Uzasadnienie
M. S. (zwana dalej także: "skarżącą") pismem z 18 stycznia 2023 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu - jak to sama określiła - na decyzję Wójta Gminy Świerczów (zwanego dalej: "organem") z 12 grudnia 2022 r. o odmowie poprawienia wykonanej przez Gminę Świerczów kanalizacji na działce nr a w B. Uzasadniając swoje żądanie podniosła, że w 2014 r. Gmina Świerczów rozpoczęła budowę sieci kanalizacyjnej w B., a skarżąca jest od lipca 2020 r. właścicielką działki nr a położonej w tej miejscowości. Poprzedni właściciel działki nie wiedział, że na tej działce znajduje się sieć kanalizacyjna i w ocenie skarżącej - nie wyraził zgody na budowę tej sieci. Na skutek powyższych prac natomiast, sieć kanalizacyjna biegnie wzdłuż granic dwóch działek, w większości znajduje się na działce nienależącej do skarżącej, co jej zdaniem, jest niezgodne z przepisami prawa. Rozwijając szczegółowo w dalszej części skargi przedmiotowe zarzuty, skarżąca wniosła o uznanie decyzji Wójta Gminy Świerczów za niezgodną z przepisami prawa i nakazanie przeprowadzenia sieci kanalizacyjnej zgodnie z obowiązującym prawem i projektem, bądź usunięcie rurociągu z działki skarżącej.
Literatura zaskarżonego pisma Wójta Gminy Świerczów z 12 grudnia 2022 r., pokazuje, że pismo to wyraża stanowisko dot. lokalizacji przyłącza kanalizacji sanitarnej do działki nr a obręb B. i podtrzymuje wcześniejsze odpowiedzi organu zawarte w pismach z 23 sierpnia 2022 r. i 14 września 2022 r. W ostatnio wymienionym piśmie z 23 sierpnia 2022 r., poinformowano skarżącą o tym, że sieć kanalizacyjna we wsi B. została zaprojektowana w 2008 r. na aktualnych mapach do celów projektowych dostępnych w zasobie geodezyjno-kartograficznym Starostwa Powiatowego w Namysłowie. Na inwestycje tę w ramach przedsięwzięcia - "Rozwiązywanie problemów gospodarki ściekowej w powiecie namysłowskim" zostało wydane dla Z. Sp. z o.o. w N. pozwolenie na budowę nr [...] z 10 września 2009 r., a następnie przeniesione ono zostało decyzją Starosty Namysłowskiego nr [...] z 24 stycznia 2012 r. na rzecz Gminy Świerczów.
W ocenie organu wyrażonej w przedmiotowym piśmie, przyłącze do działki nr a zostało wykonane prawidłowo zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Zdaniem organu, regulacje granic działki nr a obręb B. wykonane w 2020 r., które zmieniły położenie przyłącza nie rodzą żadnych obowiązków dla Gminy Świerczów, a ewentualna zmiana lokalizacji przyłącza należy do właściciela nieruchomości. W piśmie z 14 września 2022 r. z kolei, organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko dodając, że wybudowana w 2014 r. sieć kanalizacyjna znajduje się w drodze, a jej przebieg został ustalony m.in. z ówczesnymi właścicielami nieruchomości o nr działki a. Do jej wytyczenia użyto mapy do celów projektowych, które nie były przez nikogo podważane. Organ podniósł także, że późniejsze czynności geodezyjne, które miały miejsce w 2020 r. i w ich rezultacie zmiana przebiegu granic, nie wpływają na ustalenie odpowiedzialności inwestora odnośnie położenia sieci kanalizacyjnej w 2014 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł natomiast o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, bądź o jej oddalenie w całości jako bezprzedmiotowej. W ocenie organu, przedmiot skargi nie zalicza się do kognicji sądów administracyjnych wynikającej z art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co organ poparł także orzecznictwem sądowoadministracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skargę należało odrzucić.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.) - zwanej dalej: "P.p.s.a." W tym celu omówienia wymagają przepisy prawa, regulujące właściwość działania sądów administracyjnych.
Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie natomiast do art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).
