu określone w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a także wynikające z art. 8 ust. 9 i 10 tej ustawy zasady ustalania dochodu, ustalił, że dla rodziny strony, która liczy cztery osoby, gdyż mąż strony i jej syn D. zgodnie ze złożonym przez nią oświadczeniem nie są członkami jej rodziny, kryterium dochodowe wynosi 1404 zł (4 osób x 351 zł), a 150% tej kwoty wynosi 2106 zł. Przyjmując jako podstawę swych ustaleń stan faktyczny ujawniony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, organ odwoławczy określił, że łączny dochód rodziny S. H. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł 2496,40 zł i przekroczył 150% kwoty kryterium dochodowego rodziny, przez co strona nie spełniła podstawowego warunku uprawniającego do otrzymania pomocy w zakresie dożywiania. Zgodził się przy tym ze stanowiskiem przedstawionym w decyzji pierwszoinstancyjnej odnośnie braku podstaw pominięcia dochodu z gospodarstwa rolnego. Ponadto zwrócił uwagę, że S. H. nie złożyła w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniosku o przyznanie emerytury lub renty, co oznacza, że nie jest emerytką lub rencistką, która zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 28 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Natomiast podnoszona przez stronę okoliczność, że jej mąż ma przyznaną rentę z KRUS nie ma znaczenia w sprawie, gdyż jej mąż nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego. Za prawidłową uznał ocenę w zakresie możliwości prowadzenia przez stronę gospodarstwa i uzyskiwania tą drogą środków utrzymania. Organ odwoławczy podkreślił również, że wnioskodawczyni jest osobą w wieku produkcyjnym, nie jest osobą niepełnosprawną, jak również nie choruje na schorzenia, które uniemożliwiałyby jej prowadzenie gospodarstwa rolnego. Wskazane okoliczności - zdaniem Kolegium - przesądzają o tym, że dochód z gospodarstwa rolnego strony został prawidłowo obliczony, przy zastosowaniu trybu ryczałtowego, określonego w art. 8 ust. 9 ustawy, i wynosi on 1945,53 zł (9,3987 ha przeliczeniowych x 207 zł). Ponadto organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnoszące się do odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia z powodu braku woli współdziałania w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej oraz odmowy podpisania kontraktu socjalnego. W tym zakresie wskazał, że powołując się na swoją trudną sytuację materialną spowodowaną bezrobociem i niskimi dochodami, strona nie wykazuje żadnej aktywności w dążeniu do pokonywania trudności przy wykorzystaniu własnych możliwości i uprawnień. Wyrazem tego jest brak starań o uzyskanie pożytków z gospodarstwa rolnego i wchodzącego w jego skład budynku mieszkalnego, którego jest właścicielką, brak inicjatywy w kwestii podwyższenia alimentów na dzieci, jak również brak aktywnego poszukiwania pracy. W zakresie oceny dotyczącej zaistnienia przesłanki odmowy przyznania świadczenia, określonej w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wskazał również, że strona dwukrotnie odmówiła zawarcia kontraktu socjalnego, którego głównym celem było podjęcie inicjatywy w kwestii podwyższenia alimentów na dzieci, które kontynuują naukę. Taka postawa, zdaniem organu, pozwala przyjąć, że strona ma postawę roszczeniową, zmierzającą do bezwzględnego otrzymania świadczeń z pomocy społecznej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu S. H. podniosła zarzut bezprawności decyzji. Zakwestionowała wliczenie do dochodu rodziny dochodu z gospodarstwa rolnego w R. w wysokości 1945,53 zł, którego faktycznie nie uzyskuje. Podniosła, że nie może pracować na gospodarstwie bez narażenia się na sankcje w formie zawieszenia emerytury męża z KRUS. Podkreśliła, że mąż płaci alimenty w kwoce 30 zł na jedno dziecko, zgodnie z wyrokiem z dnia 20 grudnia 2010 r. Nie zgodziła się również z argumentacją organu, że okoliczność, iż mąż ma przyznaną rentę z KRUS nie ma znaczenia w sprawie, gdyż jej mąż nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego. W tym zakresie wskazała, że art. 28 pkt 4 "ustawy rolniczej" wyraźnie stanowi o zaprzestaniu prac rolniczych małżonków. Skarżąca przyznała także, iż prowadzenie wspólnego gospodarstwa ma znaczenie przy partycypowaniu w kosztach utrzymania, ale jej mąż od początku przyznawania pomocy społecznej - z powodu drogiego leczenia jego schorzenia - nie stanowi rodziny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu skargi, że skarżąca od grudnia 2010 r. otrzymuje alimenty w kwocie 30 zł, Kolegium wyjaśniło, iż okoliczność ta pozostaje bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie, bowiem przedmiotowy wniosek został złożony w dniu 5 stycznia 2009 r., stąd dochód został ustalony z miesiąca grudnia 2008 r., a orzeczenie Sądu w sprawie alimentów zostało wydane w dniu 20 grudnia 2010 r. Ponadto organ podkreślił, że fakt, iż strona dwukrotnie odmówiła podpisania kontraktu socjalnego w myśl art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi samodzielną podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego na dożywianie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania aktu, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury na dzień wydania aktu. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu.
Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że podjęte akty nie są obarczone wadami uzasadniającymi ich uchylenie.
Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, mocą której odmówiono skarżącej przyznania pomocy w postaci świadczenia pieniężnego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności, w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Od razu należy też wskazać, że podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), zwanej dalej ustawą, a nadto przepisy - wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w tej ustawie - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, oraz przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 1071), które z mocy art. 7 powołanej na wstępie ustawy znajdują odpowiednie zastosowanie w sprawach udzielania pomocy w zakresie dożywiania.
Przepis art. 7 ustawy stanowi, że do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Z uwagi na ostatnio przywołane uregulowanie nie ulega wątpliwości, że ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wpisuje się w ramy szeroko pojętej pomocy społecznej, udzielanej ze środków publicznych. Przepisy ustawy są przepisami odrębnymi w stosunku do przepisów ustawy o pomocy społecznej, co - stosownie do treści art. 7 ustawy - należy rozumieć w ten sposób, iż mają one charakter dookreślający. Relacje obu ustaw zostały bowiem oparte przez ustawodawcę na zasadzie odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej. Wzajemna relacja obu uregulowań zawartych w aktach rangi ustawowej nakazuje odróżnić uregulowanie, które jest świadomie przyjętym przez ustawodawcę modelem ogólnym od uregulowania, które jest świadomie przezeń dokonanym rozstrzygnięciem szczegółowym.
Podkreślić trzeba, że skoro w art. 7 ustawy prawodawca posłużył się sformułowaniem "odpowiedniego stosowania", to taki zabieg legislacyjny, polegający na zamieszczeniu właśnie w ustawie nakazu odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej, oznacza konieczność respektowania na gruncie przepisów omawianej ustawy rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o pomocy społecznej. Spostrzeżenie to pozostaje w zgodzie z ustaleniami teorii prawa, dotyczącymi konstrukcji "odpowiedniego" stosowania prawa. Jak sygnalizuje się w doktrynie, posłużenie się tą konstrukcją może prowadzić do stosowania przepisów aktu posiłkowego ze zmianami i modyfikacjami, których potrzebę uzasadniają właściwości przedmiotu regulacji (por. J. Nowacki: "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, nr 3, s. 370 - 371). Przy założeniu racjonalności działania ustawodawcy, zasadnym jest w tym miejscu stwierdzenie, że zamieszczenie przepisu art. 7 w ustawie było zabiegiem celowym, zmierzającym do zapobieżenia dostrzeganej przez ustawodawcę możliwości kolizji przepisów ustawy z przepisami ustawy o pomocy społecznej.
W konkluzji stwierdzić trzeba, że określone w art. 7 ustawy odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej oznacza, że niektóre przepisy tego aktu będą miały zastosowanie wprost, inne natomiast wcale, przy czym to odpowiednie stosowanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ustawa danej kwestii nie reguluje.
