Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Op 7/21

Uzasadnienie

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga K. H. (dalej: "skarżąca" lub "strona"), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium" lub "SKO") z 7 października 2020 r., nr [...], uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle (dalej: "organ") z 11 sierpnia 2020 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką G. H., i orzekającą o:

1. 1. odmowie przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką od 1 grudnia 2019 r. do 26 lipca 2020 r.,
2. 2. przyznaniu stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 295,20 zł od 27 lipca do 31 lipca 2020 r., a w wysokości 1.830,00 zł miesięcznie na okres od 1 sierpnia 2020 r. do 30 listopada 2021 r. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad jej matką.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 17 października 2019 r., nr [...], organ pierwszej instancji przyznał stronie specjalny zasiłek opiekuńczy w celu sprawowania stałej opieki nad jej matką, legitymującą się orzeczeniem o znaczym stopniu niepełnosprawności.

Strona wnioskiem z 23 grudnia 2019 r., wystąpiła do organu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Oświadczyczła, że w przypadku wydania decyzji przyznającej to świadczenie, wniosi o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wniosła również o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej jej oraz jej matki. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że jej matka legitymuje się orzeczeniem o znaczym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Ustalony w nim stopień niepełnosprawności datuje się od 17 września 2018 r. a niepełnosprawność istnieje od 23-go roku życia.

Nadto orzeczono w nim także, że wymaga stałej opieki innej osoby. Orzeczenie wydano do 30 listopada 2021 r. Dalej strona podkreśliła, że sprawuje opiekę nad matką i pomaga jej w codziennym funkcjonowaniu. Kontunuując swoje wyjaśnienia powołała się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym uznano, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), dalej jako "ustawa", lub "u.ś.r.", w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosparwności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Po rozpatrzeniu wyżej wymienionego wniosku, organ pierwszej instancji decyzją z 24 stycznia 2020 r., nr [...], odmówił przyznania stronie prawa do wnioskowanego przez nią świadczenia. Wskazał podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia, uregulowane w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzeniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), dalej jako "rozporządzenie".

Następnie zacytował art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3), innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Po przytoczeniu treści art. 17 ust. 1b ustawy, organ pierwszej instancji wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstanie później niż do ukończenia 18 roku życia lub (pkt 1), w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2).

Odnosząc się do przedłożonych dokumentów potwierdził, iż w aktach sprawy znajduje się orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 14 listopada 2018 roku, zaliczające matkę strony do znacznego stopnia niepełnosprawności, zgodnie z którym niepełnosprawność istnieje od 23 -go roku życia. Wezwał przy tym do dostarczenia dokumentu potwierdzającego, iż niepełnosprawność ta powstała w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, a w przypadku nie posiadania dokumentu do złożenia oświadczenia oraz w przypadku posiadania innych orzeczeń o stopniu niepełnosprawności do dostarczenia ich kserokopii.

Następnie organ wskazał, że strona 10 stycznia 2020 r. złożyła oświadczenie, iż niepełnosprawność matki nie powstała w trakcie nauki oraz dostarczyła orzeczenia o stopniu niepełnosprawności: jedno z 8 października 2009 r., zaliczające jej matkę do lekkiego stopnia niepełnosprawności, określające, że niepełnosprawność istnieje od 1993 r., drugie z 26 lipca 2012 r., i kolejne z 10 września 2015 r. zaliczające ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W tych okolicznościach organ pierwszoinstancyjny uznał, iż strona nie spełnia przesłanki dotyczącej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, bowiem ze świadectwa pracy z A wynika, iż była ona zatrudniona w okresie od 1 września 2015 r. do 30 czerwca 2017 r. Stosunek pracy ustał w wyniku upływu czasu, na który został zawarty. Zaznaczył także, że strona w oświadczeniu z dnia 24 czerwca 2019 r. oraz z dnia 4 sierpnia 2019 r. podała, iż nie jest zatrudniona oraz jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy.