Ponadto, w myśl art. 4 P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, M. S. uczyniła pismo Wójta Gminy Świerczów z 12 grudnia 2022 r. wyrażające stanowisko dot. lokalizacji przyłącza kanalizacji sanitarnej do działki nr a obręb B., podtrzymujące wcześniejsze odpowiedzi organu zawarte w pismach z 23 sierpnia 2022 r. i 14 września 2022 r. Pismo to nie jest decyzją, postanowieniem, aktem prawa miejscowego, aktem nadzoru, a wynika to jednoznacznie z jego treści. Rozważenia wymaga natomiast, czy stanowi ono akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wyjaśnić więc należy, że akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.
Nadto akty te i czynności charakteryzuje element władztwa administracyjnego, rozumiany jako jednostronność działania organu wykonującego administrację publiczną, a także muszą być one z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 września 2010 r., sygn. akt II FSK 1608/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, podobnie jak dalej przytaczane orzeczenia).
Czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jest działaniem faktycznym adresowanym do jednostki usytuowanej poza aparatem administracyjnym, którego podjęcie wywołuje następstwo w postaci nabycia uprawnienia (lub nałożenia obowiązku) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1457/19). Czynność ta, dokonana z zakresu administracji publicznej powinna zatem ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jej sytuację prawną. Powinien więc istnieć w takiej sytuacji ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzaniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 6 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 686/19).
Rozważając czy zaskarżone pismo miało charakter aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zauważyć zatem należy, że przepis ten wymaga, aby ów akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi zatem istnieć ścisły i bezpośredni związek pomiędzy czynnością, a możliwością realizacji uprawnień bądź obowiązków będących przedmiotem tej czynności.
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie, takiego związku nie można stwierdzić. Zaskarżone pismo nie jest władczą formą działań administracji, nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach żadnego podmiotu. Stanowi jedynie odpowiedź w sprawie lokalizacji przyłącza kanalizacyjnego. Posiada więc charakter informacyjny w materii nie podlegającej rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że przedmiot skargi nie spełnia kryterium "z zakresu administracji publicznej". Pogląd ten potwierdza także aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2021 r., w którym wskazano, że podłączenie działki do sieci wodnokanalizacyjnej i budowa tej sieci jest jedynie czynnością wykonawczą, wtórną w stosunku do zasad budowy sieci wodnokanalizacyjnej ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji (art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, Dz. U. z 2023, poz. 537).
Nie jest to czynność materialno-techniczna kierowana do określonego, indywidualnego adresata (właścicieli poszczególnych działek), lecz środek realizacji obowiązku wynikającego z powołanego przepisu ustawy i przepisów prawa miejscowego. A zatem nie mamy tu do czynienia z czynnościami nakazanymi prawem. Oznacza to, że doprowadzenie sieci wodociągowej nie następuje w formie aktu bądź czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a także, wobec braku wyraźnej regulacji w tym zakresie, w formie decyzji bądź postanowienia (postanowienie z 26 października 2021 r., sygn. akt III OSK 6446/21). Przy czym, wykonanie przyłączy wodnokanalizacyjnych do każdej z działek zostało objęte umową cywilnoprawną z mieszkańcami i nie wynika z decyzji administracyjnej.
Wprawdzie przedstawione stanowisko odnosi się do podłączenia do sieci wodnokanalizacyjnej, to w ocenie Sądu, ma zastosowanie także w niniejszej sprawie. Z oczywistych względów przedmiot skargi dotyczący nieprawidłowości powstałych przy podłączaniu działki do sieci kanalizacyjnej (co podnosi skarżąca), odnieść także należy do zaprezentowanego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, traktujące o samym podłączeniu do sieci.
Mając na względzie, że zaskarżone do tut. Sądu pismo z 12 grudnia 2022 r. nie jest czynnością materialno-prawną, ani innym z wymienionych w art. 3 § 2, § 2a, § 3 i art. 4 P.p.s.a. aktów mogących stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego, niniejszą skargę należało uznać za niedopuszczalną i odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
O powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł zatem jak w sentencji.