Uwzględniając zatem w pierwszej kolejności zapisy ustawy wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z jej art. 3 pkt 1 lit. c, w ramach Programu realizowane są działania dotyczące zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom, znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Wskazany w art. 7 ustawy, przepis art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, określając powody powstania trudnych sytuacji życiowych, wymienia wśród nich m.in. ubóstwo (pkt 1) i bezrobocie (pkt 4).
Z kolei, na zasadzie art. 5 ust. 1 ustawy, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana wskazanym osobom i rodzinom nieodpłatnie, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie natomiast do § 6 rozporządzenia, pomoc w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności przyznawana jest w postaci zasiłku celowego.
W nawiązaniu do powyższego wskazać należy, że w myśl art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Udzielenie pomocy w tej formie, w każdym z tych przypadków, ustawodawca uzależnił jednak od sytuacji finansowej strony ubiegającej się o przyznanie tego zasiłku, co w przypadku świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności - z mocy art. 5 ust. 1 ustawy - związane jest z uzyskaniem dochodu nieprzekraczającego 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Konsekwencją tego warunku jest fakt, że niespełnienie wskazanego wymogu bezwzględnie wyłącza przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na dożywianie.
Nie oznacza to jednak, że każdorazowo w razie spełnienia ustawowego kryterium w zakresie dochodów i przy zaistnieniu, stosownie do art. 3 pkt 1 lit c ustawy, w sytuacji określonej w art. 7 ustawy o pomocy społecznej żądane świadczenie zostanie przyznane i to w wysokości zgodnej z oczekiwaniami strony. Udzielając pomocy w trybie przyznania zasiłku celowego organy działają na zasadzie uznania administracyjnego, tak w zakresie przyznania świadczenia, jak i w kwestii jego wysokości, kierując się ogólnymi zasadami udzielania pomocy społecznej.
Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 tej ustawy służy ona wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1), natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 3 i 4); zadaniem pomocy społecznej jest bowiem zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2).
Reasumując, z powołanych wyżej regulacji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia się i integracji społecznej, a udzielane świadczenia winny być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy. Jej przyznanie jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny ubiegającej się o jej przyznanie, a także zakresu środków przeznaczonych na ten cel. Nie oznacza to jednak, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby spełniającej wymogi dla jego przyznania jest prawem bezwarunkowym i wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będące dysponentami środków publicznych przeznaczonych na realizację zadań pomocowych. Dla przyznania pomocy społecznej istotna jest kwestia współdziałania osoby spełniającej warunki do przyznania świadczenia z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji bytowej.
Obowiązek w tym zakresie ustawodawca wyraził w art. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowiącym, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Celem ustanowienia tego wymogu jest aktywizacja osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Chociaż sposób jego realizacji nie został przez ustawodawcę wyraźnie sprecyzowany, np. poprzez określenie pożądanych zachowań, to jednak przyjąć należy, że wiąże się on z wszelkiego rodzaju aktywnością, podejmowaną przez uprawnionego do pomocy w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. W szczególności, jako współdziałanie należy rozumieć gotowość i chęć podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z przedstawionych przez niego uzasadnionych propozycji mających na celu poprawę tej sytuacji. W tym kontekście roszczeniowa i bierna postawa osoby uprawnionej do świadczeń może stanowić przesłankę odmowy przyznania pomocy społecznej.
Przepis art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej wprost określa sytuacje, których zaistnienie może skutkować taką odmową, nie formułując żadnych dodatkowych warunków jej zastosowania. W świetle tego przepisu podstawę odmowy może stanowić: brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną. Wymieniony w powołanej regulacji kontrakt socjalny, zgodnie z definicją sformułowaną w art. 6 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej, oznacza pisemną umowę zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny.