Kontynuując wyjaśnił, że w sprawie nie został również spełniony warunek dotyczący kryterium wieku powstania niepełnosprawności, gdyż zgodnie z ustawą niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powinna powstać nie później niż do ukończenia osiemnastego roku życia, ewentualnie w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia dwudziestego piątego roku życia. W jego ocenie "wyrok Trybunału Konstytucyjnego (...), który został powołany w piśmie z dnia 23 grudnia 2019 roku orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia wynika jednak, że wyrok nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy, a wymaga podjęcia niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.

Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, bowiem organy orzekające o przyznaniu bądź nie przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie posiadają swobody uznania administracyjnego. O przyznaniu świadczenia decyduje spełnienie ustawowych przesłanek, które organ ocenia na podstawie złożonych dokumentów i oświadczeń. Brak spełnienia przesłanek lub wystąpienie przesłanki negatywnej obliguje organ do wydania decyzji odmownej, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie". W konsekwencji – jak wskazano na wstępie –odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

W wyniku wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z 30 kwietnia 2020 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że organ ten nie przeprowadził w przedmiotowej sprawie postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanki rezygnacji przez stronę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką oraz mającego na celu ustalenie czy strona rezygnuje z przyznanego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką (art. 27 ust. 5 ustawy).

Kontynuując postępowanie organ pierwszej instancji wezwał stronę do złożenia oświadczenia: 1) czy wnosi o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, 2) czy przed rozpoczęciem stałej i długotrwałej opieki nad matką pracowała zawodowo i zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką.

W odpowiedzi, strona dostarczyła do organu oświadczenie, z którego wynika, że opiekuje się matką "stale i długotrwale od bardzo dawna". Podkreśliła w nim, że już jako dziecko pomagała jej w wykonywaniu codziennych czynności, a po zakończeniu edukacji w roku 2017 nie pracowała zawodowo ze względu na sprawowanie nad nią całodobowej opieki. Podkreśliła również, że zakres sprawowanej opieki powoduje, iż nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasu pracy. Jednocześnie złożyła oświadczenie, że rezygnuje z przyznanego jej decyzją z 17 października 2019 r. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego "od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego".

W konsekwencji złożonego oświadczenia, organ pierwszej instancji decyzją z 23 lipca 2020 r., na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", za zgodą strony uchylił decyzję własną z 17 października 2019 r. przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania opieki nad matką, na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. W uzasadnieniu organ powołał się na wyżej wymienione oświadczenie o rezygnacji z zasiłku specjalnego.

Następnie organ pierwszej instancji decyzją z 11 sieprnia 2020 r., nr [...], odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Uznał bowiem organ, że strona nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, gdyż była zatrudniona w okresie od 1 września 2015 r. do 30 czerwca 2017 r., a stosunek pracy ustał w wyniku upływu czasu, na który został zawarty. Natomiast w oświadczeniu z 24 czerwca 2019 r. i 4 sieprnia 2019 r. skarżąca podała, że nie jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy. Niezależnie od powyższego w ocenie organu nie jest też spełniony warunek dotyczący kryterium wieku powstania niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy.

Z rozstrzynięciem tym nie zgodziła się strona, reprezentowana przez pełnomocnika, który w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż na stkutek tego orzeczenia doszło do uznania niekonsytucyjności części wskazanej nomy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wniosła o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie stronie prawa do świadczenia. W uzasadnieniu autor odwołania opisał przebieg postępowania i powołał się na na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., przytaczając przy tym orzeczenia sądowoadministracyjne, które wykluczają wydanie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził TK.

Przytoczoną na wstępie, objętą skargą, decyzją z 7 października 2020 r., nr [...], organ odwoławczy uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i orzekł o:

1. 1. odmowie przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką od 1 grudnia 2019 r. do 26 lipca 2020 r., a także
2. 2. przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką w wysokości 295,20 zł od 27 lipca do 31 lipca 2020 r., zaś w wysokości 1.830,00 zł miesięcznie na okres od 1 sierpnia 2020 r. do 30 listopada 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia oraz jego przebieg, a następnie wskazało, że "nie podziela prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu I instancji odnośnie niespełnienia przesłanki zawartej w art. 17 ust. 1b ustawy". Dalej SKO podkreśliło, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do wytycznych w zakresie wykładni tego przepisu zawartych w decyzji z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr [...], w którym to rozstrzygnięciu wskazano, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdził niezgodność art. 17 ust. Ib ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Następnie przytoczyło wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, w którym wskazano, że: "art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści po wejściu w życie omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. od 23.10.2014 r. Powyższe wynika również z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jeżeli więc ustrojodawca dopuścił wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, jak w niniejszej sprawie, to znaczy, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał uznał dany przepis za niezgodny z Konstytucją RP".

