Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Wojewodę Opolskiego była uchwała Rady Gminy Bierawa z dnia 27 października 2005 r., nr XXXVI/265/2005 w sprawie regulaminu określającego niektóre zasady wynagradzania za pracę oraz wysokość i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzeń oraz nagród – w roku 2006.
Skarżący zakwestionował przepisy rozdziałów VI, IX i X z powodu istotnego naruszenia prawa.
Przed wniesieniem skargi Rada Gminy Bierawa podjęła uchwałę z dnia 10 lutego 2006 r., zmieniającą uchwałę zaskarżoną m. in. w zakresie obejmującym zakwestionowane w skardze rozdziały. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę wniosła o umorzenie postępowania, a to z uwagi na uwzględnienie w uchwale z dnia 10 lutego 2006 r. wszystkich zarzutów skarżącego.
W piśmie procesowym z dnia 3 marca 2006 r. Wojewoda Opolski podtrzymał zarzut nieważności rozdziału VI uchwały "Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw", wskazując, iż w rozdziale tym nie zostały uregulowane szczegółowe warunki obliczania wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw.
Na rozprawie dniu 11 maja 2006 r. skarżący cofnął skargę w zakresie obejmującym rozdziały IX i X. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, że "uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90." Po myśli art. 85 ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej PPSA, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego.
Organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest wojewoda (art. 86 ustawy) i on też zakwestionował zgodność z prawem przedmiotowej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego.
Zasadniczym zarzutem, jaki skierowano pod adresem uchwały w zakresie objętym rozdziałem VI (już po wyeliminowaniu przez Radę Gminy Bierawa innych zastrzeżeń wskazanych w skardze z dnia 1 lutego 2006 r.), było nie ujęcie w tym rozdziale szczegółowych warunków obliczania wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw. Z takim stwierdzeniem należy się zgodzić.
Regulacja rozdziału VI stanowi wykonanie delegacji ustawowej z art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r., nr 118, poz. 1112 ze zm.), obligującej organ prowadzący szkołę do corocznego określania w drodze regulaminu m. in. szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw (pkt 2). Chodzi tu zatem o stworzenie takiej regulacji prawnej, która umożliwi zarówno ustalenie zasad wedle których i w jakich przypadkach przysługiwać będzie wynagrodzenie za doraźne zastępstwo jak i zasad umożliwiających wyliczenie wysokości tego wynagrodzenia dla konkretnego nauczyciela.
Uchwalony regulamin poprzestał w tym zakresie (po wyeliminowaniu uchwałą z dnia 10 lutego 2006 r. punktu 9) na stwierdzeniu, że przydzielenie godzin doraźnych zastępstw powinno zapewnić realizację programu nauczania (pkt 8). Nie ma przy tym żadnej regulacji dotyczącej wspomnianych wyżej uwarunkowań ustawowych.
Nie wypełnienie lub częściowe tylko wypełnienie delegacji ustawowej obligującej do pełnego uregulowania kwestii wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw stanowi naruszenie przepisu art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela w stopniu uzasadniającym przyjęcie, ze doszło do istotnego naruszenia prawa, a to z kolei stwarza konieczność stwierdzenia nieważności wadliwego aktu w odpowiedniej części.
W rozpatrywanej sprawie należało poprzestać na stwierdzeniu nieważności rozdziału VI, który dotyczył w całości kwestii wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, co w sposób jednoznaczny wynikało z jego tytułu. Oznaczało to, że organ stanowiący gminy zamierzał w tym rozdziale wypełnić całościowo delegację ustawową z pkt 2 przepisu art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Rozdział ten stanowił osobną jednostkę redakcyjną, wyodrębnioną spośród innych przepisów regulaminu, podzielonego na 11 rozdziałów, a zatem brak uregulowania w uchwale materii dotyczącej jednego ze składników wynagrodzenia nie miał wpływu na ocenę zgodności z prawem postanowień dotyczących innych uregulowań, regulujących inne dodatki. W tej mierze skład orzekający sądu podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2001 r., sygn. II SA/Ka 3153/01 (LEX nr 133862), iż "przepis art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jednolity Dz. U. z 1997 r. Nr 56, poz. 357) - w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 18 lutego 2000 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 238), nie nakazywał, aby uchwalony na tej podstawie regulamin w jednym akcie regulował całościowo kwestie wynagrodzenia, innych składników oraz poszczególnych dodatków. Stąd też brak uregulowania w uchwale materii dotyczącej jednego z dodatków do wynagrodzenia nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem postanowień dotyczących innych dodatków".
Za dopuszczalnością stwierdzania częściowej nieważności aktu prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego przemawia też treść przepisu art. 147 § 1 PPSA, zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z uwagi na zakres wspólnej regulacji dodatków za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, wynikającej z jednej strony ze wspólnego odesłania delegacyjnego, a z drugiej z zamieszczenia obu tych regulacji w jednym rozdziale, nie było możliwości wyodrębnienia przepisów dotyczących wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw i orzekania w jeszcze węższym zakresie, dotyczącym tej tylko materii. Dlatego wyrokiem należało objąć przepisy rozdziału VI traktowane jako jednolita całość, której częściowa niekomplementarność stanowi podstawę do kwestionowania ich ważności.
Mając powyższe na uwadze, zgodnie z art. 147 § 1 i art. 152 PPSA należało orzec jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku, umarzając postępowanie w zakresie objętym cofnięciem skargi na podstawie przepisu art. 161 § 1 pkt 1 PPSA.