Stosownie do art. 108 ust. 1 omawianej ustawy, kontrakt ten zawierany jest przez pracownika socjalnego z osobą lub rodziną znajdującą się w trudnej sytuacji życiowej w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, a jego treść stanowi określenie sposobu współdziałania. W ramach uregulowań ustawowych organ ma przy tym prawo określić warunki kontraktu, mając na względzie cele pomocy społecznej oraz obowiązki zainteresowanego w zakresie dążenia do samodzielnego zaspokojenia własnych potrzeb.
W świetle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i odmowa podpisania kontraktu przez ubiegającego się o przyznanie świadczeń w kształcie przygotowanym przez organ, stanowić mogą samodzielną podstawę odmowy przyznania świadczenia, bez względu na to, czy spełnione zostały pozostałe warunki jego przyznania. Ocena i rozstrzygnięcie organu w tym zakresie oparte są o konstrukcję uznania administracyjnego. Jak już wcześniej wskazano, na zasadzie uznania administracyjnego organy działają również rozstrzygając o przyznaniu zasiłku celowego.
Z wykazanych wyżej powodów, na mocy art. 7 ustawy, powołane dotychczas uregulowania, dotyczące zasad udzielania świadczeń z pomocy społecznej, mają zastosowanie również w odniesieniu do pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności, gdyż ustawa nie reguluje zasad przyznawania tego rodzaju świadczeń, odsyłając w tym zakresie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do tego, o treści decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności na podstawie ustawy decyduje ocena i przekonanie organu o celowości wydania decyzji o konkretnej treści. Posiadając prawo wyboru rozstrzygnięcia, w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organ może tym samym przyznać zasiłek celowy w ramach Programu, bądź odmówić jego przyznania, wykazując i argumentując zaistnienie w sprawie okoliczności określonych w tym przepisie.
W tym miejscu należy dostrzec, że uznanie administracyjne pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze, w świetle celów określonych ustawą o pomocy społecznej. Oznacza to pewną swobodę organu przy podejmowaniu decyzji. Działanie w granicach uznania administracyjnego nie pozwala jednak na dowolność w załatwianiu sprawy. Organ związany jest zarówno przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami ustawy o pomocy społecznej. Istotną kwestią jest również to, że decyzja uznaniowa nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia jej celowości. Dokonywana przez Sąd kontrola legalności sprowadza się natomiast do oceny, czy uwzględniony został całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz, czy ocena materiału dowodowego nie była dowolna, a organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.
Na gruncie dotychczas przedstawionych rozważań w zakresie oceny legalności decyzji zaskarżonej, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie uznać należało, że oceniając sytuację rodzinną i majątkową rodziny skarżącej w kontekście spełnienia przesłanki przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego na zakup żywności, wynikającej z art. 5 ustawy w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, organ odwoławczy dokonał błędnego ustalenia wysokości kryterium dochodowego rodziny skarżącej.
Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), obowiązującego od dnia 1 października 2009 r., kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie określone zostało w wysokości 351 zł. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej organ odwoławczy błędnie ustalił, że dla rodziny skarżącej wynosi ono 1404 zł (4 osoby x 351 zł). W ocenie Sądu, podzielając pogląd wyrażony we wcześniejszych wyrokach, jakie wydane zostały w sprawach ze skarg S. H. na decyzje w sprawach z zakresu pomocy społecznej, kryterium to należało obliczyć w oparciu o stan faktyczny istniejący w chwili składania wniosku przez skarżącą, a więc przyjmując, że prowadzi ona gospodarstwo domowe wspólnie z czwórką dzieci (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 476/10, z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 477/10).
Stąd, bez znaczenia dla ustalenia tego kryterium pozostaje okoliczność, sygnalizowana przez skarżącą, że od listopada 2009 r. w skład rodziny nie wchodzi syn D., albowiem stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy należało ustalić dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Tym samym, nie można jako prawidłowe ocenić ustaleń poczynionych przez organ w zakresie ustalenia kryterium dochodowego rodziny skarżącej. W przypadku rodziny skarżącej przyjąć należało, że wynosi ono 1775 zł (5 osób x 351 zł), a nie jak ustalił organ 1404 zł. Stosownie też do tego, na gruncie niniejszej sprawy przyjąć należało, że 150% kryterium dochodowego rodziny skarżącej stanowi kwotę 2632,50, a nie jak wskazano w zaskarżonej decyzji 2106 zł.