Zdaniem Kolegium, odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia ze wskazaniem, iż nie jest spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy była niezasadna. Organ odwoławczy wskazał, że strona jest osobą, na której, zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym, ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej matki. Zgodnie bowiem z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2086, ze zm.) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych, czyli dzieciach, wnukach, prawnukach oraz wstępnych, czyli rodzicach, dziadkach) oraz rodzeństwo".

Następnie organ odwoławczy wskazał, że strona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyeksponował, że strona po zakończeniu edukacji szkolnej (w czerwcu 2017 r.) nie pracowała zawodowo ze względu na sprawowanie całodobowej opieki nad matką, a zakres sprawowanej opieki - zgodnie z jej oświadczeniem z 6 lipca 2020 r. - spowodował, że nie była ona w stanie obecnie podjąć zatrudnienia nawet w najniższym wymiarze czasu pracy. W takim stanie faktycznym Kolegium uznało, że została spełniona przesłanka niepodejmowania przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką (art. 17 ust. 1 ustawy).

W dalszych motywach organ odwoławczy podał, że stronie został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, co potwierdza decyzja organu pierwszej instancji z 17 października 2019 r., nr [...]. Decyzja ta była realizowana do 26 lipca 2020 r., gdyż została uchylona decyzją z 23 lipca 2020 r., nr [...]. W ocenie Kolegium powyższe powoduje, że w okresie od 1 grudnia 2019 r. do 26 lipca 2020 r. występowała w sprawie negatywna przesłanka powodująca brak podstaw do przyznania stronie przedmiotowego świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. Zaznaczył, że z dniem doręczenia tej decyzji z 23 lipca 2020 r., nr [...], tj. z dniem 27 lipca 2020 r. odpadła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy.

W sprawie, w okresie od 27 lipca 2020 r. do 30 listopada 2021 r., nie zaistniały również inne przesłanki negatywne wymienione w art. 17 ust. 5 ustawy, co potwierdza oświadczenie strony znajdujące się w części II złożonego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a zarazem zostały spełnione przesłanki do przyznania tego świadczenia zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy.

W konsekwencji SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką od 1 grudnia 2019 r. do 26 lipca 2020 r., z uwagi na występowanie w sprawie przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy. Jednocześnie Kolegium orzekło o przyznaniu stronie od 27 lipca 2020 r. do 30 listopada 2021 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Świadczenie to zostało przyznane na czas określony do 30 listopada 2021 r., gdyż – jak zaznaczyło – orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 14 listopada 2018 r. o zaliczeniu matki strony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności wydano do 30 listopada 2021 r. (art. 24 ust. 4 ustawy).

Wskazało także, że wysokość wynosi od 27 do 31lipca 2020 r. – 295,20 zł (1.830,00 zł: 31 dni x 5 dni = 295,16 zł), a od 1 sierpnia 2020 r. – 1.830,00 zł miesięcznie (zgodnie z ww. obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019 r.).

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, której pełnomocnik w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego,
2. 2. art. 27 ust. 5 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

Podnosząc te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 grudnia 2019 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik opisał przebieg postępowania oraz przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę sformułowanych zarzutów, a następnie zauważył, że "w niniejszej sprawie, nie sposób zgodzić się z zapatrywaniami organu II instancji co do ustalenia okresu za jaki skarżącej przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego". Zaznaczył, że skarżąca we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o uchylnie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia.