Organ odwoławczy prawidłowo natomiast ustalił, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku, skarżąca uzyskała dochód w kwocie 2496,40 zł. Mając na uwadze zarzuty skargi, zdaniem Sądu, podzielić należy wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że znajdujący odpowiednio zastosowanie w sprawach przyznania pomocy w ramach programu dożywiania przepis art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem liczby hektarów przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Przepis ten dla celów udzielenia świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje apriorycznie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Nie przewiduje on jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego.
Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz, czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09; z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1292/09, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznać tym samym należy, że ustawodawca przyjął domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się na nim pracuje, czy się je wydzierżawia. O włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza bowiem rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu. Już samo rolnicze przeznaczenie gruntów oraz ich powierzchnia automatycznie przesądzają, że osoba lub rodzina czerpie dochody z tego gospodarstwa.
W związku z tym, nawet gdyby faktycznie dochody z gospodarstwa rolnego nie były czerpane, to i tak względem zainteresowanego będzie działać domniemanie, co do osiągania z tych gruntów określonych dochodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt I OSK 302/09, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Warto również odnotować, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzeczeniach NSA wydanych w wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych wniesionych przez S. H. od wyroków tut. Sądu. I tak, przykładowo, w wyrokach NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1328/10 oraz I OSK 1329/10 (oba zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd ten stwierdził, mając na względzie reguły wykładni systemowej, że niedopuszczalna byłaby interpretacja art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej dopuszczająca niestosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy strona bezpłatnie wydzierżawia posiadane gospodarstwo rolne, pozbawiając się tym samym źródła dochodu i przerzucając ciężar utrzymania siebie i swojej rodziny na organy pomocy, jeżeli jednym z podstawowych zadań pomocy społecznej jest usamodzielnienie osób i rodzin korzystających z tej pomocy i ich integracja ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej), a osoby korzystające z pomocy społecznej mają obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 tej ustawy).
Wskazać ponadto przyjdzie, że dokonanej przez Sąd oceny odnośnie prawidłowości doliczenia do dochodu rodziny skarżącej dochodu z gospodarstwa rolnego nie podważa przywołany w skardze przepis art. 28 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.). Uregulowanie to nie może mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż odnosi się do zawieszalności wypłaty świadczeń z rolniczego ubezpieczenia społecznego. Określając okoliczności, w których nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej, a do których należy także wydzierżawienie gospodarstwa (ust. 4 pkt 1), przepis ten nawiązuje jednak wyłącznie do istnienia uprawnień w zakresie wypłaty emerytury i renty rolniczej z KRUS, których skarżąca nie pobiera.
W zakresie ustalenia dochodu słusznie zatem organ przyjął, że składają się na niego: zasiłki rodzinne na dzieci w kwocie 200 zł, dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości 80 zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie 190,87 zł, alimenty w kwocie 80 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego w R. w wysokości 1945,53 zł obliczony na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej. Wskazane składniki nie należą do świadczeń określonych w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, niepodlegających wliczeniu do dochodu, a z art. 8 ust. 10 tej ustawy wynika, że dochody ze wszystkich źródeł podlegają zsumowaniu.
Stosownie do powyższego, za nieprawidłową uznać należało ocenę organu co do tego, że skarżąca nie spełniła ustawowego kryterium dochodowego przyznania zasiłku, określonego w art. 5 ust. 1 ustawy. Jak wynika z dokonanych ustaleń, dochód 5-cio osobowej rodziny nie przekraczał bowiem 150% kwoty kryterium dochodowego ustalonego na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Dostrzeżone uchybienie w wyliczeniu, w ocenie Sądu, nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy. Jako przesłankę odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia organy orzekające zgodnie bowiem wskazywały na brak woli współdziałania strony w przezwyciężaniu swej trudnej sytuacji życiowej, w szczególności zaś odmowę podpisania kontraktu socjalnego. Zdaniem Sądu, pomimo spełnienia kryterium dochodowego, przywołane wyżej okoliczności mogły stanowić samodzielną podstawę odmowy przyznania świadczenia, co znajduje odzwierciedlenie w przepisie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Przybliżając tę kwestię wskazać należy, że oceniając postawę skarżącej pod kątem realizacji obowiązku współdziałania, o którym mowa w art. 4 ustawy o pomocy społecznej, organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów tej ustawy, w tym także w kontekście celu pomocy społecznej i w oparciu o dokonane ustalenia prawidłowo odmówił przyznania pomocy społecznej na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z akt administracyjnych sprawy, w tym w szczególności z adnotacji skarżącej na kontraktach socjalnych przygotowanych przez pracownika socjalnego (z dnia 29 września 2009 r. oraz z dnia 5 lutego 2010 r.), wynika bezspornie, że skarżąca odmówiła ich podpisania. Wyraźnie bowiem oświadczyła, że nie wyraża zgody na podpisanie kontraktu. Fakt niepodpisania tej umowy, w świetle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, może stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca nie sformułował żadnego innego, koniecznego do spełnienia wraz z zaistnieniem tej okoliczności, dodatkowego warunku odmowy.
Ocenę w zakresie jej wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania świadczenia pozostawił natomiast uznaniu organu. Stosownie do tego, oceniając zaistniałą w sprawie okoliczność odmowy podpisania kontraktu przez skarżącą, zdaniem Sądu, organ prawidłowo dokonał tej oceny w kontekście celu pomocy społecznej, odnosząc się przy tym do całości okoliczności faktycznych sprawy. W świetle przeprowadzonej wszechstronnej analizy materiału dowodowego i sytuacji skarżącej, nie sposób zaś uznać, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Przyznać należy też rację organowi, że fakt braku zgody na podpisanie kontraktu wyczerpywał przesłankę odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia pieniężnego na zakup żywności w formie zasiłku celowego.
W świetle powołanych wyżej regulacji, zawartych w art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej, uprawniona była również ocena organu co do tego, że brak ze strony skarżącej działań zmierzających do: podwyższenia alimentów przyznanych jej na dzieci w łącznej kwocie 80 zł, podjęcia zatrudnienia, czy też uzyskania pożytków z gospodarstwa rolnego, wskazuje na brak jej aktywności w dążeniu do pokonywania trudności życiowych, przy wykorzystywaniu własnych możliwości i uprawnień. W świetle celów pomocy społecznej, a także obowiązku osoby ubiegającej się o pomoc, określonego w art. 4 ustawy o pomocy społecznej, w ocenie Sądu, taka postawa bez wątpienia mogła zostać potraktowana uznana za brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, którą ustawodawca w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej formułuje jako kolejną z przesłanek odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej.
Jak już wcześniej wskazano, rolą pomocy społecznej nie jest bowiem ponoszenie całkowitych kosztów utrzymania, lecz pomoc w wyjściu z trudnej sytuacji. Roszczeniowa postawa strony, sprowadzająca się do wysuwania wobec organu żądań udzielenia pomocy ze środków społecznych, bez jednoczesnego przejawiania inicjatywy i woli pokonywania trudności przy wykorzystaniu własnych możliwości, bezspornie świadczy o braku współdziałania.
Podsumowując przedstawione rozważania, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, należało stwierdzić, że skarżącej prawidłowo odmówiono przyznania świadczenia pieniężnego na zakup żywności, w postaci zasiłku celowego, pomimo spełnienia warunku uzyskania tej pomocy określonego w art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Skoro bowiem skarżąca nie podejmowała działań zmierzających do współdziałania w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej, a w szczególności odmówiła podpisania kontraktu socjalnego, w kontekście omówionych zadań i celów pomocy społecznej, a także przesłanek określonych w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zachodziły samodzielne podstawy do odmowy przyznania skarżącej pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w postaci zasiłku celowego.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, jak również nie znajdując innych uchybień, które w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.