Tym samym skarżąca dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy, to nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. Kontynuując swój wywód podkreślił, że "zgodnie z dyspozycją zawartą w treści art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie uwzględnił przy tym okoliczności, iż nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, mimo iż skarżąca mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego był przez wnioskodawcę wyrażony już w dniu złożenia wniosku do organu I instancji".

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w niej stwierdziło, że nie wnoszą one "nic nowego do sprawy i nie mają wpływu na sposób podjętego rozstrzygnięcia, które wydane zostało w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy i obowiązujące w tym zakresie przepisy". SKO ponownie podkreśliło, że w okresie od 1 grudnia 2019 r. do 26 lipca 2020 r. "występowała w sprawie negatywna przesłanka powodująca brak podstaw do przyznania stronie przedmiotowego świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy", która odpadła z dniem doręczenia decyzji z 23 lipca 2020 r. nr [...], tj. z dniem 27 lipca 2020 r., bowiem stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Dalej SKO wskazało, że "w myśl (...) tego unormowania nie można w tym samym czasie posiadać prawa do obu świadczeń. Art. 27 ust. 5 ustawy potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Oba ze wskazanych świadczeń mają ten sam cel - wsparcie finansowe osób niepracujących, opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny i nie mogą być przyznane za tożsamy okres. Zatem dopóki w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o przyznaniu stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy nie było możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto - co wymaga podkreślenia - na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle wyżej przytoczonych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Sporna zaś pozostaje kwestia czy przy tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy dokonał prawidłowej subsumcji i wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa ustalając prawo strony do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką od 1 grudnia 2019 r. do 26 lipca 2020 r., z uwagi na występowanie w sprawie przesłanki negatywnej, o której mowa w ww. art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy. Zasadnicze kontrowersje dotyczą określenia daty początkowej nabytego prawa.

Mając na uwadze tak zarysowy spór podkreślenia wymaga, że poza nim jest, że:

po pierwsze – strona decyzją z 17 października 2019 r., nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle nabyła prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznane na jej matkę w kwocie 600 zł, na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r., decyzja ta pozostawała w obrocie prawnym aż do jej uchylenia decyzją z 23 lipca 2020 r., po drugie – wnioskiem z 27 grudnia 2019 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnując w tej samej dacie z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego wskazana powyżej decyzją z 17 października 2019 r., przy czym co ważne, po trzecie – decyzja z 17 października 2019 r., nr [...] przyznająca stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznane na jej matkę do 31 października 2020 r. została, jak wskazano powyżej, wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją z 23 lipca 2020 r., nr [...]. Decyzja ta, co ważne, weszła do obrotu prawnego z dniem jej doręczenia stronie, czyli 27 lipca 2020 r., i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Zatem nabyte przez stronę prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznane na jej matkę realizowane było do tego czasu. Z tym momentem ustała negatywna przesłanka stanowiąca przeszkodę prawną przyznania stronie przedmiotowego świadczenia, stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy regulującego w sposób związany powinność organu rozpatrującego wniosek strony. Strona – co wymaga powtórzenia – dopiero z wejściem w życie tej decyzji z 23 lipca 2020 r. utraciła prawa słusznie nabyte z mocy decyzji z 17 października 2019 r. do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W następstwie tych zdarzeń prawnych i faktycznych wskutek wywiązanej sytuacji materialnoprawnej mógł zostać zmaterializowany stosunek procesowy strony, zgodnie z jej wolą wyrażoną we wniosku stanowiącym podstawę przeprowadzenia przedmiotowego postępowania zwieńczonego wydaniem zaskarżonej niniejszą skargą decyzji.

Strona skarżąca nie dostrzega tego, że o ile nastąpił u niej zbieg praw do dwóch świadczeń, to na ukształtowane zaskarżoną decyzją jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wpływ miało ustalone przez organ pierwszej instancji decyzją z 17 października 2019 r., nr [...] prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego do 31 października 2020 r., które zostało uchylone decyzją z 23 lipca 2020 r., a która weszła do obrotu prawnego w znaczeniu formalnym i materialnym 27 lipca 2020 r.

Podkreślenia wymaga, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – co ziściło się w przedmiotowej sprawie.

Wskazana przesłanka negatywna ustała z dniem wejścia do obrotu prawnego, ze wszystkimi skutkami z niej wynikającymi, i – co wymaga podkreślenia – zaaprobowanej przez stronę decyzji z 23 lipca 2020 r. Z tym momentem prawnie, nie faktycznie, określony został dokonany przez stronę wybór przysługującego jej świadczenia. Decyzja z 23 lipca 2020 r., nr [...] mając bowiem walor ostateczności, ale i prawomocności, korzysta z mocy prawnej jej trwałości, wyrażonej w art. 16 k.p.a. – stanowiącej, co do zasady, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

W literaturze fachowej zwraca się uwagę, czego nie można pominąć w tej sprawie, że kodeksowa formuła tej zasady, w swym podstawowym przekazie, odzwierciedla potrzebę i funkcję gwarancyjną postępowania administracyjnego dla stabilizacji obrotu prawnego, ukształtowanego na podstawie konkretyzacji przepisów prawa materialnego w odniesieniu do indywidualnie określonych spraw, w ramach której jednostki nabywają prawa bądź zostają obarczone stosownym obowiązkiem – tak: T. Woś, Prawo administracyjne procesowe w systemie norm prawa administracyjnego [w:] Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2015, s. 33.

Zasada ta stanowi gwarancję pewności, stabilności porządku prawnego, "konsekwencję w sprawowaniu administracji" – tak: Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 66.

Trwałość decyzji oznacza stan "związania prawnego", albowiem weryfikacja decyzji ostatecznych odbywa się wyłącznie w ściśle określonych ustawowo warunkach, a nie niemożliwość odwołania raz wydanego rozstrzygnięcia. Przy czym w przedmiotowej sprawie strona z możliwości weryfikacja decyzji z 23 lipca 2020 r., nr [...] nie skorzystała. Decyzja ta, co wymaga powtórzenia, weszła do obrotu prawnego z dniem jej doręczenia stronie, czyli 27 lipca 2020 r. Zatem też na dzień orzekania przez organy pierwszej i drugiej instancji korzystała z domniemania ważności (mocy obowiązującej). Istotne jest, że decyzje korzystające z domniemania ważności obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. W przedmiotowej sprawie, co jest bezsporne, decyzja ta, czyli decyzja z 23 lipca 2020 r., nr [...] uchylająca w całości decyzję z 17 października 2019 r. przyznającą stronie specjalny zasiłek opiekuńczy weszła do obrotu prawnego 27 lipca 2020 r. wywołując tym samym skutki prawne. W przedmiotowej sprawie z tym momentem ustała negatywna przesłanka nabycia przez stronę wnioskowanego przez nią prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W tych okolicznościach zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną z 8 listopada 2020 r. odmawiającą stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i orzekł o jego przyznaniu, określając przy tym jego okres, działając w warunkach związania decyzją z 23 lipca 2020 r., nr [...] uchylającą w całości decyzję z 17 października 2019 r. przyznającą stronie specjalny zasiłek opiekuńczy. Odnosząc się przy tym do kwestii podniesionej przez pełnomocnika skarżącej, co do możliwości wyboru świadczeń, trzeba zauważyć, że ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy interpretować w taki sposób, że nie jest dopuszczalna jednoczesna wypłata dwóch lub więcej opisanych w nim świadczeń, natomiast to stronie przysługuje prawo wyboru, z którego z nich chce skorzystać. Przy czym ukształtowanie prawa do jednego z nich decyzją administracyjną determinuje niemożność ukształtowania prawa do drugiego z nich w tożsamym okresie. Decyzje wydane w tym przedmiocie mają charakter związany, o czym szerzej powyżej.

Zdaniem Sądu zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszej instancji odmawiającą stronie prawa do wnioskowanego świadczenia, a następnie przyznał jej świadczenie pielęgnacyjne począwszy od dnia, w którym nie posiadała równoczesnego uprawnienia do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, stosownie do art. 17 ust. pkt 1 lit. b u.ś.r.

Mając to na uwadze Sąd, oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.